АЗ, 2005, март К проекту федерального закона 118923-4 "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
Аппарат Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
Правовое управление
Отдел аналитического обеспечения законодательной деятельности
Аналитический материал
к проекту федерального закона 118923-4
"О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации"
Аналитический материал подготовил Гуринович А.Г. - заместитель начальника отдела, доктор юридических наук, профессор (тел. 692-19-22)
При обсуждении Государственной Думой данного законопроекта 24 декабря 2004 года в первом чтении обращалось внимание на позитивные последствия принятия такого закона. В частности, на то, что вводимая пропорциональная избирательная система будет способствовать развитию в Российской Федерации гражданского общества, реальной многопартийности, стимулирует процесс формирования сильных партий, способных разрабатывать серьезные программы, имеющие общенациональное значение, и добиваться их реализации, обеспечит повышение ответственности политический партий перед избирателями.
В отличие от действующего порядка, в выборах смогут участвовать только политические партии. Каждая из них будет выступать самостоятельно, так как создание избирательных блоков новым законопроектом не предусматривается. Представляется, что такой подход станет дополнительным побудительным мотивом для динамичного развития партий.
Претендующие на участие в выборах партии утверждают на съездах и представляют в Центральную избирательную комиссию федеральные списки кандидатов, численность каждого из которых не может превышать 450 человек - максимальный состав Государственной Думы. Как и ранее, для получения регистрации, дающей право участвовать в избирательной кампании, партии обязаны или собрать необходимое количество подписей избирателей или внести соответствующий избирательный залог.
Партии, представленные фракциями в Государственной Думе созыва 2004-2007 годов, от сбора подписей и внесения денежного залога в период очередной избирательной кампании будут освобождены.
В целях обеспечения дополнительных гарантий реализации пассивного избирательного права гражданами, не состоящими в политических партиях, законопроектом предусматривается рассмотрение их кандидатур на конференциях (собраниях) региональных отделений политических партий в случае поддержки не менее чем десятью членами соответствующей политической партии.
Для пресечения грязных технологий при сборе подписей избирателей в поддержку федерального списка кандидатов в законопроект включены нормы, устанавливающие меньший по сравнению с действующим законом процент представляемых подписей, которые могут оказаться недостоверными и недействительными, а также нормы, предъявляющие повышенные требования к прозрачности работы по сбору подписей. В частности, сверх установленного в 200 тысяч количества подписей, которые необходимо собрать в поддержку федерального списка, можно представить только 5 процентов от указанного количества, а не 25, как в действующем законе. Обнаружение среди проверенных подписей более 5 процентов недостоверных и недействительных подписей повлечет отказ в регистрации списка кандидатов. Политическая партия, представляя список кандидатов, обязана представить список лиц, собиравших подписи избирателей, причем данные об этих лицах и их подписи должны быть заверены нотариально.
В законопроекте предусмотрено, что по результатам выборов депутатов Государственной Думы к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, но при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Законопроектом предусматриваются случаи, когда к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, не преодолевшие 7-процентный барьер.
Распределение же депутатских мандатов по целиком пропорциональной системе будет осуществляться следующим образом. Общая сумма голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов (т.е. набравшие не менее 7% голосов избирателей), будет разделена на 450 - число распределяемых по федеральному избирательному округу депутатских мандатов.
На полученную таким образом цифру станет делиться число голосов избирателей, собранных в целом по стране каждой из участвовавших в выборах партий. В результате будет определено количество депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения депутатских мандатов.
В законопроекте предусмотрено, что федеральный список кандидатов может содержать общефедеральную часть, состоящую не более чем из трех кандидатов, и в обязательном порядке разбивается на региональные группы кандидатов, число которых не может быть менее четырех пятых от числа субъектов Российской Федерации. Для стимулирования развития региональных отделений политических партий, нацеливания кандидатов из региональных групп на активное взаимодействие с избирателями и для повышения заинтересованности кандидатов в результатах, полученных выдвинувшей их политической партией в регионе, в законопроекте предлагается изменить методику распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов. Новая методика для определения числа мандатов, причитающихся региональной группе кандидатов, берет за основу долю голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов на соответствующей территории, в общем числе голосов избирателей, принявших участие в голосовании на этой территории. Региональные группы федерального списка кандидатов должны располагаться в порядке убывания указанной доли голосов, и депутатские мандаты должны передаваться по одному региональным группам кандидатов в установленной последовательности.
