АЗ, 2005, февраль К проекту федерального закона 118890-4 "Об Общественной палате Российской Федерации"
АППАРАТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Отдел аналитического обеспечения законодательной деятельности Аналитический материал
к проекту федерального закона 118890-4 Об Общественной палате Российской Федерации Автор: Комаров С.А., начальник отдела, доктор юридических наук, профессор
(тел. 692-2587)
Введение
Проект федерального закона Об общественной палате Российской Федерации ( 118890-4) внесен Президентом Российской Федерации. Основной целью данного законопроекта является вовлечение широких кругов российской общественности в реализацию государственной политики Российской Федерации, учет органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления общественных инициатив и интересов граждан Российской Федерации, обеспечение защиты прав общественных объединений, а также создание механизма общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Предполагается, что Общественная палата должна осуществлять взаимодействие между обществом и властью, выступать элементом гражданского общества.
О необходимости создания организации-посредника между обществом и властью говорилось не один раз. Инициативу Президента Российской Федерации поддержали практически все - от общественных организаций до духовенства. Тогда же зашла речь и о правовом статусе палаты, ее функциях и составе. Поскольку она должна была производить оценку тех или иных законодательных инициатив с точки зрения интересов общества, в нее должны были войти представители максимально широкого числа организаций.
Справедливости ради следует отметить, что в Российской Федерации имеется опыт функционирования Общественной палаты Конституционного совещания, которая была создана распоряжением Президента Российской Федерации в октябре 1993 года (приложение 1).
_________________________
См.: Об утверждении Положения об Общественной палате Конституционного совещания. Распоряжение Президента РФ от 11.10.1993 г. 686-рп //Российская газета, 1993, 192.
Законопроект устанавливает правовые и организационные основы формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации.
Общественная палата призвана обеспечить согласование интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти для решения наиболее важных для населения России вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты конституционного строя России и демократических принципов организации гражданского общества.
Предусмотренный в пункте 2 статьи 1 законопроекта принцип формирования Общественной палаты на началах добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций соответствует положениям статьи 3 Федерального закона "Об общественных объединениях".
Решение Общественной палатой этих задач обеспечивается путем привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, выдвижения гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение, проведения экспертизы проектов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, определения приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, оказания информационной и методической помощи общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации.
Общественная палата формируется на началах добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций. Согласно пункту 1 статьи 8 законопроекта в состав Общественной палаты входят граждане Российской Федерации, имеющие особые заслуги перед государством и обществом, представители общероссийских, региональных и межрегиональных общественных объединений, а также объединений некоммерческих организаций. Данное положение законопроекта представляется наиболее целесообразным с точки зрения обеспечения согласования интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти для решения наиболее важных для населения России вопросов.
Не могут быть членами Общественной палаты Президент России, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, члены Правительства России, судьи, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лица, замещающие должности государственной службы на федеральном и региональном уровнях, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления.
В работе Общественной палаты не могут принимать участия представители политических партий.
Сорок два гражданина Российской Федерации, имеющие особые заслуги перед государством и обществом, приглашаются к участию в работе палаты Президентом России. Они формируют полный состав палаты.
Члены Общественной палаты, кандидатуры которых утверждены Президентом России, на основании принятой ими процедуры конкурсного отбора принимают решение о приеме в члены Общественной палаты сорока двух представителей общероссийских общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.
Члены Общественной палаты, утвержденные Президентом России, совместно с членами палаты, представляющими общественные объединения, принимают решение о приеме в члены палаты сорока двух представителей региональных и межрегиональных общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения. Состав представителей от региональных и межрегиональных общественных объединений формируется из расчета: по шесть представителей от общественных объединений, зарегистрированных на территории одного федерального округа.
Общественная палата избирает Совет Общественной палаты, который разрабатывает и принимает Кодекс этики членов Общественной палаты.
Общественная палата вправе образовывать комиссии и рабочие группы палаты.
Член Общественной палаты на время участия в работе пленарного заседания Общественной палаты, Совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп, на время осуществления установленных законом полномочий, освобождается работодателем от, выполнения трудовых обязанностей по основному месту работы с сохранением за ним места работы (должности).
Срок полномочий членов Общественной палаты истекает через два года со дня первого пленарного заседания Общественной палаты.
Основными формами работы Общественной палаты являются участие ее членов в пленарных заседаниях Общественной палаты, которые проводятся не реже двух раз в год, а также их участие в работе комиссий и рабочих групп Общественной палаты.
В целях реализации функций, возложенных на Общественную палату, она вправе проводить слушания по общественно важным проблемам, давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации органами исполнительной власти всех уровней и органами местного самоуправления, проводить общественную экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.
Палата также вправе приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты, направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти.
Решения Общественной палаты носят рекомендательный характер и принимаются в форме заключений, предложений и обращений, что соответствует ее организационно-правовой форме.
Статья 18 законопроекта устанавливает, что задачи, возлагаемые на Общественную палату, решаются ею путем проведения общественной экспертизы проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществления общественного контроля за деятельностью вышеназванных органов.
Общественная палата ежегодно подготавливает и публикует доклад о состоянии гражданского общества в России.
Законопроектом предусмотрено, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны представлять по запросам Общественной палаты необходимые ей сведения, за исключением тех, которые составляют служебную или государственную тайну.
Обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляет аппарат Общественной палаты, руководитель которого назначается на должность и освобождается от должности Правительством России по представлению Совета палаты.
Оптимизация законопроекта
Оптимизация законопроекта
В ходе обсуждения концепции законопроекта были высказаны самые различные предложения по его совершенствованию. Остановимся на двух заключениях - Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правового управления Аппарата Совета Федерации, в которых обращается внимание на необходимость уточнения задач Общественной палаты. В качестве одной из них установлено привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики (пункт 1 статьи 2). Однако в дальнейшем в тексте законопроекта не содержится механизма реализации данной задачи. Некоторые положения статьи 2 проекта не могут быть отнесены к задачам, а являются непосредственно полномочиями Общественной палаты, например такие как: проведение экспертизы проектов федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов и оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации.
_________________________
См.: Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: www.duma.gov.ru. См.: Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации от 17.12.2004 года.
Нуждается в уточнении формулировка "законодательство об Общественной палате" (статья 3 проекта). Правильнее было бы говорить о "правовой основе деятельности Общественной палаты" (как это сделано, например, в Федеральном конституционном законе О Правительстве Российской Федерации" и в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации"). Кроме того, часть 2 данной статьи законопроекта по вопросу использования словосочетания "Общественная палата Российской Федерации" в названиях различных органов не относится к предмету статьи.
В статье 7 и в пункте 7 части 1 статьи 15 проекта используемые термины "должности федеральной государственной службы" и "должности государственной службы субъектов Российской Федерации" следует согласовать со статьей 8 Федерального закона от 27 мая 2003 года 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", которая в частности предусматривает должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Часть 1 статьи 8 проекта о порядке формирования Общественной палаты необходимо изложить таким образом, чтобы она не содержала норм временного характера. Согласно пункту 58 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности (выписка из протокола 187 заседания Совета Государственной Думы 20 ноября 2003 года) внесение в основной законодательный акт правовых норм временного характера не допускается.
В пункте 2 части 2 статьи 11 проекта указано, что членом Общественной палаты не могут быть лица, в отношении которых вступил в силу обвинительный приговор суда, а также лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость. В соответствии с частью первой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. В связи с этим из текста проекта следует исключить слова "лица, в отношении которых вступил в силу обвинительный приговор суда, а также".
Согласно пункту 3 части 1 статьи 15 проекта полномочия члена Общественной палаты прекращаются в случае неспособности данного члена Общественной палаты по состоянию здоровья участвовать в работе Общественной палаты. При этом не установлено, кто подтверждает такую неспособность.
Нуждается в уточнении часть 2 статьи 18 проекта, исходя из того, что вопросы внесения изменений в Конституцию Российской Федерации не регулируются федеральными конституционными законами или федеральными законами. Согласно статье 2 Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" поправки к Конституции Российской Федерации принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Задачей Общественной палаты, сформулированной в статье 2 проекта, является согласование интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты конституционного строя России и демократических принципов организации гражданского общества. В силу этого полагали бы возможным скорректировать приведенный в части 2 статьи 18 проекта перечень законопроектов, подлежащих обязательной экспертизе, проводимой Общественной палатой.
Законопроект предусматривает возможность организации и проведения Общественной палатой гражданских форумов и слушаний по актуальным вопросам общественной жизни (часть 3 статьи 16 и статья 21). При этом понятия "гражданский форум" и "слушания" законопроектом не определены и, кроме того, законопроект не содержит механизма реализации данных процедур.
Статьей 23 проекта палатам Федерального Собрания Российской Федерации предписывается обязанность обеспечивать присутствие на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий палат членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты. Редакция части 1 статьи 23 проекта, по мнению Правового управления, нуждается в уточнении, исходя из того, что согласно статье 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации каждая палата Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, к которым, в том числе, относится порядок проведения заседаний палат и организация деятельности.
В заключении Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в первую очередь обращается внимание на то обстоятельство, что в законопроекте не раскрыт полностью статус Общественной палаты Российской Федерации, который должен быть более определенным, так как Общественная палата есть форма взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В ряде статей законопроекта (например, в части 2 статьи 1, в части 1 статьи 6) говорится об участии в деятельности Общественной палаты общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, хотя в соответствии с Федеральным законом О некоммерческих организациях (пункт 2 статьи 2) и Федеральным законом Об общественных объединениях , общественное объединение является одной из форм создания некоммерческой организации. Далее, кстати, говорится уже об участии в работе Общественной палаты только граждан Российской Федерации и представителей общественных объединений.
В соответствии с наименованием статьи 2 законопроекта, в ней должны определяться задачи Общественной палаты, в то время, как в статье определяются скорее всего направления деятельности и полномочия Общественной палаты (выдвижение инициатив, проведение экспертизы, осуществление общественного контроля и так далее). При этом в статье не раскрыто такое понятие, как гражданская инициатива .
Часть 2 статьи 6 законопроекта нуждается в уточнении, поскольку из дальнейшего текста проекта (например, статьи 7) следует, что члены партий могут принимать участие в работе Общественной палаты в качестве ее членов. В законопроекте необходимо указать, что члены политических партий могут быть членами Общественной палаты, но не в качестве представителей этих партий. Следует также отметить, что в законопроекте используются как понятие участие в работе Общественной палаты , так и членство в Общественной палате , однако соотношение этих понятий не установлено четко.
Согласно части 3 статьи 6 законопроекта, не менее одной трети членов Общественной палаты представляют региональные и межрегиональные общественные объединения. В то же время в части 7 статьи 8 называется точное число указанных представителей - сорок два человека. Представляется, что одно из указанных положений законопроекта является излишним.
