АЗ, 2005, октябрь К проекту федерального закона 217901-4 "О парламентском расследовании"
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Правовое управление
Отдел аналитического обеспечения законодательной деятельности
Аналитическая записка
к проекту федерального закона 217901-4О парламентском расследовании
Серия: Государственное строительство и
конституционные права граждан
Москва
2005 Круговых И.Э.
Ответственный за выпуск - советник отдела аналитического обеспечения законодательной деятельности Правового управления Круговых И.Э.
тел. 692-26-01, Hi-com 2-26-01, e-mail: krug@duma.gov.ru
При перепечатке и цитировании ссылка на настоящие материалы обязательна
Период многолетних дискуссий по вопросу о необходимости парламентских расследований в стране завершен. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года однозначно говорится о необходимости "утвердить законом процедуру парламентских расследований".
В мировой практике результаты парламентских расследований подчас в решающей степени сказываются не только на событиях внутри страны, но и на внешнеполитических позициях государства. Достаточно вспомнить уотергейтское расследование, приведшее к отставке Президента США Р.Никсона. В последнее время это - "дело Гонгадзе" на Украине, существенно повлиявшее на последующие кардинальные перемены в этой стране. Сегодня в Узбекистане именно право на самостоятельное и достоверное парламентское расследование событий в Андижане стало одним из важнейших факторов, определяющих внешнеполитические позиции страны. Парламентское расследование, таким образом - исключительно дееспособное, многоцелевое и эффективное средство современной политики, в значительной мере позволяющее контролировать ход внутриполитических процессов, оказывать влияние на состояние международных дел.
Свой опыт организации парламентских расследований имеется и у России. Это попытка организации отрешения от должности Президента Б.Ельцина, расследования дефолта 1998 года, событий в Беслане 2004 года. Внесенный на рассмотрение Государственной Думы и одобренный в 2003 году в первом чтении законопроект "О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации", несмотря на многочисленные нарекания, также стал определенным шагом в продвижении идеи парламентских расследований.
В связи с подготовкой нового законопроекта "О парламентском расследовании" естественный интерес вызывает зарубежный опыт в данной сфере.
Парламентские расследования за рубежом в зависимости от существующих правовых институтов имеют различные формы нормативного закрепления. Как правило, система правового обеспечения парламентских расследований включает следующие основные звенья:
а) конституция (отдельные статьи о парламентских расследованиях);
б) отдельные законодательные акты (законы о национальных парламентах, содержащие статьи о парламентских расследованиях или о самих расследованиях);
в) специальные статьи о парламентских расследованиях в регламентах парламентов.
В некоторых странах данная система воспроизводится в полном объеме, в большинстве стран - включает ее отдельные звенья, что позволяет достигать достаточно эффективных результатов проводимых расследований. Так, в Основном законе ФРГ прописан порядок учреждения следственного комитета, его взаимодействия с органами государственной власти, использования результатов расследований. Аналогичные статьи содержатся в конституциях Греции, Испании, Италии, Швейцарии, Японии, Португалии и других. В ряде стран приняты отдельные законы или законы о деятельности национальных парламентов с включением отдельных положений о парламентских расследованиях - Дании, Люксембурге, Литве и других. Вместе с тем во всех странах, осуществляющих парламентские расследования, их процедура находит отражение в регламентах соответствующих парламентов (Приложения 1, 2, 3).
В США при проведении парламентских расследований используются правила-процедуры Постоянного подкомитета Сената по расследованию деятельности комитета правительственных дел, оформленные в виде резолюции Сената 62 от 28 февраля 1991 г. Одновременно могут создаваться независимые рабочие группы для расследования конкретных событий.
Право парламентов проводить собственные расследования получило распространение и в ряде стран СНГ: в Белоруссии, Грузии, Молдавии, Украине, Узбекистане, Армении.
В Договоре, учреждающем Европейское Сообщество (ст. 193), предусмотрена возможность учреждения в Европейском парламенте временного комитета по расследованию "для рассмотрения предполагаемых нарушений или плохого применения права Сообщества". Детальное описание процедуры расследования содержится в решении Европейского Парламента, Совета и Комиссии от 19 апреля 1995 года, принятом в развитие ст. 193 указанного Договора (Приложение 4).
Учитывая, что наибольший опыт в организации парламентских расследований имеют западноевропейские страны и США, значительный интерес представляют ключевые моменты процедуры их проведения.
Прежде всего, это определение цели и предмета парламентского расследования. Целеполагание достаточно редко закрепляется документально. Так, статья 193 Договора, учреждающего Европейское Сообщество, гласит, что временный комитет по расследованию учреждается "для рассмотрения предполагаемых нарушений или плохого применения права Сообщества". Австрийская конституция требует указать "обстоятельства, подлежащие рассмотрению, а также возможный состав комитета" для проведения расследования. Однако в подавляющем большинстве случаев парламентские расследования назначаются по вопросам, представляющим "общественно значимый интерес", "общественный интерес", "государственный интерес" и т.п. При этом реальное содержание варьируется в зависимости от страны и конкретных условий.
