Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В Аналитическом обзоре рассмотрены вопросы состояния и перспективы совершенствования нормативно-правовой базы энергосбережения и повышения энергоэффективности в Российской Федерации. 

Под общей редакцией:
Белоусова А.Н. - начальника Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Аналитический обзор подготовили:
    - заместитель начальника Аналитического управления Гайденко А.В.;
    - главный советник отдела аналитических исследований Аналитического управления Шматов И.П.    

Издание подготовлено отделом аналитических исследований Аналитического управления Аппарата Государственной Думы
Ответственный за выпуск - главный советник Аналитического управления Шматов И.П.
Тел. 982-20-35, Hi-com 2-20-35, e-mail: dAnalitic@duma.gov.ru
Подписано к размещению в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы  19 ноября 2010 г.    

При перепечатке и цитировании ссылка на настоящие материалы обязательна

Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в качестве одного из приоритетных направлений социально-экономического развития России до 2020 года определили масштабную модернизацию существующих производств во всех сферах экономики с использованием наиболее передовых технологий - самых энергоэффективных, энергосберегающих, экономичных и экологически чистых.

Принятие действенных мер государственного регулирования в сфере энергосбережения позволяет решать комплекс актуальных задач: снизить финансовую нагрузку на бюджеты всех уровней, стабилизировать энергетические тарифы, повысить конкурентоспособность и устойчивость экономики. По экспертным оценкам общий технологический потенциал энергосбережения в Российской Федерации оценивается в 350 млн. тонн условного топлива. Это:
         - около 60 млн. тонн - при производстве и распределении электроэнергии;
         - около 80 млн. тонн - при потреблении энергии промышленностью;
         - около 80 млн. тонн - при производстве, передаче и распределении тепловой энергии;
         - около 130 млн. тонн - за счет снижения энергопотерь в зданиях и сооружениях.
          

Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 года, 1715-р) должно произойти снижение зависимости российской экономики от энергетического сектора за счет опережающего развития инновационных малоэнергоемких секторов экономики и реализации технологического потенциала энергосбережения, что должно выразиться в сокращении (по сравнению с уровнем 2005 года):
    доли топливно-энергетического комплекса в ВВП  - в 1,7 раза,
    доли топливно-энергетических ресурсов в экспорте - в 3 раза,
    доли капиталовложений в топливно-энергетический комплекс в процентах к валовому внутреннему продукту - в 1,4 раза,
    удельной энергоемкости валового внутреннего продукта - в 2 раза,
    удельной электроемкости валового внутреннего продукта - в 1,6 раза.
           

Вопросы энергосбережения, перспективы развития этой сферы деятельности были обстоятельно проанализированы на методическом семинаре Энергосбережение и энергоэффективность: технологические и финансовые резервы , состоявшимся 11-12 ноября 2010 года в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации. По теме совершенствования нормативно-правового обеспечения энергосбережения в Российской Федерации на семинаре выступил начальник Аналитического управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ А.Н.Белоусов.     
    

I.Нормативно-правовая база в области энергосбережения и повышения энергоэффективности
    1.Президент Российской Федерации
         - Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики". В Указе поставлена задача снижения к 2020 году энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации не менее чем на 40 процентов по сравнению с 2007 годом. Этот показатель заложен и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года 1662-р, а также в Энергетической стратегии России на период до 2030 года.
          - Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2010 г. N 579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности". Указ устанавливает, что при оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов учитываются показатели, отражающие эффективность их деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе такие, как:
                    - энергоемкость валового регионального продукта,
           - доля энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ), расчеты за потребление которых осуществляются на основании показаний приборов учета, в общем объеме энергетических ресурсов, потребляемых на территории субъекта Российской Федерации,
           - доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации.
           - удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека.
            

Следует отметить, что Президент Российской Федерации непосредственно курирует вопросы энергосбережения в рамках Комиссии при Президента Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России. Только в 2010 году состоялись два заседания Комиссии, посвященные энергосбережению и развитию программ повышения энергоэффективности регионов: в Ханты-Мансийске (23 марта) и в Набережных Челнах (26 октября). В качестве лейтмотива обоих заседаний можно привести следующее высказывание Д.А.Медведева из выступления на совещании Комиссии 26 октября в Набережных Челнах: Как я уже неоднократно говорил, это направление (то есть энергосбережение и энергоэффективность, - прим. составителя) является ключевым для модернизации экономики, социальной сферы в нашей стране. Решая эти задачи, мы создаём контуры новой экономики, повышаем конкурентоспособность наших товаров и услуг, создаём новые предприятия, новые отрасли, вносим улучшение в экологическую ситуацию, качество жизни людей .
           

По итогам заседаний Комиссии Президент Российской Федерации неоднократно давал поручения соответствующим министерствам и ведомствам, в том числе направленные на совершенствование нормативно-правовой базы энергосбережения.  
   