Запрет на участие в выборах в представительные органы государственной власти в качестве кандидата или его доверенного лица, а также на вхождение в состав инициативных групп для граждан Российской Федерации и представителей общественных объединений на время их участия в работе Общественной палаты, предусмотренный частью 2 статьи 7 законопроекта, представляется неправомерным. Так, его установление не соответствует частям 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а сами права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В части, касающейся ограничения пассивного избирательного права (поскольку запрет на участие в выборах в качестве кандидата равносилен такому ограничению), установление данного запрета не соответствует части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, согласно которой не имеют права быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, и не соответствует Федеральному закону Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации . Кроме того, формулировка данной части позволяет трактовать его таким образом, что устанавливаемый запрет не распространяется на представителей некоммерческих организаций и их объединений.
Порядок формирования Общественной палаты, прежде всего, в части приема в ее члены представителей региональных и межрегиональных общественных объединений, представляется излишне усложненной и многоступенчатой. Из текста проекта (часть 6 статьи 8) остается непонятным, каким образом члены Общественной палаты, кандидатуры которых утверждены Президентом Российской Федерации, принимают решения об установлении процедуры конкурсного отбора для представителей общественных объединений, каким актом должны быть оформлены эти решения. Представляется, что порядок принятия подобных решений и основные характеристики процедуры отбора должны быть установлены федеральным законом. Сходные замечания относятся к процедуре выбора представителей региональных и межрегиональных общественных объединений (часть 9 статьи 8). Кроме того, при определении данной процедуры предполагается использование понятия федеральный округ , которое в настоящий момент отсутствует в федеральных законах и, следовательно, должно быть раскрыто. Из содержания статьи 8 законопроекта также остается неясным, может ли член Общественной палаты прежнего состава стать членом Общественной палаты нового состава, или же существуют какие-либо ограничения.
В части 2 статьи 13 в соответствии с бюджетным законодательством необходимо четко указать, что компенсации членам Общественной палаты выплачиваются в размере, определенном федеральным законом.
Из содержания части 4 статьи 18 законопроекта остается неясным, обязаны ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, правовые акты которых являются объектом экспертизы Общественной палаты, передавать ей по ее запросу необходимые проекты, материалы и документы. Также из текста статьи 19 законопроекта нельзя сделать однозначного вывода о том, подлежат ли соответствующие заключения Общественной палаты обязательному рассмотрению в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.
В статье 21 законопроекта необходимо уточнить последствия сбора и обработки Общественной палатой информации об инициативах граждан и общественных объединений - например, предусмотреть, что они должны доводиться не только до сведения граждан Российской Федерации, но и органов государственной власти, местного самоуправления.
Положения статьи 23 законопроекта, устанавливающие обязанность для органов государственной власти обеспечить присутствие на своих заседаниях уполномоченных членов Общественной палаты, представляются неправомерными, поскольку императивный характер данной нормы предполагает, что подобное присутствие должно быть обеспечено в любом случае, в том числе и тогда, когда оно не зависит и не может зависеть от самих органов государственной власти.
Неопределенность статуса Общественной палаты не позволяет оценить возможность определения статуса ее аппарата в качестве государственного учреждения (часть 2 статьи 26) и соответственно назначения и освобождения от должности руководителя аппарата Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 26).
Из части 1 статьи 27 законопроекта остается неясным, кто именно должен реализовывать содержащиеся в ней предписания, которые к тому же, на наш взгляд, не могут устанавливаться федеральным законом. Кроме того, использование в законопроекте специальных терминов без раскрытия их содержания (например, термина сайт ) представляется некорректным.
В части 2 статьи 27 законопроекта не определено, что понимается в данном законопроекте под общероссийскими государственными организациями телерадиовещания, общероссийскими телеканалами и радиоканалами, как это сделано, например, в избирательном законодательстве или в Федеральном законе О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации . Кроме того, не указано, кто именно обеспечивает подготовку указанных программ и каким образом финансируется их выпуск.
Согласно статье 28 законопроекта, расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год. В связи с этим представляется что в законопроекте должны быть учтены требования изложенные в пункте 3 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон (решение) о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете на текущий год при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.
Следует также отметить, что оба Правовых управления единодушны в том, что законопроект нуждается в доработке с юридико-технической и лингвистической точки зрения - в частности, в целях обеспечения единообразия терминологии.
Зарубежный опыт
Официального оформления структур, подобных Общественной палате Российской Федерации в зарубежной практике не наблюдается. Можно обратиться к опыту эволюции рыночной экономики и институтов гражданского общества в Китайской Народной Республике, где соответствующие функции выполняет Китайская палат предпринимателей (официальное наименование - Китайская торгово-промышленная палата).
В соответствии с официальным назначением данная организация представляет интересы всех предпринимателей КНР, Общественная палата предпринимателей, созданная в целях внутренних и внешних функций представительства, есть национальная организация на всех уровнях власти, действующий член (составная часть) Китайского народно-политической консультативной конференции.
В китайском законодательстве закреплено положение о том, что член или представитель (чаще всего глава) любой общественной организации должен беспрепятственно приниматься с докладом или просьбой, предложением главой правящей партии и правительством.
Данная палата восполняет функции, которые не могут выполнятся правящей партией или правительством КНР. Указанные функции отражают большой прогресс в рамках рыночной экономики и выполняют ту деятельность, которая невыполнима в рамках плановой экономики.
В Соединенных Штатах Америки существует в отдельных штатах практика создания подобных организаций, выполняющих общественные функции. Например, Иллинойская лига гражданской справедливости - это коалиция граждан штата Иллинойс, крупного и среднего бизнеса, ассоциаций, профсоюзов, где граждане воссоединились вместе для работы в системе общественной справедливости Иллинойса.
Основной задачей лиги является взаимодействие во имя, и для совершенствования системы общественной справедливости для граждан Иллинойса.
Данная лига, в лице её членов, явилась инициатором и автором поправок в реформе Генеральной Ассамблеи Иллинойса в 1995 году. Основной направленностью были налоговые льготы и вообще налоговая система Иллинойса.
Лига была создана в конце 1992 года для представления интересов более 500000 жителей штата, непосредственно, а также иных общественных организаций.
Членами лиги являются средние и крупные предприниматели штата и различные общества.
Лига не скрывает, что в её составе представлены большинство работодателей региона, главы здравоохранительных организаций и некоммерческих организаций и институтов.
Через членство представлены более 550 единиц местных организаций штата - вилледжи, школьные округа, парки и библиотеки.
Из стенограммы заседания Государственной Думы
В докладе полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе А.С.Косопкина отмечалось, что в законопроект внесен на рассмотрение Государственной Думы в соответствии со статьей 84 Конституции РФ. В своем выступлении на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября В.В.Путин говорил о необходимости обеспечения единства государственной власти, последовательного развития федерализма и объединения сил в борьбе с терроризмом, подчеркнув, что для решения этих задач необходима помощь гражданского общества, при этом люди должны быть уверены, что их мнение будет услышано.
В этой связи глава государства поддержал идею об образовании Общественной палаты Российской Федерации как своего рода площадки для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, проведена общественная экспертиза ключевых государственных решений, прежде всего законопроектов, имеющих общенациональное значение и касающихся перспектив развития всей страны. Фактически Президент Российской Федерации предложил создать реальный механизм участия институтов гражданского общества в реализации государственной политики.
Первое и очень важное - это порядок формирования Общественной палаты (трехступенчатое формирование данной палаты) и, второе - основные функции Общественной палаты (выдвижение гражданских инициатив, осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, определение приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие в России гражданского общества, оказание информационной, методической поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, проведение слушаний по общественно важным проблемам, проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и ряд других).
Установлен ряд ограничений, связанных с членством в Общественной палате. Так, членами палаты не могут быть первые лица государства, парламентарии, члены правительства, судьи, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы. Определен перечень законопроектов, подлежащих обязательной общественной экспертизе, в частности это проекты законов, затрагивающие вопросы изменения Конституции, государственной социальной политики, обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Кроме того, достаточно подробно описан механизм обеспечения деятельности палаты.
Необходимость создания нового общественного института - Общественной палаты, основной целью которой является обеспечение взаимодействия граждан с органами государственной власти всех уровней, - не вызывает сомнений.
Содоклад по проекту закона Об Общественной палате Российской Федерации сделал председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций С.А.Попов, который отметил, что события последнего времени, которые кардинально изменили ситуацию в нашей стране, выдвинули на повестку дня новые глобальные задачи, которые сегодня невозможно решить без участия самих граждан и общественных институтов. Внесенный Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным законопроект Об Общественной палате Российской Федерации - это, с одной стороны, юридическое закрепление и обобщение российского опыта, который накоплен за последние десять лет, а с другой стороны, это свидетельство того, что высшая власть в стране создает реальные предпосылки для участия граждан в управлении государством, создает необходимые условия для более широкого развития гражданского общества.
Что дает принятие данного законопроекта? В первую очередь появляется возможность проведения всесторонней общественной экспертизы особо значимых для страны законопроектов как в социальной сфере, так и в сфере безопасности, то, о чем давно говорят представители различных общественных организаций. Во-вторых, появляется возможность осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. В-третьих, появляется возможность выявления и поддержки гражданских инициатив, которые идут снизу, рождаются в нашем обществе. И наконец, решается вопрос о создании устойчивого канала взаимодействия власти и общества, по которому будет происходить взаимообмен информацией, то есть будет создана мощная площадка для широкого диалога граждан и властных структур.
Положения законопроекта достаточно длительное время подробно обсуждаются в обществе, в СМИ, дискуссии, которые проходили на различных площадках, были достаточно жаркими, острыми, шла настоящая борьба мнений. Но в ходе всех обсуждений и на круглых столах , которые мы проводили в Государственной Думе, и на недавних парламентских слушаниях единодушное одобрение концепции законопроекта не вызывает ни у кого сомнения. Мало того, подавляющее большинство общественных организаций выступает за главную идею - создание Общественной палаты, за те задачи и цели, ради которых она создается. На своем заседании 17 декабря комитет единогласно принял решение поддержать концепцию внесенного президентом законопроекта. Она была одобрена на заседании экспертного совета, а также Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству, который является соисполнителем по данному законопроекту, и Правовым управлением Аппарата Государственной Думы. Поддерживая концепцию проекта федерального закона, Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций хотел бы обратить ваше внимание на те вопросы, которые следует учесть при подготовке законопроекта ко второму чтению. Некоторые участники обсуждения, в частности на парламентских слушаниях, справедливо и резонно поднимали вопрос о том, что, наверное, в законопроекте имеет смысл ввести норму, которой регулировался бы срок, в течение которого гражданин Российской Федерации, получивший соответствующее предложение от президента по участию в работе Общественной палаты, должен уведомить президента о своем согласии либо отказе от участия в работе Общественной палаты.
Выступавшие на слушаниях высказывали также пожелание оптимизировать срок формирования Общественной палаты, поскольку на сегодняшний день, если все параметры временные сложить, этот срок получается порядка семи месяцев. В целях синхронизации положений, определяющих задачи и формы работы Общественной палаты, с нашей точки зрения, требуют редакционного согласования две статьи законопроекта - статьи 2 и 16. Задачей Общественной палаты, сформулированной в статье 2, является согласование интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты конституционного строя и демократических принципов организации гражданского общества. Исходя из этого возникает необходимость в корректировке приведенного в части 2 статьи 18 проекта перечня законопроектов, подлежащих обязательной экспертизе, проводимой Общественной палатой. А если вчитаться в заключение правительства, которое дано на данный законопроект, то, наверное, имеет смысл посмотреть не только перечень законопроектов, но и те нормативные акты, которые принимаются правительством, его ведомствами.