Второй ключевой вопрос - определение парламентского органа, наделенного правом проводить расследования. Как правило, это - следственный комитет, парламентская комиссия или специализированный комитет. При этом данный орган может носить временный характер и создаваться по требованию депутатов на период проведения расследования. В другом варианте расследование поручается одному из постоянных парламентских органов (как в США - Постоянному подкомитету Сената по расследованию деятельности комитета правительственных дел). Третий вариант: расследование может проводить ряд постоянных органов (как в ФРГ, где этим правом обладают и специализированный следственный комитет и комитет по вопросам обороны).
Следующий вопрос - наделение органа, уполномоченного проводить расследования, самостоятельными правами и обязанностями. В первую очередь - это право привлекать к даче показаний во время расследования свидетелей, государственных и должностных лиц, что требует законодательного закрепления. В противном случае, как свидетельствует опыт Франции, до того, как это положение было закреплено законодательно в 1977 году, имели место многочисленные случаи отказа явиться по вызову комиссии.
Обязательным является предоставление информации по требованию уполномоченного парламентского органа. При этом регламентируются формы, методы получения и проверки информации, а также, с учетом возможной секретности - степень ее доступности.
Значительное внимание уделяется этапам проведения парламентского расследования: процедуре инициирования, обоснованию причин и задач; предварительному сбору информации и ее оценке; проведению слушаний парламентского органа и подготовке итогового документа; представлению соответствующего доклада на сессии парламента и его решение по итогам парламентских расследований; правовые последствия данных расследований и их обязательность для судебных и исполнительных органов, конкретных должностных лиц. В некоторых странах парламентские расследования проводятся в соответствии с предписаниями уголовно-процессуального законодательства. А результаты деятельности парламентских комиссий не являются решением для следствия и суда.
Очевидно, что при дальнейшей работе над законопроектом "О парламентском расследовании" зарубежный законодательный опыт в этой сфере не может быть невостребованным.
16 сентября с.г. Государственная Дума рассмотрела во втором чтении законопроект "О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации" (подготовлен группой депутатов, принят в первом чтении 16.09.2003 г.). В ходе напряженных дискуссий депутаты пришли к выводу, что предложенный законопроект требует масштабной переработки, а по существу, выработки новой концепции, в результате чего данный законопроект был отклонен. Как следствие Президентом Российской Федерации был внесен в Государственную Думу новый законопроект, концепция которого разрабатывалась совместно с рабочей группой Государственной Думы и Совета Федерации, представителями Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведущих специалистов в области права.
Проект федерального закона "О парламентском расследовании" разработан во исполнение пункта 12 перечня поручений Президента Российской Федерации по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год ( Пр-792 от 10 мая 2005 г.) и в структурном отношении состоит из 27 статей.
В статьях 1-7 определяются предмет регулирования настоящего закона, цели и принципы парламентского расследования, его предмет и срок проведения, а также рассматриваются основания для возбуждения парламентского расследования, порядок выдвижения инициативы и принятия решения о его начале. Срок парламентского расследования не может превышать один год и должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации соответствующего созыва.
В соответствии с законопроектом парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Парламентскому расследованию не подлежат:
деятельность Президента Российской Федерации; деятельность органов судебной власти по осуществлению правосудия; уголовно-процессуальная деятельность органов следствия и дознания; факты и обстоятельства, расследуемые в порядке уголовного судопроизводства.
В статьях 8-18 излагаются порядок формирования парламентской комиссии и организации ее деятельности, правовое регулирования процедуры парламентского расследования. В частности, палаты Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных началах создают комиссию, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Комиссию возглавляют обладающие равными правами сопредседатели, избираемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
Комиссия реализует свои полномочия путем проведения пленарных заседаний, которые считаются правомочными, если на них присутствует две трети от общего числа членов комиссии, направленных в ее состав палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выезда в необходимых случаях на место расследуемых событий комиссией могут создаваться рабочие группы, в состав которых на паритетных началах входят члены комиссии - депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации.
Особое значение имеют статьи 13-24, раскрывающие права комиссии, рабочих групп и их членов, а также права и обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании. В частности, в ходе проведения парламентского расследования комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций относящиеся к предмету парламентского расследования копии документов, а также информацию, необходимую для проведения расследования. Комиссия также наделяется правом приглашать на свои заседания для дачи объяснений должностных лиц и граждан и вести протокол их опроса.