2.Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
         - Федеральный закон от 23 ноября 2009 года 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Закон отменил старый федеральный закон об энергосбережении, нормы которого носили декларативный характер, не определяли критерии и показатели энергетической эффективности и не устанавливали мер административного и экономического воздействия на субъекты российской экономики за непроизводительное и неэффективное использование энергетических ресурсов. Федеральным законом установлены:
         - требования по установлению класса энергетической эффективности по отношению к отдельным товарам;
          - требования по учету используемых энергетических ресурсов;
          - требования энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
         - энергетическое обследование объектов энергопотребления, в том числе обязательное;
         - требования к энергетическому паспорту;
         - требования к программам  в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на всех уровнях управления;
         - требования к государственной информационной системе в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
        

Федеральный закон устанавливает, что все товары, производимые или ввозимые в Россию для оборота должны содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к ним.
         

Согласно Федеральному закону производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета используемых энергетических ресурсов. Мероприятия по оснащению такими приборами объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также  иных видов объектов, за исключением жилого фонда, должны быть завершены до 1 января 2011 года. Объекты жилого фонда должны быть оснащены приборами учета до 1 января 2012 года. Кроме того, ресурсоснабжающие организации обязываются Федеральным законом с 1 июля 2010 года заключать со всеми желающими публичные договоры, регулирующие условия установки, замены или эксплуатации приборов учета энергетических ресурсов.
         

Установлены требования к проведению энергетического обследования. Энергетическое обследование проводится только лицами, являющимися членами саморегулируемых организаций. По результатам обследования выдается энергетический паспорт. Федеральным законом устанавливаются типы организаций, для которых такое обследование является обязательным.
         

Определены правовые основы заключения энергосервисных договоров, а также  договоров купли-продажи, поставки, передачи энергетических ресурсов, включающих в себя условия энергосервисных договоров, включая государственные или муниципальные энергосервисные контракты, заключаемые для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
        

Предусмотрены порядок создания и основы функционирования государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности с целью повышения информированности потребителей об энергетической эффективности товаров и о мероприятиях по энергосбережению.
        

Бюджетные учреждения обязаны начиная с 1 января 2010 года снижать объем потребляемых ресурсов в течение 5 лет не менее чем на 15% от объема фактически потребленного им в 2009 году, с ежегодным снижением такого объема не менее чем на 3%.
         

Федеральный закон определяет комплекс мер по государственной  поддержке в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, выражающихся в виде поддержки инвестиционной деятельности с применением мер стимулирующего характера, предусмотренных налоговым законодательством; софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области энергосбережения; установлением социальной нормы потребления населением энергетических ресурсов.
         - Федеральный закон от 9 марта 2010 года 26-ФЗ "О внесении изменений в статью 32 Федерального закона "Об электроэнергетике" (закон предусматривает обеспечение доступа на оптовый рынок электрической энергии и мощности в приоритетном порядке электрической энергии, вырабатываемой на тепловых электростанциях с использованием в качестве основного топлива нефтяного (попутного) газа или продуктов его переработки, создающий, таким образом, стимулы к строительству объектов по сбору и переработке нефтяного (попутного) газа, а также электростанций, использующих в качестве топлива нефтяной (попутный) газ и продукты его переработки).
         - Федеральный закон от 27 июля 2010 года 190-ФЗ О теплоснабжении (закон устанавливает правовые основы экономических отношений в системах теплоснабжения, определяет полномочия органов власти всех уровней по регулированию и контролю сферы теплоснабжения. Основными принципами являются: обеспечение приоритетного использования комбинированной выработки электрической и тепловой энергии и обеспечение экономически обоснованной доходности инвестированного капитала. Предусматривается, что одним из полномочий органов местного самоуправления станет разработка, утверждение и актуализация схем теплоснабжения, которые становятся частью программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Реализация такого подхода (развитие систем теплоснабжения через программы комплексного развития) позволит организовать цивилизованную конкуренцию теплоснабжающих организаций).
          - Федеральный закон от 27 июля 2010 года 191-ФЗ О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О теплоснабжении" (закон вводит институт саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения. Данные саморегулируемые организации наделяются функцией по выдаче теплоснабжающим и теплосетевым организациям свидетельств о допуске к работам, которые обеспечивают работоспособность систем теплоснабжения. Закон устраняет дублирование функций саморегулируемых организаций и органов государственной власти. Это обеспечивается путем внесения изменений в пункт 28 статьи 17 Федерального закона О лицензировании отдельных видов деятельности ).
          - Федеральный закон от 26 июля 2010 года 189-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон Об электроэнергетике о Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях обеспечения устойчивого и надежного снабжения электрической и тепловой энергией ее потребителей .
         - Федеральный закон от 26.07.2010 года 188-ФЗ О внесении изменения в статью Федерального закона Об электроэнергетике (в части продления срока действия договоров последняя миля ). В соответствии с пунктом 5 статьи 8 Федерального закона Об электроэнергетике с 1 января 2011 года прекращается право организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью передавать в аренду территориальным сетевым организациям объекты электросетевого хозяйства, то есть заканчивается действие договоров последняя миля , заключаемых с ОАО ФСК ЕЭС . Отмена права заключения такого договора аренды повлечет за собой резкое увеличение тарифов на электрическую энергию, которые для населения вырастут как минимум в 2-3 раза.
        