Следует, наверное, обсудить возможность законодательного закрепления критериев отбора общественных объединений и их представителей для участия в работе Общественной палаты, а также уточнить возможность участия в работе Общественной палаты, что тоже очень важно, представителей других общественных организаций и общественных объединений, и в том числе объединений некоммерческих организаций, которые не попадут в состав Общественной палаты, но хотели бы принимать участие в экспертной работе.
Принятие законопроекта, по мнению отдельных экспертов, потребует внесения изменений в законодательство, регулирующих статус и порядок деятельности органов государственной власти, на это, кстати, нам указывает и правительство, поскольку в статье 19 предусматриваются дополнительные обязанности этих органов по рассмотрению заключений Общественной палаты по результатам экспертизы проектов федеральных законов. Видимо, нуждаются в конкретизации некоторые понятия, вводимые данным законопроектом, ну, в частности, необходимо более точно определить понятия, что такое общественная экспертиза, объединение некоммерческих организаций, общественный контроль. Имеются и другие замечания, в том числе и юридико-технического характера, высказанные в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы, которые также можно учесть ко второму чтению.
С.А.Попов, отвечая на вопрос (Локоть А.Е.), во сколько обойдется налогоплательщику принятие законопроекта, сказал, что затраты будут незначительными, предполагается достаточно скромный аппарат, около 18-20 человек. Законопроект предполагает финансирование из федерального бюджета, где есть статья о поддержке деятельности общественных объединений, но сумма там тоже незначительная.
А.С.Косопкин, отвечая на вопросы (Л.К.Слизка), сколько времени потребуется на подготовку заключений, если заседания палаты будут проводиться не реже чем два раза в год, заключения Общественной палаты будут носить рекомендательный характер для законопроектов, рассматриваемых в Государственной Думе, и обязательно ли это заключение, его отсутствие будет ли являться основанием для снятия законопроекта с рассмотрения палатами Федерального Собрания, сказал, заседания Общественной палаты будут проходить не реже двух раз в год. С другой стороны, можно проводить заседания и намного чаще, в зависимости от того, на какие законопроекты поступают заявки, на какие законопроекты надо дать заключение.
Второе. Срок подготовки заключения определяться, наверное, будет в том числе и внутренним регламентом. Заключение комитета Общественной палаты будет являться заключением этого органа, и им тоже можно будет руководствоваться. В дополнение к ответу на вопрос о финансировании Общественной палаты было сказано, что те задачи, которые будет решать Общественная палата, никак не соразмерны с тем, какие будут затраты. Например, обеспечением работы Политического консультативного совета при Президенте РФ занимались пять сотрудников. Сотрудников обеспечивающих работу Общественной палаты будет не намного больше, а оплата аппарата не будет идти ни в какое сравнение с затратами на решение тех задач этого общественного органа.
О.В.Шеин. Когда летом принимался закон о льготах, очень многие общественные организации выступали категорически против него, и до сих пор они считают, что закон резко обрушил права людей, которые им предоставлялись. Это были инвалиды, ветераны, независимые профсоюзы и так далее. Какие у нас есть основания считать, что Общественная палата, заключения которой будут иметь рекомендательный характер, каким бы то ни было значимым образом повлияет на те законопроекты, которые будут рассматриваться парламентом?
А.С.Косопкин. Статус решений Общественной палаты действительно рекомендательный, хотя и депутаты Государственной Думы, и члены Совета Федерации, и Президент РФ при подписании закона, конечно же, будут ориентироваться на то, что будет в заключении Общественной палаты, так как влияние будет достаточно заметным.
Н.Н.Гончар. В Конституции РФ сформулированы предметы ведения Российской Федерации и вопросы ведения верхней и нижней палат. В данном случае общественная организация, как предполагается, действуя, естественно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, будет обеспечивать один из предметов ведения Российской Федерации, а именно контроль за соблюдением законов Российской Федерации. Правильно ли я понимаю конституционный аспект этого закона?
А.С.Косопкин. Мы, наверное, как-то по-разному понимаем слово контроль . В законопроекте говорится об общественном контроле... У нас сейчас есть и другие общественные организации, которые занимаются, можно сказать, общественным контролем того или иного вида деятельности. Речь идет об общественном контроле и здесь-то очень важно, что Общественная палата в своих документах будет законодателю подсказывать при принятии закона и при реализации законодательных норм.
В.В.Жириновский. Мы вопрос не стали задавать, потому что это первое чтение и наверняка вопросы, которые у нас есть, можно реализовать в виде поправок ко второму чтению. В принципе как бы благоприятное впечатление производит то, что расширяется демократия. Может быть, действительно в этой Общественной палате будут люди более независимые, чем мы с вами, поскольку мы связаны с выборами, с уставами, с политическими партиями, с Регламентом, а там люди, видимо, будут более свободные.
Но вот форма! Процесс формирования ее (Общественной палаты - С.А.) здесь, может быть, во втором чтении можно будет изменить, лучше перевернуть пирамиду, начать снизу формировать. Если сорок два человека, назначенные Президентом РФ, избирают других сорок два, а потом они - третий раз сорок два, то это могут быть люди, все-таки связанные как-то с одной идеологией, опять с какой-то системой. А лучше наоборот, мне кажется, начать, чтобы снизу от сорока двух крупных субъектов Российской Федерации самых лучших и достойных людей выбрали, специалистов в любой отрасли и не связанных никак с политикой (они не от политической партии, не губернаторы и не депутаты), и они уже потом дальше добавляют туда до ста двадцати шести. Вот можно было бы такую поправку во втором чтении внести, с тем чтобы обеспечить назначение действительно независимых людей.
Второе. В законе есть статья о праве ежемесячно выступать по телеканалам 60 минут. Вот здесь тоже проблема. Мы, Госдума, не всегда можем использовать свое время не только на государственных телеканалах, но и в собственном Парламентском часе , но при этом мы обладаем уже полномочиями высшего органа государственной власти. Как они смогут реализовать это право? Кто им предоставит эти 60 минут, какой канал? Будет ли это прямой эфир или какие-то выжимки потом, в нужном формате будет дана информация?
Ну и есть в законе статья о праве члена Общественной палаты направить любому должностному лицу запрос и получить быстрый ответ. Мы столкнулись с тем, что депутаты очень редко получают вовремя ответ и очень редко этот ответ имеет широкий, разносторонний характер. Есть минусы, видимо, какие-то, которые можно дальше устранять, но в принципе все-таки дополнительный орган нужен. И здесь дело не в деньгах, потому что демократия - самая дорогая вещь. Самое лучше - это один правитель. Есть страны, где один человек хозяин всей страны, и там, конечно, меньше расходов. Но человечество хочет, чтобы высказывались разные точки зрения. Мы тоже максимума достигали, когда был император сильный или вот режим человека, 120-летие со дня рождения которого отмечали вчера. Но не удерживаются эти режимы, люди не хотят насилия, все-таки хотят высказывать свою точку зрения.
В будущем, если хорошо всё пойдет, Общественная палата, может быть, лет через двадцать заменит вообще парламент. И достаточно будет того, чтобы собирались три-четыре раза в год лучшие люди, достойные люди, которые избраны, так сказать, на более широкой основе и с меньшими затратами, люди независимые, как бы не связанные ни с какой политической доктриной. Каждая партия все-таки действует в рамках своей идеологии, и часто нас сталкивают. Там, видимо, не будет людей, которых будут сталкивать. А здесь как бы нас провоцируют на то, чтобы какая-то партия занимала крайне левую позицию, крайне правую, центристскую, умеренную, люди искусственно завязаны и, так сказать, все-таки под давлением исполнительной власти находятся. Можно считать, что там меньше будет давления исполнительной власти. Но там не должно быть такого варианта, как Михалков, захвативший союз кинематографистов, или Колосков, захвативший федерацию футбола. Вот такого варианта не должно быть: в той же общественной организации как только появляется руководитель, он там делает то, что он считает нужным. Всё зависит от нас с вами. Надо рекомендовать тех людей туда, кто не связан с политикой, но действительно хочет ее критиковать, так сказать, или высказывать свою позицию. И действительно это будет трибуна. Надо, чтобы там были действительно независимые абсолютно люди, сто двадцать шесть человек, но чтобы их услышала страна. А то получится, что соберутся хорошие люди в хорошем зале, поговорят, а кто и что там высказывал - ничего известно не будет. Как у нас сейчас в зале, мертвая тишина, как говорится: что бы здесь ни говорили, вечером будет известно только то, что надо чтобы было известно. Мы можем здесь до упора говорить... Вот я боюсь, что с Общественной палатой будет так же, выйдет представитель Общественной палаты и скажет, что они обсудили, что они требуют, что они настаивают. И может в перспективе стать тормозом для принятия законов Госдумой то, что Общественной палате дано право давать заключение, а без этого заключения мы не имеем права особо значимый закон рассматривать. А большинство законов особо значимые. Может быть, это станет тормозом в будущем. Но что делать?
В.И.Кашин. Действительно, выполняя волю избирателей, мы сегодня наиважнейший закон решили рассмотреть - сотни трудовых коллективов, много представителей профессорско-преподавательского состава, селян обратились, видимо, к Президенту РФ, его представителям и в Государственную Думу, чтобы мы сегодня рассматривали этот закон... Я убежден, что ни один наш избиратель не попросил нас о том, чтобы мы рассматривали этот закон, поскольку он никому не нужен. Вместо кого создается эта Общественная палата? Вместо правительства? Здесь прописано, что Общественная палата будет решать вопросы социально-экономического развития страны и улучшения жизни народа, вплоть до того, что и конституционные права нашего населения будет защищать и давать соответствующие заключения на законы Общественная палата. Мы с вами хорошо понимаем, для чего нужна Общественная палата сегодняшней власти. Приняты антисоциальные законы, которые волнуют сегодня наше общество. Сегодня только в Подмосковье прошло восемь многотысячных манифестаций, в таких крупных городах, как Реутово, Подольск, Орехово-Зуево. Вот только сейчас, в этот обеденный перерыв, мы получили десятки телеграмм из разных регионов страны. Их волнует совершенно другое сегодня. Наш народ сегодня не может нормально питаться, не может нормально исполнять законы, как законопослушные граждане нашей страны, а абсолютное большинство людей у нас отличается именно этим. Они не могут заплатить за квартиру, за телефон и так далее, и тому подобное. А мы вместо тех вопросов, которые действительно необходимо решать, вместо того, чтобы менять в корне уже принятые законы, поскольку видим, что они проваливаются, их реализация проваливается в абсолютном большинстве регионов, - мы рассматриваем этот, извините меня, фиговый листок. Это прикрытие демократии! Я поддерживаю Владимира Вольфовича, который сегодня сказал: "На перспективу".