Проектом предусматриваются обязанность должностных лиц предоставлять копии требуемых документов и запрашиваемую информацию, обязанность должностных лиц и граждан, приглашенных комиссией, прибыть на ее заседание и дать все необходимые объяснения по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам, а также правдиво ответить на вопросы, поставленные комиссией.
За отказ в предоставлении или за уклонение от предоставления запрашиваемых комиссией или рабочей группой копий документов и информации, за предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также за отказ от дачи объяснений и дачу заведомо ложных ответов на вопросы, поставленные комиссией или рабочей группой, за неявку на заседание комиссии без уважительных причин должностные лица несут административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Указанная ответственность предусматривается статьей 17.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ("Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы") и статьей 287 Уголовного кодекса Российской Федерации ("Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации").
По результатам парламентского расследования комиссия подготавливает итоговый доклад, в котором излагаются установленные комиссией факты и обстоятельства.
Итоговый доклад направляется комиссией в Государственную Думу. Утвержденный Государственной Думой итоговый доклад направляется в Совет Федерации.
В случае, если итоговый доклад комиссии не утверждается одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, расследование прекращается.
Утвержденный палатами Федерального Собрания Российской Федерации итоговый доклад комиссии направляется Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, публикуется в "Парламентской газете" и размещается в международной компьютерной сети "Интернет".
Итоговый доклад может направляться также в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации.
После направления итогового доклада Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается.
В заключительных статьях законопроекта говорится о финансовом и материально-техническом обеспечении деятельности комиссии и взаимодействии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Принятие законопроекта "О парламентском расследовании" в первом чтении - только первый шаг к широкой интеграции нового закона в систему российского законодательства и, более того - интеграции института парламентского расследования в государственно-правовую систему страны. Парламентский контроль является формой реагирования законодательной власти на вызывающие широкий общественный резонанс события. И именно в ходе парламентского расследования может быть дана оценка политических и социально-экономических аспектов расследуемого события, эффективности системы государственного управления, выявлены недостатки законодательства и предложены направления его совершенствования. Результаты парламентских расследований и принятые в соответствии с ними решения органов исполнительной власти может снизить социальную напряженность, способствовать диалогу между властью и обществом.
Особую актуальность задача совершенствования механизмов парламентского контроля и создания института парламентских расследований принимает в условиях увеличения роли политических партий, участия партий, победивших на выборах депутатов Государственной Думы, в формировании Правительства Российской Федерации.
Принятие закона о парламентских расследованиях объективно повысит роль и значение Федерального Собрания как в системе ветвей власти, так и в общественно-политической жизни страны, а само формирование института парламентских расследований становится важным условием дальнейшего развития не только российского парламентаризма, но и российской государственности в целом.
Приложение 1
Системно-процессуальные аспекты парламентского расследования
в государствах Европейского союза, США и Японии
|
|
|
|
|
|
|
Австрия |
Конститу-ция (ст. 53) |
Нет |
Федеральный закон о регламенте Национального совета |
Следственный комитет |
|
Бельгия |
Конститу-ция (ст. 56) |
Нет |
В Конституции не указано |
В Конституции не указано |
|
Великобрита-ния |
Не закреплено |
|
|
|
|
Федеративная Республика Германия |
Основной закон ФРГ (ст.44,45а2) |
Порядок учреждения следственного комитета (п. 1 ст.44 Основного закона ФРГ). Взаимодействие с органами государственной власти (п.З ст.44 Основного закона ФРГ). Использование результатов парламентского расследования п.4 ст.44 Основного закона ФРГ) |
Процесс следственных действий проводится в соответствии с предписаниями уголовно-процессуально-го законода-тельства |
Следственный комитет Комитет по вопросам обороны (пользуется правами следственного комитета) |
|
Греция |
Конститу-ция (ст.68) |
Порядок формирования комиссий по расследованию (п.2, 3 ст.68 Конституции) |
Состав и порядок работы комиссии по расследованию определяется Уставом парламента |
Комиссия по расследова-нию |
|
Королевство Дания |
Конститу-ция (ст.51) |
Информационное взаимодействие (ст.51 Конституции) |
В Конституции не указано |
Комитеты для расследования вопросов особой важности |
|
Испания |
Конститу-ция (ст.76) |
Порядок формирования комиссий по расследованию) п. 1 ст.76 Конституции) Использование результатов парламентского расследования (п.1 ст.76 Конституции) Обязательность явки по требованию парламента (п.2 ст.76 Конституции) |