По мнению сторонников принятия закона, новый способ распределения депутатских мандатов позволит избежать неравномерного их распределения, когда большинство мандатов получают одна или несколько региональных групп, приведет к представительству в Государственной Думе избирателей всех регионов Российской Федерации.
Законопроектом предусмотрены меры, направленные против использования технологии так называемых рекламных кандидатов, которые в действительности не имели цели работать в Государственной Думе. В случае, если кандидат, включенный в общефедеральную часть федерального списка кандидатов и занимавший первое место в региональной группе кандидатов, откажется от депутатского мандата без вынуждающих к тому обстоятельств (в законопроекте установлен их исчерпывающий перечень), политическая партия, выдвинувшая соответствующий федеральный список кандидатов, лишается этого мандата, а также возможности участия в дополнительном распределении депутатских мандатов.
Региональные отделения политических партий наделяются правом создания собственных избирательных фондов для финансирования предвыборной агитации политической партии и ее региональной группы.
В целях обеспечения гарантий точности и достоверности подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов в законопроект внесены положения, обязывающие участковые комиссии выдавать наблюдателям заверенные копии протоколов об итогах голосования, а также уточнен порядок составления повторных протоколов и проведения повторного подсчета голосов.
Замена действующей смешанной системы на пропорциональную устранит в первую очередь базовый недостаток мажоритарной системы, при которой в одномандатных округах депутаты избирались зачастую весьма небольшим числом голосов избирателей, а голоса, подававшиеся за других кандидатов, вообще не учитывались и просто пропадали. При пропорциональной же системе будут учитываться голоса всех избирателей, и партия, которая получит больше голосов, будет располагать большим числом депутатских мест.
Введение пропорциональной системы позволит также избранным по партийным спискам депутатам работать в палате без постоянной оглядки на региональные элиты и представителей бизнес-кругов, поддерживавших соответственно ориентированных кандидатов в депутаты с использованием так называемого административного ресурса и финансовых средств. Обязательства, которыми обременен депутат-одномандатник, в силу названных известных обстоятельств, мотивируют его деятельность в целом и конкретные действия в значительно большей мере, нежели интересы рядовых избирателей. С другой стороны, депутат-одномандатник вынужден преимущественно решать задачи, связанные с делами своего избирательного округа. При этом поневоле такой депутат не учитывает (как минимум, в должной мере) интересы иных регионов, а также значительно меньше внимания придает участию в реализации конституционного предназначения Государственной Думы как палаты представительного и законодательного органа - Федерального Собрания, выражающего общенациональные, общегосударственные интересы, осуществляющего наряду с Президентом, Правительством и судами государственную власть в Российской Федерации. Поэтому - особенно в наших отечественных условиях - переход к пропорциональной избирательной системе выглядит назревшим шагом на пути к формированию зрелой государственности, неотъемлемым компонентом которой является развитая партийная система.
Хотя в некоторых странах существуют усложненные пропорциональные системы с различными нововведениями, которые именуют модифицированными (см. об этих разновидностях статью Е.Е.Скосаренко Некоторые особенности применения пропорциональных избирательных систем в периодическом издании Журнал о выборах , 2004, 4), классическая пропорциональная избирательная система выглядит следующим образом: за голоса избирателей борются между собой не лично кандидаты, а политические партии; партии выдвигают так называемые партийные списки , в которых указываются кандидаты от данной партии и их очередность на получение мандатов; избиратель голосует за партию (следовательно, за партийный список в целом); мандаты между партиями распределяются пропорционально числу голосов, полученных партиями на выборах (т.е. чем больше голосов избирателей завоевала партия, тем больше она получит мандатов); причитающиеся каждой партии депутатские мандаты распределяются между ее кандидатами в соответствии с очередностью в партийном списке.
То есть смысл пропорциональной избирательной системы заключается в том, чтобы политическая партия, участвующая в выборах, получила в парламенте число мандатов, пропорциональное числу поданных за них голосов. Каждая партия предлагает избирателю свой список, в котором перечислены кандидаты в порядке очередности на замещение мест в парламенте. Избиратель же голосует не за конкретного кандидата, а за весь список.