Да, действительно, Общественная палата может многое затормозить с точки зрения необходимости быстрого внесения изменений, принятия поправок, которые изменили бы сущность тех законов, которые вы приняли. Да, можно прикрыть демократию, можно прикрыть и этот авторитаризм, который сегодня гуляет по нашей стране, и в Думе в первую очередь. Но ведь жизнь-то не остановишь, людей-то нельзя всю жизнь обманывать. Поэтому правда все равно восторжествует. Принимайте этот закон, он ведь все равно работать не будет. Поэтому наша фракция еще раз говорит о том, что этот закон никому не нужен, но исходя из него уже выстраивают вертикали. И Сергей Александрович здесь говорит неправду. Опережая вот эту федеральную Общественную палату, в регионах уже создают подобные палаты, и соответствующие законы уже принимаются в регионах, так сказать, впереди паровоза. И туда действительно посадят людей и чиновников высокооплачиваемых, а наши пенсионеры, наши ветераны, наши студенты будут получать нищенскую стипендию и нищенскую пенсию, как и наши рабочие. Давайте мы вернемся к тем обещаниям, которые давали наш Президент РФ и наше большинство в Думе нашему народу, покончим с бедностью и будем работать действительно с точки зрения передовых, успешно развивающихся экономики и демократии.
О.В.Шеин. Уважаемые коллеги, наша фракция не поддерживает данный законопроект по ряду причин. Во-первых, нет необходимости в принятии отдельного федерального закона, поскольку консультации с общественными организациями можно было бы проводить спокойно и сейчас и прислушиваться к их мнению по тому же самому закону о льготах, по Жилищному кодексу, по Трудовому кодексу и по ряду других позиций.
Во-вторых, наверное, само появление Общественной палаты демонстрирует определенный кризис партии власти, потому что получается, что партия власти как бы не может работать с общественными организациями и их не слышит. Вместе с тем я сейчас хочу обратить ваше внимание на некоторые другие обстоятельства. На самом деле, с моей точки зрения, Общественная палата - это вовсе не игрушка, это штука достаточно опасная. Потому что речь идет не о том, чтобы советоваться с общественностью, никто с общественностью советоваться особенно не собирается, и мы это наблюдаем весь текущий год и наблюдали весь прошлый год: и по закону об автогражданке , и по реформированию системы коммунального хозяйства, и по предстоящей приватизации здравоохранения, и по социальному налогу. Никто мнение общественности не слышит, так как это попытка, с моей точки зрения, установления контроля над общественными организациями (не случайно представители Общественной палаты назначаются либо напрямую, либо опосредованно), это явное намерение прикрыться мнением общественности для проведения тех или иных законов. Потому что будет сказано: вы знаете, вот мы сейчас принимаем реформу здравоохранения, а мы пообщались с Общественной палатой, проконсультировались с ними. Этот закон как бы предлагает учесть чье-то мнение, которое было высказано, какие-то отдельные замечания. И в этом смысле мы имеем попытку создания корпоративного государства, которое в лице известных структур власти не только будет контролировать парламент, но и еще будет пытаться контролировать общественность. Закончится это только одним: люди у нас не будут иметь возможности реального решения тех задач, которые стоят перед населением страны.
Л.К.Слиска. От фракции "Единой России" скажу, что мы поддерживаем этот законопроект и будем голосовать за него. Действительно, есть определенные замечания. Они высказаны в заключении Правового управления. Я полагаю, что к процедуре второго чтения появятся еще поправки, уточняющие некоторые вопросы, которые были заданы и сегодня депутатами, и в порядке обсуждения на парламентских слушаниях. Фракция "Единая Россия" поддерживает этот законопроект и будет голосовать за принятие его в первом чтении.
С.П.Горячева. Что мне хотелось бы сказать по поводу этой законодательной инициативы? Конечно, идея неплохая: привлечь общественные силы к решению многих политических и социальных вопросов в государстве. Но давайте посмотрим, как она реализуется в этом законопроекте. Главная идея в том, что формирование Общественной палаты начинается сверху. Но у нас есть президент, правительство, две палаты парламента, судебная власть как высшие органы власти в стране. Кто принимает участие фактически в формировании палаты? Одна структура высших органов - только президент. Все остальные почему-то, так скажем, отстраняются. Если мы говорим о том, что Общественная палата формируется по инициативе высших органов власти, то почему только один президент?.. А дальше что?
Вот мне непонятно + почему в этой ситуации в федеративном государстве, в котором восемьдесят девять субъектов Федерации, фактически отстраняются полностью от формирования Общественной палаты субъекты Федерации? И то, что предлагается: сначала президент назначает, потом те одну треть выбирают из числа общефедеральных общественных организаций, а потом уже эти две трети выбирают еще одну треть, - это все опять сверху донизу, а не наоборот. На мой взгляд, в этом ущербность этого законопроекта, и, может быть, во втором чтении всё же нужно обязательно это поправлять, потому что тогда непонятно, почему же мы, формируя Общественную палату, чтобы услышать голос народа, не желаем слышать глубинку саму.
Статья 13 законопроекта нуждается в доработке, надо ее поправить при втором чтении. В ней, в частности, предусматривается выплата вознаграждений, связанных с деятельностью члена Общественной палаты. Извините, либо нужно расшифровывать, что это такое за вознаграждение, либо в этой ситуации вообще убирать. Что это будет - заработная плата, или сюда будут входить какие-то другие услуги члена Общественной палаты, или это командировочные расходы, или что? Потому что, коль скоро мы пишем закон, должна быть полная ясность, на какой основе - на непостоянной основе или на постоянной основе - будут работать члены Общественной палаты.
И наконец, третье, каким образом, допустим, представительные органы власти, Государственная Дума, будут общаться с Общественной палатой? По законопроекту для Государственной Думы обязательны те заключения, которые дает Общественная палата, но она заседает два раза в год. Значит, таким образом, нам придется общаться не только с самой этой палатой, но с рабочими органами. Какие рабочие органы предусматриваются законопроектом? Я посмотрела внимательно: комиссии, рабочие группы и совет Общественной палаты. И на самом деле компетенция и функции вот этих структур рабочих в самом законопроекте не прописаны. И мы, общаясь, потом в тупик зайдем: а какие полномочия, так скажем, могут быть, какими полномочиями наделены рабочая группа, комиссия или совет Общественной палаты? Что такое совет Общественной палаты? Кто туда входит? Ничего не ясно из этого законопроекта. И коль скоро эти рабочие органы формируются, их функции также должны быть прописаны, чтобы в этой ситуации было ясно по крайней мере, так скажем, что вся их деятельность находится в рамках самого закона.
На мой взгляд, эти погрешности должны быть поправлены. И самое последнее, что я хотела сказать, по поводу одной из последних статей этого законопроекта. Если мы не пропишем как следует рабочие органы Общественной палаты, мы получим, что всем там будет управлять один-единственный орган - аппарат, который хорошо зафиксирован в одной из последних статей законопроекта, с финансированием естественно. Потом окажется, что восемнадцать человек приблизительно, о чем здесь говорили, очень мало, нужно намного больше. И мы получим что? Забюрократизированный совершенно, заформализованный такой вот орган, который на самом деле, так скажем, ничего хорошего и не даст. Поэтому ко второму чтению, мне кажется, нужно всё это подправлять, чтобы было ясно, что мы рождаем всё же не мертворожденного ребенка.
А.С.Косопкин в заключительном слове сказал, что следует остановиться на некоторых моментах. Очень много было вопросов в отношении тех заключений, которые будет давать Общественная палата. В законе уже установлен как бы перечень тех законопроектов, на которые Общественная палата обязательно должна дать свое заключение. Ничего нам, как законодателям, не мешает установить нормы, согласно которым Общественная палата сама может запрашивать комитеты Государственной Думы, саму Государственную Думу и Совет Федерации на предмет получения отдельных законов, которые стоят в плане законопроектной работы, чтобы Общественная палата проработала, провела экспертизу и дала свое заключение. Такие нормы не будут противоречить ни концепции, ни самому духу закона.
Были выступления о том, что чуть ли не при помощи Общественной палаты будет некая манипуляция, что и сейчас (по словам О.В.Шеина) можно было бы общаться и консультироваться с любой общественной организацией. У нас в России под тысячу только федеральных общественных организаций, а с учетом региональных их количество достигает тридцати тысяч. Поэтому, когда у нас нет системы, когда у нас нет единого органа, где собраны эти структуры, наверное, очень сложно и Думе, и Совету Федерации, и Президенту РФ консультироваться с общественными структурами.
Да, действительно, наверное, в законе недостаточно прописан аппарат Общественной палаты. Да, действительно там есть возможность для более конкретных норм и статей, которые определяли бы и работу аппарата, и состав того же совета, и полномочия совета. Я думаю, эти все вопросы при подготовке ко второму чтению мы должны решить, они должны найти отражение в тексте закона.
Президент РФ предложил крайне демократичный законопроект, про него давно говорят в общественных организациях, давно хотели бы получить такую систему, при которой то, что делается общественными организациями, получало бы отражение в законах+
Проголосовало за 344 чел. 76,4%
Проголосовало против 66 чел. 14,7%
Воздержалось 1 чел. 0,2%
Голосовало 411 чел.
Не голосовало 39 чел. 8,7%
Результат: принято
Мнения. Дискуссии. Полемика
_________________________
См.: Информационно-аналитический бюллетень ГД РФ. М., 2005, 1.
Проект федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" вызвал различные точки зрения, суждения, мнения (подчас полярные). Представляется, что задача гармонизации отношений субъектов гражданского общества и государства, позволяет максимально эффективно определить наиболее "болевые" точки внесенного законопроекта, увидеть в определенной степени палитру мнений и суждений по этому сложному вопросу.
Прежде всего, нужно подчеркнуть, что целью формирования Общественной палаты Российской Федерации (далее - Общественная палата) является обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, учет разнообразных потребностей и интересов граждан Российской Федерации при проведении государственной политики, защита прав общественных объединений, а также осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Общественная палата формируется на началах добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, она должна являться своеобразным институтом согласования воли и интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти для решения наиболее важных для населения России вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты конституционного строя России и демократических принципов организации гражданского общества самыми различными путями.
Во-первых, привлечением граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;
во-вторых, выдвижением гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;
в-третьих, проведением экспертизы проектов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов;
в-четвертых, осуществлением общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
в-пятых, определением приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;
в-шестых, оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации.
Положения законопроекта об Общественной палате стали пунктом пристального внимания со стороны различных политических институтов российского общества (депутатов Государственной Думы, экспертов, ученых, специалистов).
13 октября 2004 года агентство "Росбалт" при поддержке Института системных проектов провело брифинг: "Общественная палата: какой ей быть?". Участники пытались пояснить, что же имел в виду Президент Российской Федерации, говоря о создании в России Общественной палаты. В рамках брифинга состоялась презентация "Общественная палата Саратовской области как модель для формирования Общественной палаты Российской Федерации". Прозвучали разные предложения. В финале дискуссия пришла к рассмотрению основ формирования гражданского общества в России.