В Конституции не указано |
Комиссии по расследова-нию |
|
Ирландия |
Не закреплено |
|
|
|
|
Итальянская Республика |
Конститу-ция (ст.82) |
Критерии определения вопросов для парламентского расследования (п.1 ст.82 Конституции). Порядок формирования комиссии для проведения парламентского расследования (п.2 ст.82 Конституции). Полномочия и ограничения при проведении парламентского расследования (приравниваются к судебным полномочиям и ограничениям) (п.2 ст.82 Конституции) |
В Конституции не указано |
Комиссия по расследова-нию вопросов, представля-ющих государствен-ный интерес |
|
Великое Герцогство Люксембург |
Конститу-ция (ст.64) |
Нет |
Определяется законом |
В Конституции не указано1 |
|
Королевство Нидерланды |
Не закреплено |
|
|
|
|
Португальская Республика |
Конститу-ция (ст.181) |
Порядок формирования временных следственных парламентских комиссий (п.2, 4, 6 ст. 1 8 1 Конституции). Порядок парламентского расследования (п.З ст.181 Конституции). Порядок взаимодействия в ходе парламентского расследования (п.З ст.181 Конституции). Полномочия следственных парламентских комиссий (наделяются теми же полномочиями в сфере расследования, что и судебные органы) (п.5 ст.181 Конституции) |
В Конституции не указано |
Временные следственные парламентс-кие комиссии |
|
Финляндия |
Не закреплено |
|
|
|
|
Французская Республика |
Не закреплено |
|
Ордонанс от 17 ноября 1958 г. |
|
|
Швеция |
Конститу-ция (глава 4) |
Процесс взаимодействия отдельные полномочия конституционной комиссии (гл. 12 Конституции). Основания для проведения, круг проверяемых вопросов и результаты парламентского расследования, проводимого комитетом по проверке выборов ( 7 гл.4 Конституции) |
Постановления Акта о риксдаге |
Конституци-онная комис-сия, Комитет по проверке выборов |
|
Соединенные Штаты Америки |
Не закреплено |
Резолюция Сената 62 от 28.02.1991 |
|
Постоянный подкомитет |
|
Япония |
Конститу-ция (ст. 62) |
Критерии определения вопросов для парламентского расследования (ст. 62 Конституции). Обязательность явки и предоставления протоколов по требованию парламента (ст.62 Конституции) |
|
|
Приложение 2
по вопросам парламентских расследований
ГЕРМАНИЯ
Ст. 44. Следственные комитеты
1. Бундестаг имеет право, а по требованию четвертой части его членов обязан образовать следственный комитет, который на открытых заседаниях собирает требуемые доказательства. Заседание может быть закрытым.
2. Положение об уголовной ответственности принимается во внимание при сборе доказательств. Сохраняется тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
3. Суды и органы администрации обязаны оказать правовую и служебную помощь в проведении расследований.
4. Решения следственных комитетов не подлежат судебному истолкованию. Суды свободны в рассмотрении и оценке обстоятельств, лежащих в основе расследования.
Конституция Республики Бавария от 8 дек. 1946 г. (в ред. 1 дек. 1998)
Ст. 25. Следственные комитеты
1. Ландтаг имеет право, а по предложению одной пятой депутатов обязан образовывать следственные комитеты.
2. При образовании каждого нового следственного комитета его председателем становится представитель иной фракции в определенной очередности в соответствии с количеством представленных в ландтаге.
3. Эти комитеты и другие органы, привлекаемые ими к работе, могут в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом собирать все необходимые доказательства, приглашать свидетелей и экспертов, допрашивать их и приводить к присяге и вести против них производство по делу об обязанности давать свидетельские показания. Тайна переписки, почтовой, телеграфной и телефонной связи остается неприкосновенной. Судебные и административные органы власти обязаны оказывать помощь этим комитетам при сборе документов. Все документы по требованию комитетов должны предоставляться в их распоряжение.
4. По предложению одной пятой членов комитета он может удовлетворить ходатайство в соотв. с абз. 3. Если большинство членов данного комитета считает недопустимым удовлетворение ходатайства в соответствии с абз. 3, то решение по данному вопросу выносит Ландтаг. В случае апелляции решение принимает Конституционный Суд Баварии.
5. Заседания следственного комитета проходят открытыми, однако, по требованию большинства в две трети членов заседания, они могут быть закрытыми.
Ст. 76:
Конгресс и Сенат и, при необходимости, обе палаты совместно могут назначать следственные комиссии по любым делам, представляющим общественный интерес. Их заключения не являются обязывающими для судов, а также не влияют на судебные решения. Однако результаты расследования могут быть переданы прокуратуре для принятия, если требуется, соответствующих действий.
Ст. 82:
Каждая палата (Палата депутатов и Сенат Республики) может проводить расследование по вопросам, представляющим государственный интерес.
Для этой цели она назначает из числа своих членов комиссию в пропорции, отражающей соотношение различных фракций. Комиссия по расследованию проводит проверки и расследования с такими же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть.
ШВЕЙЦАРИЯ
от 1 янв. 2000
Ст. 153. Парламентские комиссии
Каждый Совет (Национальный совет и Совет кантонов) из числа своих членов учреждает комиссии.