В пропорциональной системе используется метод избирательной квоты - это наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного депутата. В общем виде избирательная квота определяется делением числа голосов избирателей на количество депутатских мандатов. Для определения такой квоты число принявших участие в голосовании граждан делится на количество мест в парламенте или его нижней палате.
В целях исключения возможности преобладания в парламенте мелких конфликтующих партий, отражающих интересы незначительного числа избирателей, в пропорциональной избирательной системе большинства стран введен так называемый заградительный пункт или избирательный барьер , согласно которому партии, не собравшие установленного минимума голосов, к распределению депутатских мест не допускаются. Тем самым парламент становится менее разрозненным по своему составу и более стабильным. Например, в Турции этот барьер составляет 10 % голосов избирателей, принявших участие в выборах, в Польше - 5 %, в Болгарии - 4%, в Испании - 3 %, в Дании - 2 %, в Израиле - 1 %.
Как упоминалось выше, в ряде стран пропорциональная избирательная система имеет свои особенности. В качестве показательного примера кратко охарактеризуем шведскую практику. Здесь выборы в однопалатный Риксдаг, состоящий из 349 депутатов, проходят в 39 территориальных многомандатных округах, совпадающих по территории с ленами (областями). Каждый лен избирает своих депутатов по конкурирующим между собой ленным партийным спискам общешведских партий. В территориальных округах (ленах) разыгрываются 310 мандатов, а 39 зарезервировано в качестве уравнивающих . По итогам выборов мандаты от лена (всего 310 мандатов от 39 ленов) распределяются только между партиями, собравшим по лену не менее 12 % голосов. Партии же, набравшие меньше, исключатся из распределения мандатов по данному лену. После распределения 310 мандатов от ленов распределяются 39 уравнивающих мандатов: они отдаются партиям, набравшим менее 12 % голосов избирателей по ленам, но не менее 4 % в масштабе страны.
Такая система представляется достаточно гибкой, так как, с одной стороны, обеспечивает преимущество крупным партиям, способным преодолевать 12 % барьер в ленах, а с другой стороны, оставляет хотя и небольшие, но реальные шансы быть представленными в парламенте средним партиям, способным собрать 4 % голосов избирателей по стране, но не дотянувшим до 12 % в ленах.
Впервые пропорциональная система выборов депутатов парламента была применена в 1889 г. в Бельгии. Такая система, наряду с мажоритарной и смешанной, достаточно распространена в современном мире и, по мнению ее сторонников, более точно отражает расстановку политических сил в обществе, не устраняет с политической арены мелкие партии, позволяет организовываться новым партиям и рассчитывать на динамичное вхождение в политический процесс, помогает парламенту четче структурироваться и в целом укрепляет в стране многопартийность и политический плюрализм. Поэтому пропорциональная система представляется особенно привлекательной для стран, недавно отказавшихся от известной однопартийной системы, но стремящихся обеспечить ускоренное построение правового государства, формирование гражданского общества и органично интегрироваться в европейское сообщество с его парламентскими традициями, где выкристаллизовывание ведущих партий, занимающих ныне доминирующие позиции на политической арене своих стран, проходило немало десятилетий, а то и столетия. Так, пропорциональную систему выборов в парламент или в его нижнюю палату ввели Чехия (в Палату депутатов, численный состав - 200 мест), Словакия (в однопалатный Народный совет - 150 мест), Польша (в Сейм - 460 мест), Болгария (в однопалатное Народное собрание - 240 мест), Румыния (в обе палаты Парламента: Сенат - 140 мест и Собрание депутатов - 343 места), Эстония (в однопалатное Государственное собрание - 101 место), Латвия (в однопалатный Сейм - 100 мест).
По пропорциональной системе избираются депутаты парламентов скандинавских государств - Швеции (в однопалатный Риксдаг - 349 мест), Норвегии (в однопалатный Стортинг - 165 мест), Финляндии (в однопалатный Парламент - 200 мест), Дании (в однопалатный Фолькетинг - 179 мест), а также ряда других европейских стран - как так называемых средних, так и малых: Испании (в Конгресс депутатов - 350 мест), Португалии (в однопалатное Собрание Республики - 230 мест), Нидерландов (в обе палаты - всего 225 мест), Австрии (в Национальный совет - 183 места), Швейцарии (в Национальный совет - 200 мест), Бельгии (в Палату представителей - 150 мест), Греции (в однопалатный Парламент - 300 мест), Ирландии (в Палату представителей - 166 мест), Мальты (в однопалатную Палату представителей - 65 мест), Лихтенштейна (в однопалатный Ландтаг - 25 мест).