Участники дискуссии подчеркивали, что пока вопросов в отношении Общественной палаты России больше, чем ответов. По какому принципу и при какой ветви власти она должна формироваться? Какие функции должна взять на себя: контролирующие, экспертные? Должен ли порядок ее формирования и функционирования быть прописан в Конституции? Как будут строиться взаимоотношения Общественной палаты и власти? Почему именно эта инициатива Президента Российской Федерации В.В.Путина оказалось самой непонятной?
В ряде российских регионов Общественные палаты реально действуют. Спикер Московской Думы Владимир Платонов отметил, что палата - один из институтов народовластия, и не отменяет существующие институты. В Москве уже сейчас есть подобные механизмы взаимодействия граждан с властью. Например, 50 тысяч москвичей могут, собрав подписи, инициировать законодательную инициативу; специальные средства выделяются на содержание экспертного сообщества при депутатах и т.д. Тем не менее, власти столицы недавно через московскую прессу призвали присылать предложения о своем видении Общественной палаты. Владимир Платонов, как и большинство участников дискуссии, считает, что Конституцию РФ менять не следует, но если дать палате контрольные функции - нужен федеральный закон, как это было с институтом по правам человека. Если же закона не будет - решать вопросы можно в рамках консультаций.
Константин Бандорин, заместитель председателя Общественной палаты Саратовской области, рассказал, что палата, работающая восьмой год, строго структурирована, но законодательством не регулируется. Также лидер Общественной палаты, одновременно являющийся и.о. зам. председателя правительства Саратовской области, напомнил о подобном опыте в Калининграде, Нижнем Новгороде, Московской области.
Саратовская Общественная палата руководствуется договором об общественном согласии, который подписывается ежегодно 7 ноября. Организационная нагрузка лежит на министерстве общественных отношений. Раз в неделю правительство отчитывается перед палатой. Жаркие дебаты с общественниками - норма. Экспертиза законов и результатов их принятия, конкретные предложения по благоустройству области - дело палаты, появившейся еще по ельцинскому призыву, и ставшей за эти годы относительно независимой.
Саратовские чиновники полагают, что во многом благодаря активности палаты в многонациональном, многоконфессиональном регионе нет конфликтов, и губерния успешно проводит многие реформы. Тем не менее, опыт отдельного региона не стоит автоматически переносить на всю страну.
Вячеслав Никонов, сопредседатель фонда Единство во имя России , говорил о российских и зарубежных примерах общественных палат, о том, как дупутаты Госдумы выдвигали эту идею в 1996 году, и ее поддержал Президент Ельцин. Никонов предлагает принять закон, не меняя Конституции и обратить внимание на то, что помимо экспертных функций, палата может взять на себя функцию расследования. Поскольку у нас президентская республика , лучше, если палата будет при президентских структурах, чем при Госдуме или Совете Федерации, где она будет иметь более низкий статус. Кроме того, Общественная палата должна иметь самостоятельный и стабильный состав, защищаясь от кадровых манипуляций.
Вячеслав Глазычев, научный руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа обратил внимание на такую необходимую черту палаты - проводить экспертизу не только перед принятием законопроектов, но главное - последствий от принятия законопроектов. Здесь должна быть своего рода деловая игра , которая позволит анализировать не только первичное, но и вторичное, макро-влияние законов. Палата может быть при парламенте. Тем более что в связи с новой системой выборов, по мнению В.Глазычева, связь с регионами уменьшится. Треть состава Общественной палаты должна делегироваться общественными палатами регионов.
Валерий Хомяков, генеральный директор Совета по национальной стратегии был настроен довольно критически и прочил новой структуре бюрократическую заорганизованность . Он высказал мнение, что если рассматривать идею Общественной палаты вместе с идеей назначения губернаторов, то нужно обратить особое внимание на формирование обратной связи , переходя от идеи ручного управления к автоматическому .
Александр Шохин, председатель Координационного совета российского бизнеса, призвал не создавать палату при каком-то органе власти, ведь при комитетах Госдумы и Совфеда уже сейчас много экспертных советов. По его мнению надо создать одну Общественную палату, в которую по квотам будут делегироваться участники. Например, президент мог бы делегировать совет мудрецов , а Федеральное собрание - общественные организации. Что же касается контрольных функций Общественной палаты, то они, по его мнению, пока просматриваются с трудом - нужно разработать специальный механизм осуществления этих функций. Как представитель бизнеса, А.Шохин предложил Общественной палате в первую очередь заняться налаживанием административного судопроизводства в стране, которое поможет эффективному взаимодействию россиян с государством, подчеркнул важность отчетности Общественной палаты перед Гражданским форумом.
16 декабря 2004 года Сергей Александрович Попов - Председатель Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, поделился своими соображениями в связи с проведенными парламентскими слушаниями по вопросу об Общественной палате. В частности, он сказал, что слушания добавили два принципиальных момента. Во-первых, мы получили представление о том, что думает по поводу этой концепции широкая публика, определили в целом нужна палата или нет. Ответ утвердительный: да, она нужна. Практически все согласились и с конструкцией, которая была предложена президентским законом. Правда, ко второму чтению нужно несколько усовершенствовать некоторые вещи, есть целый ряд моментов, над которыми надо поработать. В частности, в законопроекте употребляется два принципиально новых с юридической точки зрения понятия - это общественная экспертиза и общественный контроль. И поскольку есть разные видения и разные подходы толкования предмета, в законе необходимо точно прописать оба этих понятия. На мой взгляд, это ключевые вещи, потому что основная цель создания такой палаты, именно проведение общественной экспертизы и общественного контроля.
_________________________
См.: Попов С.А. Решения Общественной палаты будут носить рекомендательный характер: http://www.kreml.org/opinions/76399877.
Закон предусматривает несколько форм и методов общественного контроля дает механизм, показывает, как этот механизм будет функционировать. С одной стороны, это участие представителей, членов Общественной палаты в заседаниях коллегий министерств и ведомств с правом высказывать свою позицию, свое мнение по тем или иным вопросам. С дугой - это проведение общественной экспертизы тех законодательных нормативных актов, которые принимает правительство и другие институты власти. Создание общественных институтов, общественных советов при министерствах и ведомствах и участие в них, позволит вырабатывать рекомендации.
Четвертая позиция заключена в том, что, проводя ту или иную общественную экспертизу, Общественная палата вправе направлять запросы в государственные органы, правительство.
Заключения Общественной палаты будут носить рекомендательный характер, однако, базируясь на изучении ситуации, на анализе тех проблем, которые возникают, и, анализируя формулировки итогового документа, эти рекомендации будут оценивать происходящее и осуществлять контроль. Это все в совокупности и есть форма общественного контроля. Правда, пока есть в законе положения, которые требуют более точного изложения.
Внес законопроект Президент, и поэтому его можно считать президентским, хотя в его подготовке активно участвовали представители общественности. Была инициативная группа, которая потом преобразовалась в рабочую группу при нашем комитете и которая нарабатывала целый ряд принципиальных положений. И мы удовлетворены, что президент со многими моментами и положениями, которые были наработаны рабочей группой, согласился и учел их в данном законопроекте.
Пока прошли только общественные и парламентские слушания, как бы нулевое чтение. Дума будет рассматривать этот документ в первом чтении 22 декабря. Когда законопроект вступит в силу, будет зависеть от того, когда будет второе и третье чтение, и в соответствии с регламентом между первым и вторым чтением, должен пройти, как правило, месяц. Это нормальный рабочий режим, потом, через неделю, третье. Потом Совет Федерации и далее подписывает президент. Я думаю, что закон может быть принят уже в феврале.
Сегодня звучат предложения увеличить численность Общественной палаты. Некоторые говорят о том, что имеет смысл избирать всех. Но эти предложения, на мой взгляд, достаточно абстрактные, и я, как законодатель, могу обсуждать эти предложения, только тогда, когда они будут облечены в определенную юридическую форму, точную и понятную. Ведь мы же работаем над законом, а не над меморандумом или резолюцией, а закон - это строгий и выверенный документ. Пока этих формулировок никто не предложил. В ходе обсуждения я фиксировал ряд моментов, которые требуется уточнить и доработать. Как пример могу привести не очень понятную ситуацию: президент предлагает определенным гражданам войти в состав Общественной палаты - а, сколько они думают над предложением президента? В законе этой нормы нет. То есть они могут думать две недели, а может быть, и полгода, но это же неправильно. Если есть предложение от президента, должен быть фиксированный срок, ну пускай месяц, в течение которого человек должен принять решение.
Принципиальным моментом кажется мне и отсутствие вознаграждения за работу в Общественной палате, потому что это именно общественная палата, поэтому вознаграждения за эту работу быть не должно. Это главное требование самих представителей общественности, которые участвовали в нашей рабочей группе, и они с самого начала провозгласили два принципа: Общественная палата должна быть независимой в своих решениях, и второй момент - что она должна работать на общественных началах.
Другое дело, что в Общественную палату могут войти представители различных регионов и люди должны приезжать в Москву, им надо оплачивать проезд, командировочные, проживание в гостиницах, поэтому необходимо учесть компенсацию средств на их деятельность. Деятельность Общественной палаты будет финансироваться за счет средств федерального бюджета, поскольку при Общественной палате все же должен быть и небольшой аппарат, который будет технически и организационно обеспечивать ее деятельность.
Где территориально будет располагаться Общественная палата, это не вопрос законодателей, для законодателей в данном случае важна та фраза в 1-й статье, где написано, что место расположения Общественной палаты - город Москва.
Отклики прессы, материалы на лентах информационных агентств дают основание утверждать, что независимые эксперты и журналисты, концепцию, которую внес президент, одобрили.
20 декабря 2004 года Александр Чуев - Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам религиозных объединений и общественных организаций высказал свою точку зрения на законопроект "Об Общественной палате", подчеркнув, что, безусловно, данный законопроект является в современных условиях очень важным. Необходимо создать механизмы конструктивного взаимодействия между властью и обществом, а также систему обратных связей.
_________________________
См.: Чуев А. Надеюсь, что законорпоект "Об Общественной палате" будет принят до Нового года: http://www.kreml.org/opinions/7406787.
Сегодня нет эффективного механизма, позволяющего, с одной стороны, гражданам контролировать деятельность органов государственной власти, а с другой стороны, органам государственной власти получать предварительную общественную реакцию. Особенно когда речь идет о принятии новых законопроектов, их выдвижении, или иных решениях исполнительной власти, которые затрагивают жизнь общества. Отсутствие такого механизма, к сожалению, привело к тому, что часто приходящие законы из правительства в Государственную Думу либо решения исполнительной власти, увы, без согласования с общественностью потом давали те эффекты, на которые представители власти не рассчитывали, в последствии приходилось эти решения корректировать. Поэтому президент выступил сегодня очень своевременно с этим законопроектом. Именно президент должен был внести такой законопроект, поскольку он является сегодня единственной легитимной фигурой, обладающей, действительно, народным авторитетом. Это очень важно, поскольку ни Государственная дума, ни правительство, ни другие органы власти не обладают таким уровнем авторитета и поддержки.