Закон имеет право предусмотреть наличие совместных комиссий.
Закон может предоставить комиссиям некоторые полномочия, за исключением законодательных полномочий.
Для выполнения своих функций комиссии имеют право получать информацию, работать с документами и проводить расследования. Пределы этого права определяет закон.
Ст. 169. Высший надзор Федерального Собрания
Федеральное Собрание осуществляет высший контроль над Федеральным Советом и федеральными административными органами, над федеральными судами и другими органами и лицами, которым доверено исполнять функции Конфедерации.
Наличие секретности при исполнении их функций не является основанием для отказа в осуществлении над ними надзора контрольными комиссиями, существование которых предусмотрено законом.
АВСТРИЯ
Национальный совет (нижняя палата) может создавать следственные комитеты. Предложение о создании подается в письменном виде Президенту Национального совета. В нем должны быть указаны обстоятельства, подлежащие рассмотрению, а также возможный состав комитета. Согласно Регламенту, следственный комитет должен включать хотя бы одного члена каждой партии, представленной в Главном комитете Национального совета. Все публичные учреждения (органы государственной власти, политические партии, компании, более 50% акционерного или стартового капитала которых принадлежит Федерации) должны предоставлять следственным комитетам свою документацию. Суды и все иные органы обязаны удовлетворять требования следственных комитетов о предоставлении документов. При сборе документов самими следственными комитетами применяются положения уголовно-процессуального кодекса
ГРУЗИЯ
Ст. 56:
2. В случаях, предусмотренных Конституцией Грузии и Регламентом, а также по требованию не менее одной четвертой членов Парламента, в Парламенте создаются следственная или иные временные комиссии. Представительство парламентского большинства во временной комиссии не должно превышать половины общего числа членов комиссии.
3. По требованию следственной комиссии явка на ее заседание, а также представление необходимых для изучения вопроса документов обязательны.
УКРАИНА
Конституция Украины от 28 июня 1996 г.
Ст. 89:
Верховная Рада Украины для проведения расследования по вопросам, представляющим общественный интерес, создает временные следственные комиссии, если за это проголосовало не менее одной трети от конституционного состава Верховной Рады Украины. Выводы и предложения временных следственных комиссий не являются решением для следствия и суда.
Организация и порядок деятельности комитетов Верховной Рады Украины, ее временных специальных и временных следственных комиссий устанавливаются законом.
УЗБЕКИСТАН
Конституция Республики Узбекистан от 8 дек. 1992 г.
Ст. 86:
Олий Мажлис избирает из числа депутатов комитеты и комиссии для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение Оли Мажлиса Республики Узбекистан.
Олий Мажлис создает в случае необходимости депутатские, ревизионные и иные комиссии на постоянной или временной основе.
Приложение 3
Обзор положений регламентов парламентов
зарубежных стран по вопросам
парламентских расследований
БЕЛАРУСЬ
По Конституции Республики Беларусь 1994 года (до конституционной реформы 1996 г.) её Верховный Совет непосредственно и через создаваемые им органы осуществлял контроль за деятельностью образуемых или избираемых парламентом государственных органов, а также избираемых или назначаемых им должностных лиц. Данный контроль осуществлялся парламентом в целом, его Президиумом, комиссиями, а также депутатами.
Контрольные функции за деятельностью органов исполнительной власти осуществлялись в основном постоянными комиссиями Верховного Совета, в то же время Регламентом предусматривалась возможность создания, в случае необходимости, следственных, ревизионных и иных комиссий по любому вопросу.
Все органы Верховного Совета Республики Беларусь осуществляли в той либо иной форме контрольные функции. Узкую специализацию по контролю за деятельностью государственных органов и должностных лиц имели временные комиссии парламента, которые создавались, как правило, для проведения каких-либо конкретных контрольных мероприятий.
В настоящее время в соответствии с новой редакцией Конституции от 24 ноября 1996 года контрольные полномочия осуществляются Палатой представителей и Советом Республики Национального Собрания Республики Беларусь согласно их регламентам.
ГЕРМАНИЯ
В Бундестаге существуют следующие комиссии:
- Комиссии по расследованиям должны создаваться по требованию 1/4 депутатов Бундестага (статья 44 Основного закона). Такое меньшинство может также определить тему расследования. Уголовно-процессуальный кодекс применяется mutatis mutandis к работе этих комиссий, которые могут допрашивать свидетелей и требовать представления документов. Комиссии по расследованиям подводят итоги своей деятельности в отчетах, представляемых на пленарном заседании.
- Комиссии по изучению могут создаваться для подготовки решения, касающегося обширных и сложных проблем. Бундестаг обязан так поступить по требованию 1/4 всех депутатов. В состав комиссий по изучению могут входить не только депутаты, но также ученые и специалисты-практики.