_________________________
Примечание. Лишь в некоторых малонаселенных кантонах и полукантонах избирается только по одному депутату по мажоритарной системе (Швейцария состоит из 23 кантонов, 3 из которых - Базель, Аппенцель и Унтервальден, - оставаясь кантонами, разделены каждый еще на 2 полукантона (Базель городской и Базель сельский, Аппенцель - Аусерроден и Аппенцель-Иннерроден, Обвальден и Нидвальден).
Помимо указанных европейских стран, предпочтение пропорциональной системе выборов в парламент отдали и такие разные государства, как Австралия (в Палату представителей - 150 мест), Израиль (в однопалатный Кнессет - 120 мест), Бразилия (в Палату депутатов - 513 мест), Никарагуа (в однопалатную Национальную ассамблею - 93 места), Шри-Ланка (в однопалатный Парламент - 255 мест), ЮАР (в Национальную ассамблею - 400 мест), а также ряд других стран.
Если же взять за один из критериев оценки эффективности государственного устройства европейских стран, включая законодательную власть и избирательную систему, такой критерий как валовой внутренний продукт на душу населения, то вырисовывается весьма любопытная картина: из десяти европейских стран, лидирующих по этому важному показателю уровня жизни населения, в семи парламенты или их нижние, то есть представляющие все население народные палаты избираются по системе пропорционального представительства. В первой двадцатке по данному показателю - 13 государств, а в первой тридцатке - 19 стран. Если же вывести за скобки этого списка входящие в него такие крохотные страны как Сан-Марино (28 тыс. населения), Монако (33 тыс.), Андорра (70 тыс.), однопалатные мини-парламенты которых избираются по мажоритарным округам (в Андорре действует смешанная система), то вывод напрашивается еще более впечатляющий: из 27 европейских стран, где жизнь наиболее благополучна для граждан, в 19-ти законодательные органы власти избираются по пропорциональной системе.
Подробнее ознакомиться с аргументацией в поддержку пропорциональной системы, с критическими суждениями в ее отношении, с иными, помимо обозначенных в представленном аналитическом материале характеристиками и оценками применения пропорциональных выборов за рубежом, а также с перспективами использования пропорциональной системы для развития партийной системы можно в первую очередь в следующих публикациях:
1. Борзова Е.П. Политическая и избирательная системы государств мирового сообщества // С.-Петербургский государственный университет культуры и искусств. СПб., 2004.
2. Европа: Партии и выборы: Материалы круглого стола , проведенного в Институте Европы РАН. М., 4 июня 2003 г. // РАН. Институт Европы. М.: Огни, 2003. (Доклады Института Европы. 125).
3. Избирательный процесс в России: Национальные особенности и европейский опыт: Материалы круглого стола , проведенного в Институте Европы РАН. М., 19 января 2004 г. // РАН. Институт Европы. М.: Огни, 2004. (Доклады Института Европы. 132).
4. Российский избирательный процесс: национальные особенности в контексте опыта европейской политики ( круглый стол ) // Журнал о выборах. 2004. 1.
5. Владиславлев А. России требуются строители: Создание полноценной партийной системы стало реальной задачей ближайшего будущего // Стратегия России. 2004. 1.
6. Д.А.Ежов. Партийная система современной России: проблема становления // Журнал о выборах. 2004. 2.
7. Е.И.Колюшин. Пропорциональная избирательная система на парламентских выборах в России: шаг вперед - два назад // Журнал о выборах. 2004. 4.
8. Н.М.Коркунов. Пропорциональные выборы // Журнал о выборах. 2004. 4.
9. Карл Поппер. Пропорциональная система противоречит демократии // Журнал о выборах. 2004. 4.
10. Ротов А.Г. Формирование многопартийной системы в Российской Федерации: Политико-правовые аспекты // Актуальные проблемы политики и политологии в России: Некоторые исследовательские итоги: Сборник научных статей. М., 2003.