Теперь, что касается самого законопроекта. Прежде всего, плюсы. Плюсы его заключаются в том, что Палата формируется достаточно сложным образом, это очень важно для того, чтобы в ней были представлены реальные общественные силы. Дальше - уровень общероссийских общественных объединений и уровень региональных общественных объединений. Фактически, мы привлекаем к работе Палаты региональные и межрегиональные общественные объединения, что крайне важно, чтобы Палата не стала некой организацией Садового кольца, чисто московским объединением. Кроме того, члены Палаты имеют достаточно высокий статус, это необходимо для того, чтобы они могли выполнять свои функции - обращаться в органы государственной власти, присутствовать на заседания Государственной думы и правительства, чтобы они имели возможность реально влиять на те или иные решения.
Самая главная функция Палаты - общественная экспертиза законопроектов и иных общественно-значимых решений государственной власти. Экспертные заключения должны потом обязательно рассматриваться на правительстве, если речь идет об инициативах правительства, или на заседаниях законодательных органов власти, если инициатива исходила от них.
Второе. Необходимо связать Палату с гражданами. На сегодняшний день Общественная палата представляет общественные организации. Но не прописаны связи информирующие граждан о каких-то действия, или о результатах исполнения тех или иных решений органов государственной власти. На мой взгляд, необходимо ввести понятие "общественные приемные" в деятельность Общественной палаты. Я думаю, во втором чтении мы это сделаем. Общественная приемная Палаты нужна для того, чтобы граждане могли прийти туда и обратиться непосредственно в эту Общественную палату. Причем такие приемные должна функционировать не только в Москве, но и по всем субъектам Российской Федерации.
Необходимо также усилить взаимодействие федеральной Общественной палаты с региональными общественными палатами. Сегодня уже более чем в 30 субъектах Российской Федерации действуют уже созданные Общественные палаты. Они, конечно, действуют на разной основе, различные документы регламентируют их деятельность, но, тем не менее, следует связать все эти общественные палаты в общую систему. По моему мнению, общественные приемные в регионах могли бы функционировать при региональных Общественных палатах, которые, в свою очередь, если вопрос имеет федеральный уровень, направляли бы документы уже в федеральную Общественную палату. Вот эти элементы взаимодействия с региональными Общественными палатами мы постараемся ко второму чтению расширить.
Ну и, конечно, правильно было бы прописать более четко и ясно вопросы, касающиеся обеспечения деятельности Общественной палаты. На вчерашних слушаниях в Государственной думе очень многие возражали, что аппарат, который обслуживает Общественную палату, является подразделением правительства Российской Федерации. Если мы хотим, чтобы Общественная палата была подлинным государственно-общественным органом, и достаточно была при этом независимой от органов государственной власти, необходимо, чтобы решение об избрании или назначении его принималось именно Палатой или руководством Палаты, а не просто в правительстве. Таким образом мы аппарату придаем очень высокие функции. Законопроект почти готов и надеюсь, что в первом чтении мы его примем уже в эту сессию, до Нового года.
Л.ЯКОБСОН - член Комиссии по вопросам совершенствования государственного управления при Президенте Российской Федерации считает, что создание Общественной палаты дело, несомненно, благое, но все будет зависеть от того, кто будет в ней представлен, законопроект и тот закон, который будет на его основе принят, оставляет очень широкое поле деятельности на усмотрение членов будущей палаты.
_________________________
См.: Якобсон Л. Вопрос об Общественной палате нельзя рассматривать в отрыве от гражданского общества: http://www.kreml.org/opinions/73189635.
Наверное, сегодня ничего другого не придумать по той простой причине, что само гражданское общество у нас достаточно слабо. Этим фактором вообще определяется множество ограничений в нашей политической жизни. Будь у нас сильное гражданское общество, Общественная палата сформировалась бы сама собой, как представительство авторитетных носителей общественного мнения. Во многих странах давление общественного мнения присутствует в политической жизни очень мощно, потому что опирается на мощное, сильное гражданское общество.
У нас в данном случае происходит некое протезирование такого рода процесса, некая попытка его ускорить, согласно известной идеи создания сверху того, чего недостает снизу. Но это больше, чем ничего, хотя каждому понятно, что этот орган свою легитимность, свое влияние будет получать не от общественного мнения, не от гражданского общества, а от тех, кто ее сформировал.
Я искренне считаю, что намерения у власти благие и не склонен думать, что Общественная палата строится как некое прикрытие политики власти, элемент PR -обеспечения, каким был, скажем, в советское время какой-нибудь Фонд мира или другие общественные структуры. Но и переоценивать её не стоит, так как структура, выражающая позицию гражданского общества, ее значимость, ее влияние не может быть сильнее, чем влияние самого гражданского общества.
Арсенал инструментов влияния гражданского общества хорошо известен: это всякого рода обращения, экспертные заключения, пресса. Вопрос в том, насколько это все слышно, насколько это авторитетно. Само гражданское общество сегодня слабое, значит и голос его слаб. Как сегодня определяется общественное мнение по поводу тех или иных реформ? ФОМ, ВЦИОМ, прочие центры проводят опросы и выясняют отношение общества к той или иной реформе. Получается, что общественное мнение как бы есть. Но всегда и везде его значимость, мощь решающим образом зависит от того, насколько зрелые, насколько сильные, насколько политически влиятельны те структуры, которые стоят за этим общественным мнением. В зрелых демократиях гражданское общество действует не через общественное мнение, а через партии, которые от этого гражданского общества зависят, им порождены и ему, в конечном счете, подотчетны. Наши партии не опираются на гражданское общество, они ему не подотчетны. Приведу один наиболее показательный пример. Лейбористская партия в пору своего сильного влияния в Англии опиралась на профсоюзы, структуры гражданского общества. Инструмент воздействия был очень простой: не нравится профсоюзам политика - завтра партийный лидер будет сменен. Но для этого нужны очень мощные структуры гражданского общества. Понятно, что когда они слабы, мы просто не можем иметь столь действенных инструментов влияния.
Вопрос об Общественной палате не надо рассматривать в отрыве от гражданского общества. Общественная палата и ее действие может быть некоей верхушкой айсберга - мощного гражданского общества, а может быть льдинкой, которую носит по волнам. Но даже льдинка все равно лучше, чем ничего, глядишь, она поможет и айсбергу окрепнуть. Но не надо переоценивать верхушку, не заглядывая в подводную часть. А вот задача укрепления гражданского общества, этой "подводной части", должно быть ключевой задачей государства. Сегодня мы говорим о чем угодно, только не об этом. Это неправильно, потому что долгосрочная перспектива социально-экономического развития в наибольшей степени зависит от того, как будет развиваться гражданское общество.
22 декабря 2004 г. Валерий Николаевич Умников, Президент Академии проблем сохранения жизни, доктор технических наук, профессор, академик российских и зарубежных академий представил свое видение проекта федерального закона "Об Общественной палате", который, по его мнению, "удивительно сырой. Главное - в нем не видится ожидавшаяся база, пусть хотя бы пример, для появления последующей необходимой серии документов по совершенствованию системы гражданского общества России как современной обновляющейся гражданско-политической нации".
_________________________
См.: Умников В. Проектируемая Общественная палата предлагается нам как учреждение неопределенного статуса: http://www.kreml.org/opinions/74215134.
Сегодня важно понимать, что Россия - нация (точнее - метанация) с развивающимися государством и гражданским обществом, которые в спасительном движении страны все более взаимодополнительны, взаимокомплементны.
В нормальной современной стране (как гражданско-политической нации) всегда есть две по-разному развитых, но органически связанных системы: государство и гражданское общество нации (для нас - государство и гражданское общество России). Причем под перспективным гражданским обществом следует понимать всё системно негосударственное и не родственно-личностное (обязательно включая сюда и "бизнес", и "религиозные" как некоммерческие организации, и негосударственные, по Конституции РФ, органы местного самоуправления, которых по разным причинам, но всегда ошибочно, нет-нет, да и отделяют от системы гражданского общества). Из этого понимания надо исходить, если заботиться о целостности и эффективности гражданского общества как основного оформителя и производителя ценностей нации.
Проектируемая Общественная палата предлагается нам как учреждение неопределенного статуса: то ли государственное (по аппарату), то ли общественное (по членам) учреждение, то ли общественно-государственное, то ли государственно-общественное. Да и в названии она "Общественная" и в то же время "+РФ" (пригосударственная, вроде+). Статус Общественной палаты, важнейший признак, фактически опущен. А ведь просится быть, и при том, именно в самом начале текста.
Конечно, в документе такого направления четкое определение места Общественной палаты в системе отношений государства и гражданского общества - первое условие.
Думается, что на самом деле предложен проект закона о "Гражданско-Общественной палате России" как гражданско-общественном учреждении, инициированном и материально обеспечиваемым государством, а потому и с юридическим статусом совместного "общественно-государственного" или "государственно-общественного" учреждения.
По тексту законопроекта Общественная палата своим существованием всего лишь "обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Да кто и что у нас только этого не "обеспечивает" и за казенные деньги, и за свои, и за "интерес"! Неужели палата-чудесница своим обеспечением силами 126 "палатных" раздвинет и распашет целинные просторы на безграничном "поле взаимодействия". Наверное, не только, и не столько "взаимодействие с государством" должна обеспечивать Общественная палата России, сколько развитие самой системы трудящегося гражданского общества как источника всех благ.
Общественная палата учитывает разнообразные потребности и интересы граждан Российской Федерации при проведении государственной (и только?) политики, защищает права общественных объединений (и только?); осуществляет общественный контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В.Умников считает, что в п.2 ст.1 проекта скрыто содержится глубоко ошибочное, вреднейшее для развития гражданского общества и системы организации страны в целом, известное положение, основанное на отделении от системы гражданского общества коммерческих организаций ("бизнеса"), религиозных организаций (последние по Закону являются разновидностями некоммерческих организаций) и органов местного самоуправления. Сегодня же становится все важнее задача законотворчества, обеспечивающего развитие целостной системы гражданского общества нации. Не дожидаясь специального, так необходимого, закона о системе гражданского общества, необходимо основное понимание сути гражданского общества получить и отразить при работе над обсуждаемым законом об Общественной палате.
По ст. 2. Общественная палата "+призвана обеспечить согласование интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти для решения наиболее важных для населения России вопросов+". Согласитесь, что сформулированное в этой статье трудно согласовать с "обеспечением взаимодействия" по "трем целям" в ст.1, п.1. Там - сущностные "цели", здесь - уже "призванность" (кем призвана, государством, гражданским обществом или всей нацией?). Имеем сползание от фундаментальной юридической логики к ситуационным призывам, так что ли? И почему термин "народ" в Проекте подменяется термином "население"? И почему "согласование интересов", а не "согласование взаимодействия в обоюдных интересах"? Почему уже забыто "обеспечение взаимодействия" из ст.1, п.1?
Что касается содержания шести "направлений-путей" в ст.2, то оно бессистемно, фрагментарно, "разношерстно" и "разнокалиберно", окончательно отходит от патетики замысла.