ЛАТВИЯ
Парламент в целом осуществляет следующие контрольные функции:
1) вопросы членам Кабинета Министров. Эти вопросы могут задавать не менее 5 членов парламента;
2) запросы членам Кабинета Министров. Они могут быть внесены не менее 10 членами парламента;
3) следственные комиссии. Такие комиссии должны создаваться, если этого требует не менее 1/3 членов парламента.
Комиссии парламента вправе затребовать сведения и разъяснения, которые необходимы для их работы.
Депутаты непосредственными контрольными полномочиями не обладают.
ЛИТВА
Несмотря на то, что Конституцией не установлены права комитетов Сейма, связанные с контролем за работой исполнительной власти, согласно регламенту парламента они рассматривают программу Правительства и представляют Сейму свои заключения, могут обращаться с вопросами, выступать с инициативой относительно освобождения от занимаемой должности или образования контрольно-исследовательской комиссии, а также обсуждать отчет о выполнении государственного бюджета.
МАКЕДОНИЯ
В соответствии с Конституцией Республики Македония Собрание осуществляет контроль и надзор за деятельностью Правительства и других государственных должностных лиц, ответственных перед Собранием. Политический надзор и контроль осуществляются следующими несколькими способами:
- вопросы представителей
- интерпелляция (запрос)
- голосование о доверии Правительству
- комиссии по опросу общественного мнения
- контрольные комиссии.
Каждый представитель имеет право задавать вопрос о деятельности Правительства деятельности других государственных лиц, избранных или назначенных Собранием; запрос может быть сделан, по крайней мере, пятью представителями относительно деятельности любого должностного лица в Правительстве и о каждом члене правительства отдельно, как и о вопросах деятельности государственных органов; вопрос о доверии правительству может быть поставлен не менее, чем двадцатью представителями обо всех сферах деятельности и по каждому вопросу государственной важности. Собрание может создавать комиссии по опросу общественного мнения и на основании их результатов предлагаются процедуры для установления ответственности государственных должностных лиц.
МОЛДОВА
Контроль Парламента за деятельностью Правительства осуществляется посредством:
- утверждения персонального состава Правительства;
- утверждения или неутверждения программы деятельности Правительства;
- утверждения или неутверждения проекта бюджета, представляемого Правительством и контролем за его исполнением;
- рассмотрения и принятия или отклонения проектов законов, представляемых Правительством;
- контроля за исполнением Правительством законов, принятых Парламентом через постоянную комиссию Парламента по контролю и петициям (ст. 97 Регламента Парламента) или через специально создаваемые следственные комиссии (ст. 33-34 Регламента).
Согласно ст. 109 Конституции Парламент избирает из числа депутатов постоянные комиссии для ведения законопроектной работы, для контроля за деятельностью государственных органов и организаций.
Ст.28 Регламента Парламента предусматривает, что постоянные комиссии дают заключения по проектам законов, проводят парламентские расследования, а в соответствии со ст. 30 (ч. 1) любая постоянная комиссия в пределах своей компетенции может с согласия Постоянного бюро начать расследование деятельности центральных органов государственного управления. В случае, если комиссией выявлены серьезные нарушения в деятельности одного из членов Правительства или иных лиц, назначенных или утвержденных Парламентом, последний может потребовать отстранения их от должности (ч. (9) ст. 30), что осуществляется выражением вотума недоверия, поддержанному большинством голосов от общего числа депутатов Парламента (ч.3 ст. 7 Закона о Правительстве).
Таким образом, Парламент осуществляет функции контроля за деятельностью Правительства и через комиссии.
Депутаты Парламента также имеют право контроля за деятельностью Правительства. Это право депутатов реализуется через институт вопросов и запросов ко всему Правительству или к отдельным его членам (ст. 111 Конституции, ст. 99-103 Регламента Парламента), через право постановки вопроса о доверии Правительству, участия в заседаниях Правительства, участия в работе следственных комиссий и др. (ст 17-23 Закона о статусе депутата Парламента).
ФРАНЦИЯ
Контрольная функция по отношению к исполнительной власти включает:
а) привлечение правительства к ответственности; только Национальное Собрание вправе внести предложение о принятии вотума недоверия (статья 49 Конституции, абзацы 2 и 3). Правительство может также поставить на обсуждение Национальным Собранием вопрос о своей ответственности за представленную собой программу (статья 49 Конституции, абзац 1).