Предложенная нестрогая "формула изобретения" Общественной палаты без доработки неприемлема. Авторам проекта и дальнейшим участникам работы надо отказаться от спешки, впитать в себя всю серьезность задачи, ожиданий России и Президента РФ, более полно и тщательно потрудиться над важнейшим законом. Правильный подход к работе над законом позволит стронуть с места важнейшие вопросы развития системы гражданского общества и системы организации России в целом.
В своих выступлениях (24.09.2004 и 6.12.2004 года) Мария Слободская - Президент Института проблем гражданского общества, отмечала, что как раз зрелость гражданского общества и его структур состоит в том, что мы сами должны по всем направлениям вносить предложения. Более того, мы должны их отстаивать, широко обсуждать механизм создания общественной палаты, ее представительный состав и внести свои предложения. Ждать мы не должны, это точно.
_________________________
См.: Слободская М. Государство и общество: новая политика после Беслана: http://www.kreml.org/topics/6636213.
Общественную палату не надо рассматривать как какой-то придаток. В отсутствии нормальных политических партий она могла бы стать реально действующей площадкой для обсуждения, контроля и внесения различных инициатив со стороны общественности. Многие известные мне площадки, за очень маленьким исключением, показали свою недостаточную эффективность или полную закрытость от широкого общественного участия.
У некоторых этот представительский орган вызывает усмешку, но, тем не менее, суд присяжных принимает жизненно важные решения. Мы не говорим, что суд присяжных - это форма, которая не имеет права на существование. Но при формировании общественной палаты есть некоторая опасность. Я очень хорошо знакома с тем, что получилось после Гражданского форума, когда там выдвигалась идея создания разнообразных консультативных, экспертных и прочих органов при структурах власти и во что это выродилось. Это выродилась в полный "ноль", не только потому, что власть не была готова к этому, но и потому что та общественность, которая вошла в эти структуры, готова была представлять исключительно себя и больше никого. То есть она была не заинтересована в представлении широких общественных интересов. Это вопрос к обществу в первую очередь.
Палата должна быть местом, где общественность, лишенная других форм передачи своих инициатив, претензий может это делать. Палата должна работать открыто, и любой человек должен иметь право принимать участие в ее деятельности, но не в форме формального членства. По вопросам, которые палата считает важным обсудить, любой человек может внести предложения, и эти предложения должны обсуждаться этой палатой. Решение палаты должно иметь право вето на законопроекты, которые не прошли экспертизу в Общественной палате, если большинством голосов принято решение, что этот законопроект является вредным для общества, ущемляет права или ухудшает существенно положение каких-то групп. Именно Палата могла бы инициировать общественные дискуссии. Например, в ситуации террористической угрозы возможно ли, и до какой степени, и на какой период ограничение определенных гражданских прав и свобод? Но это должна быть общественная дискуссия, которая могла бы быть инициирована именно общественной палатой.
О консолидации общества. Может ли общество бороться с терроризмом? Я, например, считаю, что может, и не только может, оно просто обязано в этом участвовать. Никакая система сверху, и даже очень усиленные спецслужбы без поддержки общества с этой задачей не справятся. Например, сейчас в Москве только народных дружинников более 150 тысяч человек. Это и есть один из конкретных ответов общества на предложение консолидировать усилия.
Идея Общественной палаты не нова. Она появилась во время подготовки к Гражданскому форуму, который проводился в 2001 году и широко обсуждалась, причем большинство общественников, особенно в регионах, мысль о ее создании поддерживало. Однако, тогда ряд авторитетных правозащитников усмотрели в этом попытку администрации "выстроить" гражданские организации. Может быть, на момент преодоления стратегической конфронтации между властью и общественностью эти страхи и были оправданы. Сейчас создание Общественной платы вызывает у многих беспокойство другого рода - не станет ли она органом, который будет вынужден одобрять любые инициативы законодательной и исполнительной власти, и, таким образом, делить с ней ответственность за происходящее, при том, что у нее не будет реальных механизмов влияния на законодателей и управленцев.
Мне кажется, что сегодня власть чувствует, что ситуация, когда основные формы диалога между властью и обществом практически свернуты - опасна для неё и непродуктивна для тех целей, которые она все-таки хочет достичь. Из этого чувства, возможно, и родилось предложение о палате как способе проложить через существующую пропасть новый мост. И пока не появятся у нас нормальные партии, пока не произойдут другие существенные изменения во взаимодействии власти и общества, палата может быть площадкой для конструктивного диалога между ними.
Первый вариант законопроекта об Общественной палате был разработан Институтом общественного проектирования под руководством В.Фадеева. Затем была создана рабочая группа, в которую входили эксперты, представители общероссийских организаций, депутаты, которые внесли немало изменений и дополнений в первоначальный текст. При этом их вносили множество организаций, не входящих в рабочую группу, в том числе участники социального Форума в Перми. В результате, на мой взгляд, документ получился в целом неплохой.
В первой версии законопроекта среди задач палаты на первом месте стояла "экспертиза законопроектов". Но этим, притом профессионально, занимаются соответствующие комитеты Государственной Думы и Правовое управление, многие общественные организации. Поэтому основным пунктом стал общественный контроль за деятельностью органов госвласти и местного самоуправления, правоохранительных органов. Наиболее радикальные люди предполагали, что такой контроль позволит им неожиданно появляться в разных силовых структурах, требовать любые документы, но у большинства было понимание, что это невозможно, а потому Палата будет осуществлять контроль в "мягких" формах - экспертиза, рекомендации и т.д. Будет ли такой контроль достаточно эффективным сейчас непонятно, но сама фиксация его в федеральном законе - важное дело. Если Палата будет авторитетной, то и ее рекомендации будут авторитетными, их трудно будет игнорировать, тем более, что Палата - и это зафиксировано в законопроекте - будет иметь на федеральных телевизионных каналах определенное время и сможет свои рекомендации озвучивать публично.
Стоит отметить и то важное положение, что любая организация, представители которой не входят в состав Палаты, сможет быть аккредитована при ней и будет иметь возможность принимать участие в работе любых ее комиссий, комитетов, секций.
Наиболее уязвимым, я считаю, положение законопроекта, касающееся принципов формирования палаты. Предлагается, что она будет сформирована следующим образом: одна треть - 42 человека - это люди, которых предложит Президент, и к этой части нет вопросов. Вторая треть будет формироваться из представителей общероссийских организаций, которые на своей конференции или собрании выберут 42 человека. Однако, среди общероссийских объединений многие действуют в одинаковых направлениях. Например, у нас есть ВОИ, ВОГ, ВОС и другие, объединяющие людей с определенными заболеваниями. Все эти организации представить в Палате невозможно, учитывая ограниченное количество мест. Но каким образом из них можно осуществить выбор - непонятно. Ясно только то, что в Палате каждый из них будет представлять свои интересы, а как будут учитываться интересы других инвалидных организаций - это вопрос. То же самое касается сферы образования, культуры и т.д.
42 представителя региональных организаций, которые должны быть выбраны на региональных конференциях или конференциях в федеральных округах. Но как это сделать, учитывая, что во многих регионах зарегистрировано по несколько тысяч организаций, притом очень разных? Очевидно, что реальные выборы провести невозможно, и, скорее всего, на вопрос выбора существенное влияние окажут местные власти и аппараты полпредов. Они, кстати, уже проявляют большую активность в этом направлении. Я не уверена, что в результате в Палату попадут люди, которые могут заниматься концептуальными и стратегическими вопросами, для чего, с моей точки зрения, Палата и предназначена.
По моему мнению, две трети состава Палаты - то, что сейчас составляет общероссийскую и региональную квоты - должно формироваться из ассоциаций и союзов, в которых региональные организации составляют не менее 50%. Это дает регионам значительно большее представительство, чем предлагается сейчас. При этом в состав таких ассоциаций и союзов могут входить организации разного профиля, которые заставят их представителей в палате представлять общие согласованные интересы и выражать мнения широкого круга людей и структур. То же самое касается и общероссийских организаций. Ведь если организации не могут найти общих интересов для объединения даже по своему профилю, то в палате они смогут представлять только сами себя. При предлагаемом мной подходе экспертный ресурс Палаты мог бы быть значительно большим. Лучше не представительский способ формирования палаты, а по наличию экспертного ресурса, но это нашло поддержку только у некоторых членов рабочей группы. И, к сожалению, на Социальном форуме в Перми большинство региональных организаций выразили желание именно представительствовать в Палате, мотивируя, что она не должна быть "палатой Садового кольца", что регионы должны быть в ней по максимуму представлены. Я с этим полностью согласна, но способ их представительства, с моей точки зрения, выбран неудачный.
При всем при этом, я надеюсь, что все, кто будет участвовать в формировании Палаты, отнесутся к этому ответственно. Все мы знаем, что мало принять хороший закон, что именно от тех, кто будет его выполнять, зависит результат. В нашем случае от первого состава Палаты будет зависеть отношение к ней - станет она авторитетной и влиятельной структурой или пополнит собой перечень структур-пустышек, бесполезных и для общества, и для Президента Российской Федерации.
16 декабря 2004 года - Главный редактор журнала "Эксперт"выразил свое мнение относительно Общественной палаты. В частности, когда в сентябре создавался Институт общественного проектирования, получилось, что мы оказались в центре событий и предложили свою концепцию Общественной палаты. Он считает, что нужно действовать максимально энергично и быстро, Президент предложил создать важный институт для взаимодействия общества с властью, немедленно надо пользоваться этим предложением и немедленно брать инициативу в свои руки, надо, чтобы эта палата начала работать не через год, а уже, может быть, зимой.
_________________________
См.: Фадеев В. Надо, чтобы Общественная палата начала работать не через год, а уже этой зимой: .
Есть разные подходы. Некоторые считают, что Общественная палата должна быть другой и, зачастую, принципиально другой. Мне кажется, что это ошибка. Если Президент высказал концепцию, в принципе, мы не должны далеко от нее уходить, можно предложить что-то другое, но не принципиальное.
Общественная палата должна контролировать органы исполнительной власти, включая правоохранительные, включая и федеральные, и региональные, и даже муниципальные. Палата должна поддерживать инициативы гражданского общества, определять приоритеты его развития с целью усиления финансирования этих приоритетных направлений. Похоже, российское государство хочет резко увеличить финансирование институтов гражданского общества, наконец-то, в каком-то смысле в противовес иностранному финансированию, и палата будет определять, где деньги важнее, не делить их, а определять, где деньги важнее. Кто-то говорит, что у палаты не будет достаточно власти, но это не орган власти. Кто-то говорит, что наоборот, слишком сильное вмешательство в деятельность власти, например, экспертиза любых законопроектов. Но в целом эта линия выдерживается. Сила общества во мнении, в подкрепленном мнении, в сильном экспертном мнении, в обоснованном мнении. Все согласны с тем, что палата должна быть максимально деполитизирована. Не должно быть там чиновников, не должно быть представителей политических партий, члены палаты должны отказываться от участия в избирательных кампаниях, если они хотят оставаться членами палаты. Члены палаты не должны отстаивать интересы той организации, которая его выдвинула, они должны подняться на уровень страны, должны, по идее, начать помогать решению проблем страны в целом, а не тех организаций, которые их выдвинули.