Правительство может обратиться в Сенат с просьбой одобрить правительственное заявление относительно общей линии политики правительства;
б) работу постоянных комиссий, которые должны обеспечить "Собранию информацию, чтобы предоставить ему возможность осуществлять контроль за политикой правительства". Постоянные комиссии могут поручать своим членам "информационные миссии", касающиеся особых вопросов, комиссии могут также образовать совместные миссии, бюджетный контроль, осуществляемый комиссиями бюджета обеих палат, работу следственных комиссий, контрольных комиссий, специальных комиссий, работу парламентских делегации, таких, например, как делегации по делам Европейского Сообщества или же Парламентского бюро по оценке выбора направлений работ в области науки и технологии;
Специализированными контрольными органами являются.
- постоянные комиссии, в особенности обе комиссии бюджета, специальные докладчики которых могут на основании документов и на месте осуществлять контроль за способом использования кредитов, находящихся в бюджете ведомства, за которое они отвечают, постановление относится к государственным предприятиям и смешанным хозяйственным компаниям;
- следственные и контрольные комиссии (включая все их специальные полномочия);
ЧЕХИЯ
Главная контрольная функция принадлежит Президиуму Палаты Депутатов. Палата депутатов может:
- вынести вотум недоверия правительству (всегда по предложению не менее, чем 50 депутатов; для принятия предложения требуется простое большинство голосов),
- принять решение о предоставлении вотума доверия правительству (в течение 30 дней со дня определения состава нового правительства или по предложению правительства; для принятия предложения требуется простое большинство голосов).
Комиссии исполняют свою контрольную функцию, требуя присутствия министров на заседаниях комиссий, во время которых рассматриваются вопросы, связанные с их работой.
Контрольную функцию осуществляет также следственная комиссия, которая может быть образована с целью исследовать дело, имеющее отношение к охране общественного интереса.
Отдельные депутаты осуществляют контрольную функцию, внося интерпелляции и вопросы, обращенные к министрам, премьер-министру и правительству.
Постоянные и следственные комиссии осуществляют также контрольную функцию. Специальные комиссии не могут осуществлять никакой контрольной функции.
Приложение 4
ДОГОВОР,
УЧРЕЖДАЮЩИЙ ЕВРОПЕЙСКОЕ СООБЩЕСТВО
(консолидированный текст с учетом Ниццских изменений 2001 г.)
Статья 193
В порядке выполнения своих обязанностей, Европейский парламент может, по запросу четвертой части своих членов, учредить временный Комитет по расследованию, без ущерба полномочиям, которыми наделены, согласно настоящему Договору, другие институты и органы, для рассмотрения предполагаемых нарушений или плохого применения права Сообщества, за исключением случаев, где обнаруженные факты, будучи проверенными до суда, все же остаются объектом судебного разбирательства
Временный Комитет по расследованию прекращает свое существование после представления отчета
Детальные условия, определяющие использование прав по расследованию, должны быть определены общей договоренностью между Европейским парламентом, Советом и Комиссией.
Decision of the European Parliament, the Council and the Commission of 19 April 1995 on the detailed provisions governing the exercise of the European Parliament's right of inquiry (1)
Having regard to the Treaty establishing the European Coal and Steel Community, and in particular Article 20b thereof,
Having regard to the Treaty establishing the European Community, and in particular Article 193 thereof,
Having regard to the Treaty establishing the European Atomic Energy Community, and in particular Article 107b thereof,
Whereas the detailed provisions governing the exercise of the European Parliament's right of inquiry should be determined with due regard for the provisions laid down by the Treaties establishing the European Communities;
Whereas temporary committees of inquiry must have the means necessary to perform their duties; whereas, to that end, it is essential that the Member States and the institutions and bodies of the European Communities take all steps to facilitate the performance of those duties;
Whereas the secrecy and confidentiality of the proceedings of temporary committees of inquiry must be protected;
Whereas, at the request of one of the three institutions concerned, the detailed provisions governing the exercise of the right of inquiry may be revised as from the end of the current term of the European Parliament in the light of experience,
HAVE BY COMMON ACCORD ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The detailed provisions governing the exercise of the European Parliament's right of inquiry shall be as laid down by this Decision, in accordance with Article 20b of the ECSC Treaty, Article 193 of the EC Treaty and Article 107b of the EAEC Treaty.
Article 2
1. Subject to the conditions and limits laid down by the Treaties referred to in Article 1 and in the course of its duties, the European Parliament may, at the request of one quarter of its Members, set up a temporary committee of inquiry to investigate alleged contraventions or maladministration in the implementation of Community law which would appear to be the act of an institution or a body of the European Communities, of a public administrative body of a Member State or of persons empowered by Community law to implement that law. The European Parliament shall determine the composition and rules of procedure of temporary committees of inquiry.
The decision to set up a temporary committee of inquiry, specifying in particular its purpose and the time limit for submission of its report, shall be published in the Official Journal of the European Communities.
2. The temporary committee of inquiry shall carry out its duties in compliance with the powers conferred by the Treaties on the institutions and bodies of the European Communities.
The members of the temporary committee of inquiry and any other persons who, by reason of their duties, have become acquainted with facts, information, knowledge, documents or objects in respect of which secrecy must be observed pursuant to provisions adopted by a Member State or by a Community institution shall be required, even after their duties have ceased, to keep them secret from any unauthorised person and from the public. Hearings and testimony shall take place in public. Proceedings shall take place in camera if requested by one quarter of the members of the committee of inquiry, or by the Community or national authorities, or where the temporary committee of inquiry is considering secret information. Witnesses and experts shall have the right to make a statement or provide testimony in camera.
3. A temporary committee of inquiry may not investigate matters at issue before a national or Community court of law until such time as the legal proceedings have been completed.
Within a period of two months either of publication in accordance with paragraph 1 or of the Commission being informed of an allegation made before a temporary committee of inquiry of a contravention of Community law by a Member State, the Commission may notify the European Parliament that a matter to be examined by a temporary committee of inquiry is the subject of a Community prelitigation procedure; in such cases the temporary committee of inquiry shall take all necessary steps to enable the Commission fully to exercise the powers conferred on it by the Treaties.
4. The temporary committee of inquiry shall cease to exist on the submission of its report within the time limit laid down when it was set up, or at the latest upon expiry of a period not exceeding twelve months from the date when it was set up, and in any event at the close of the parliamentary term.
By means of a reasoned decision the European Parliament may twice extend the twelvemonth period by three months. Such a decision shall be published in the Official Journal of the European Communities.
5. A temporary committee of inquiry may not be set up or re-established with regard to matters into which an inquiry has already been held by a temporary committee of inquiry until at least twelve months have elapsed since the submission of the report on that inquiry or the end of its assignment and unless any new facts have emerged.
Article 3
1. The temporary committee of inquiry shall carry out the inquiries necessary to verify alleged contraventions or maladministration in the implementation of Community law under the conditions laid down below.
2. The temporary committee of inquiry may invite an institution or a body of the European Communities or the Government of a Member State to designate one of its members to take part in its proceedings.
3. On a reasoned request from the temporary committee of inquiry, the Member States concerned and the institutions or bodies of the European Communities shall designate the official or servant whom they authorise to appear before the temporary committee of inquiry, unless grounds of secrecy or public or national security dictate otherwise by virtue of national or Community legislation.
The officials or servants in question shall speak on behalf of and as instructed by their Governments or institutions. They shall continue to be bound by the obligations arising from the rules to which they are subject.
4. The authorities of the Member States and the institutions or bodies of the European Communities shall provide a temporary committee of inquiry, where it so requests or on their own initiative, with the documents necessary for the performance of its duties, save where prevented from doing so by reasons of secrecy or public or national security arising out of national or Community legislation or rules.
5. Paragraphs 3 and 4 shall be without prejudice to any other provisions of the Member States which prohibit officials from appearing or documents from being forwarded.
An obstacle arising from reasons of secrecy, public or national security or the provisions referred to in the first subparagraph shall be notified to the European Parliament by a representative authorised to commit the Government of the Member State concerned or the institution.
6. Institutions or bodies of the European Communities shall not supply the temporary committee of inquiry with documents originating in a Member State without first informing the State concerned.
They shall not communicate to the temporary committee of inquiry any documents to which paragraph 5 applies without first obtaining the consent of the Member State concerned.
7. Paragraphs 3, 4 and 5 shall apply to natural or legal persons empowered by Community law to implement that law.
8. Insofar as is necessary for the performance of its duties, the temporary committee of inquiry may request any other person to give evidence before it. The temporary committee of inquiry shall inform any person named in the course of an inquiry to whom this might prove prejudicial; it shall hear such a person if that person so requests.
Article 4
1. The information obtained by the temporary committee of inquiry shall be used solely for the performance of its duties. It may not be made public if it contains material of a secret or confidential nature or names persons.
The European Parliament shall adopt the administrative measures and procedural rules required to protect the secrecy and confidentiality of the proceedings of temporary committees of inquiry.
2. The temporary committee of inquiry's report shall be submitted to the European Parliament, which may decide to make it public subject to the provisions of paragraph 1.
3. The European Parliament may forward to the institutions or bodies of the European Communities or to the Member States any recommendations which it adopts on the basis of the temporary committee of inquiry's report. They shall draw therefrom the conclusions which they deem appropriate.
Article 5
Any communication addressed to the national authorities of the Member States for the purposes of applying this Decision shall be made through their Permanent Representations to the European Union.
Article 6
At the request of the European Parliament, the Council or the Commission, the above rules may be revised as from the end of the current term of the European Parliament in the light of experience.
Article 7
This Decision shall enter into force on the day of its publication in the Official Journal of the European Communities.
(l)OJL 113, 195.1995, p. 2.