Определенный интерес вызывает точка зрения представителей религиозных организаций. Так, Отец Всеволод Чаплин - Глава отдела межхристианских связей Московского Патриархата 20 декабря 2004 года сказал, что после внесения в Госдуму проекта закона об Общественной Палате в экспертном сообществе начались жаркие дискуссии о том, каким образом будет кооптироваться состав Палаты и кто сможет войти в нее. Такой орган нужен, прежде всего, для того, чтобы сделать прямым диалог между властью и народом. Между ними за последнее время появлялось слишком много самопровозглашенных посредников, которые не совсем адекватно доносят до власти настроения и чаяния, которые есть у народа. Хочется надеяться, что в Палате будут представлены реальные интересы общества, его основной социальный круг, будь то группы профессиональные, социальные, территориальные, религиозные, этнические и так далее.
_________________________
См.: Чаплин О. Церковь надеется, что Общественная палата не превратиться в элитарный междусобойчик: .
Для того, чтобы сделать правильный выбор из огромного количества разнонаправленных общественных организаций, религиозных, этнических предполагается, по его мнению, достаточно широкий набор критериев, по которому будут отбираться возможные участники. Одним из критериев является представительство регионов. От регионов набирается треть участников Палаты - это очень правильное предложение. Он считает, что нужно вести отбор не по принципу "умников", а по принципу представительства реальных интересов социальных групп нашего населения, нашего народа.
Такими критериями отбора могли бы быть: авторитетность различных общественных ассоциаций, рейтинг доверия к ним, их распространенность в стране, их реальный вес в общественной жизни, численность, в конце концов.
Крупнейшие российские религиозные объединения готовы участвовать в работе Общественной палаты, о чем они уже много раз говорили. Кроме того, сам Президент неоднократно говорил о необходимости присутствия в её составе религиозных деятелей.
Представители конфессий могли бы обсуждать и решать в Общественной палате самый широкий круг вопросов - от вопросов международной жизни до самых частных аспектов в жизни страны и ее регионов. Я думаю, что современное российское религиозное сообщество не будет заниматься решением только своих частных вопросов, а готово участвовать в общенациональных дебатах буквально по всем вопросам, включая экономику, включая борьбу с терроризмом и экстремизмом, международную жизнь, социальную сферу, и, конечно же, проблемы нравственности.
На вопрос, "не станет ли Общественная палата еще одним органом не способным критически оценивать действия власти?", Отец В.Чаплин сказал, что если эти люди будут реально представлять мнение народа, то некритичного подхода не будет. У народа накопилось за последние годы достаточно много критики в отношении стратегического курса развития страны и в отношении многих проблем, особенно социальных.
Министр иностранных дел России С.В. Лавров, выступая конференции по вопросам вклада неправительственных организаций в развитие приграничного сотрудничества Северо-Запада России (г.Петрозаводск, 18 января 2005 г.) О взаимодействии МИД России с неправительственными организациями и гражданским обществом сказал, что трагические события в Беслане наглядно продемонстрировали необходимость укрепления механизма государственного управления и всей политической системы. Одна из важнейших реформ направлена на формирование механизма прямого, постоянного диалога и взаимодействия между властью и гражданским обществом. Речь идет о создании на законодательной основе Общественной палаты - самостоятельного общественного института, равноправного партнера государственных органов власти, площадки для проявления и продвижения гражданских инициатив. Эксперты и представители НПО, которые участвовали в разработке концепции законопроекта о Палате, сравнивают создаваемый институт с вершиной айсберга по отношению к 600 тыс. зарегистрированных в России неправительственных и некоммерческих организаций (НПО-НКО). Подавляющее большинство из них отмечают позитивное значение президентской инициативы для консолидации и структурирования гражданского общества, развития в стране реальной демократии. МИД России готов самым активным образом помогать становлению Общественной палаты, способствовать налаживанию ее партнерских связей с аналогичными структурами за рубежом.
Мнение бизнес-элиты
Председатель Координационного совета предпринимательских союзов России Александр Шохин сообщил, что большинство предпринимателей поддерживают идею Президента Российской Федерации В.В.Путина создать Общественную палату. Правильность идеи подтвердил и Президент РСПП Аркадий Вольский, отметивший, что уже на третий день после выступления президента 25 региональных союзов промышленников и 12 отраслевых союзов поддержали инициативы главы государства . По мнению А.Вольского, если споры и идут, то о механизме реализации этих инициатив, а не по существу.
Подтверждая лояльность действиям президента, Координационный совет взял на себя разработку концепции закона "Об общественной палате". Сопредседатель ООО "Деловая Россия" Валерий Фадеев изложил, как в понимании бизнес-структур могло бы выглядеть это новообразование: "Общественная палата должна стать самостоятельным институтом, созданным ни при Президенте РФ, ни при Федеральном собрании. Ее количественный состав ориентировочно 100 человек, где все должны работать на общественных началах, "никаких привилегий, никаких машин со спецномерами и мигалками". Если что и должно оплачиваться, то это транспортные расходы. Кроме того, представители бизнеса подчеркивают, что члены Общественной палаты не могут быть чиновниками, не должны состоять в политических партиях, чтобы палата оставалась аполитичной.
Представительство в Общественной палате, на взгляд Фадеева, можно существенно расширить за счет аккредитации при ней различных общественных организаций, каждая из которых получит равное право участвовать в обсуждении вопросов. К компетенции палаты посчитали целесообразно отнести экспертизу всех законопроектов, и парламент должен учитывать ее позицию. Кроме того, члены палаты должны быть наделены правом контроля за деятельность исполнительных органов власти. В этой связи прозвучала крамольная, с точки зрения любого чиновника, мысль создать при федеральных министерствах общественные советы.
Еще одно направление работы Общественной палаты - распределение финансовых потоков, предназначенных для формирования и развития в нашей стране институтов гражданского общества. Валерий Фадеев напомнил, что изначально их финансирование осуществлялось из-за рубежа, продолжается это и теперь. Государство же остается в долгу перед гражданским обществом. Сейчас самое время этот долг отдавать.
Члены Координационного совета предпринимательских союзов соглашаются, что ни один из возможных способов формирования Общественной палаты не будет признан справедливым. В том числе и такой демократический, как прямые выборы. Выход один - назначать. Как? Это еще предстоит решить. Валерий Фадеев предложил такой вариант. Три ветви власти кооптируют в новую палату своих полпредов, примерно одну треть ее списочного состава. Напомним, что это не могут быть чиновники, партийные функционеры, судьи. Это должны быть некие авторитетные в обществе люди, неподкупные и умудренные в государственных делах. Ну а затем им предстоит набрать в команду еще две трети таких же достойных и неподкупных.
Сочтут ли это предложение приемлемым, а главное, сумеют ли в России найти такие кадры и в таком количестве - покажет время.
В заключение следует сказать, что принятие проекта федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" будет способствовать реализации прав и законных интересов граждан при решении наиболее значимых для населения страны вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты конституционного строя России и демократических принципов организации гражданского общества.
1. Положение об Общественной палате Конституционного совещания. Распоряжение Президента РФ от 11.10.1993 г. 686-рп //Российская газета, 1993, 192.
2. Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: .
3. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации от 17.12.2004 года.
4. Информационно-аналитический бюллетень ГД РФ. М., 2005, 1.
5. Независимая газета от 27.10.2004 //www.ng.ru/economics/2004-10-27/3_rspp.html
6. Попов С.А. Решения Общественной палаты будут носить рекомендательный характер: .
7. Слободская М. Государство и общество: новая политика после Беслана: .
8. Умников В. Проектируемая Общественная палата предлагается нам как учреждение неопределенного статуса: .
9. Чаплин О. Церковь надеется, что Общественная палата не превратиться в элитарный междусобойчик: .
10. Чуев А. Надеюсь, что законорпоект "Об Общественной палате" будет принят до Нового года: .
11. Фадеев В. Надо, чтобы Общественная палата начала работать не через год, а уже этой зимой:
12. Якобсон Л. Вопрос об Общественной палате нельзя рассматривать в отрыве от гражданского общества: .
ПРИЛОЖЕНИЕ 1.
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕЩАНИЯ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
ПРЕЗИДЕНТ РФ
11 октября 1993 г.
N 686-рп
(РГ 93-192)
Для обеспечения деятельности Общественной палаты Конституционного совещания:
1. Утвердить Положение об Общественной палате Конституционного совещания (прилагается).
2. Назначить координатором Общественной палаты Конституционного совещания Собчака Анатолия Александровича.
Президент Российской Федерации Б.Ельцин
11 октября 1993 года
N 686-рп
Утверждено распоряжением Президента Российской Федерации
от 11 октября 1993 года N 686-рп
ПОЛОЖЕНИЕ
об Общественной палате Конституционного совещания
1. Общественная палата Конституционного совещания (далее - Общественная палата), обеспечивая участие общественных объединений в
конституционном процессе, является организационной формой их взаимодействия с федеральными органами власти Российской Федерации, в рамках которой осуществляются необходимые политические консультации по широкому кругу социально-политических вопросов.
2. Основной задачей Общественной палаты является выработка предложений по изменениям и дополнениям к проекту Конституции Российской Федерации, Общественная палата принимает также рекомендации по политическим, социальным и социально-экономическим вопросам.
3. В общественную палату входят представители зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления общероссийских профсоюзов.
4. Для вхождения в состав Общественной палаты необходимы:
копия свидетельства о регистрации соответствующего объединения в Министерстве юстиции Российской Федерации;
выписка из решения органа соответствующего объединения, правомочного персональный состав своих представителей в Общественной палате.
5. Общественная палата работает в режиме заседаний, на которых обсуждаются вопросы, вносимые Президентом Российской Федерации или
поддержанные не менее чем 1/4 организаций, представленных в Общественный палате.
6. Совместные заседания Государственной палаты и Общественной палаты в рамках Конституционного совещания созываются Президентом Российской Федерации.
7. Очередные заседания Общественной палаты проводятся раз в месяц, в каждую третью субботу.
8. Внеочередные заседания Общественной палаты созываются Президентом Российской Федерации.
9. Заседания Общественной палаты ведут координаторы, назначаемые Президентом Российской Федерации. Общественная палата вправе предложить Президенту Российской Федерации кандидатуры координаторов.
10. Рекомендации Общественной палаты принимаются большинством голосов присутствующих на заседании. При этом фиксируется мнение меньшинства, если оно поддержано не менее чем 1/5 присутствующих. Рекомендации передаются Президенту Российской Федерации только за подписью координатора, ведущего заседание.
11. Для обсуждения конкретных вопросов в рамках Общественной палаты могут образовываться временные рабочие группы.
12. Изменения в настоящее Положение могут вноситься соответствующим распоряжением Президента Российской Федерации.
13. Общественная палата прекращает свою деятельность по решению Президента Российской Федерации.