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года 1662-р, доведение тарифов на электрическую энергию для населения до рыночного уровня в целях ликвидации перекрёстного субсидирования между населением и прочими потребителями планируется осуществить до 2014 года. В целях недопущения резкого роста тарифов на электроэнергию предлагается продлить срок действия права организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью передавать в аренду объекты электросетевого хозяйства территориальным сетевым организациям, то есть настоящим законом срок действия договоров последняя миля продляется также до 01 января 2014 года.
         - Федеральный закон от 28 сентября 2010 года 243-ФЗ, которым внесены изменения в Федеральный закон от 27 декабря 2002 года 184-ФЗ "О техническом регулировании", устанавливающие жесткие требования по повышению энергоэффективности объектов технического регулирования.
        - 19 ноября 2010 года депутатами Государственной Думы в первом  чтении принят законопроект 439040-5   О внесении изменений в Федеральный закон Об электроэнергетике и иные законодательные акты Российской Федерации (внесен в Государственную Думу 13 октября 2010 года депутатами Государственной Думы Ю.А.Липатовым, К.Б.Зайцевым, В.Д.Друсиновым, М.Л.Шаккумом, членом Совета Федерации В.Е.Межевичем), предусматривающий внесение ряда изменений в закон об электроэнергетике, в том числе и в части функционирования системы производства и потребления электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии. 19 ноября 2010 года законопроект был принят депутатами Государственной Думы в первом чтении.
        

С целью формирования благоприятной рыночной среды для ускорения развития энергетики, основанной на использовании ВИЭ, в ноябре 2007 года в законодательство об электроэнергетике были внесены изменения, устанавливающие конкретные меры по экономическому стимулированию использования ВИЭ в электроэнергетике, среди которых:
          - приобретение электрической энергии, произведенной на квалифицированных генерирующих объектах по цене с учетом надбавки, прибавляемой к равновесной цене оптового рынка электрической энергии;
         - предоставление государственных субсидий в порядке компенсации стоимости технологического присоединения генерирующих объектов с установленной генерирующей мощностью не более 25 МВт, функционирующих на основе использования ВИЭ.
        

Однако вследствие существующих технологических и модельных ограничений внедрение предложенного механизма выплаты специальных надбавок к равновесной цене оптового рынка оказалось проблематичным. В этом году в России начинает работать долгосрочный рынок мощности и в связи с этим законопроектом вместо механизма установления надбавки к равновесной цене предлагается законодательно закрепить применение механизма поддержки генерации на основе использования ВИЭ посредством заключения долгосрочных договоров купли-продажи мощности по особой цене.
         

В предложенном варианте планирование возврата затрат посредством получения платы за мощность ценовые риски инвесторов значительно снижаются в силу долгосрочной предсказуемости доходов - гарантий по возврату вложенных инвестиций в генерацию, использующую ВИЭ. На сегодняшний день это, по мнению авторов, более эффективный механизм стимулирования развития данного вида энергетики, который сделает сферу производства электроэнергии с использованием ВИЭ более привлекательной и сбалансированной. Принятие данного законопроекта может послужить существенным фактором более быстрого развития энергетики с использованием ВИЭ в России.
         - В Государственной Думе (Комитет по энергетике) находится на рассмотрении проект Федерального закона 130858-4 "Об использовании альтернативных видов моторного топлива". Было подготовлено три редакции законопроекта, но ни одна из них не получила пока поддержки в Правительстве Российской Федерации. Признавая обоснованность критики законопроекта со стороны федеральных органов исполнительной власти как рамочного и не содержащего конкретных норм по развитию использования газомоторного топлива, следует в же время отметить следующее: участники многочисленных обсуждений законопроекта подтверждают актуальность и необходимость развития использования газомоторного топлива, стимулирования этого процесса, в том числе, путем совершенствования законодательства.     
    

3.Правительство Российской Федерации
           Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики" и в целях реализации Федерального закона   261 Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации  Правительство РФ приняло целый ряд документов, в том числе подзаконных нормативно-правовых актов. Среди них:
           - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. 1830-р, которое утвердило План мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, направленных на реализацию Федерального закона Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации .
            В Плане (всего в нем содержится более 90 пунктов) отражены мероприятия, охватывающие вышеозначенные направления деятельности. Помимо этого внимание уделено региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, формированию системы мониторинга повышения энергетической эффективности экономики, информационному обеспечению проводимых работ. Большинство мероприятий должны быть реализованы уже в 2010 году.
            - Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. 1220 Об определении применяемых при установлении долгосрочных тарифов показателей надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг .        - Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. 1221 Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд . В качестве органа, уполномоченного устанавливать требования энергетической эффективности товаров, работ и услуг для указанных целей, определено Минэкономразвития России. Также в постановлении приводятся виды товаров, в отношении которых должны быть установлены требования энергетической эффективности, и показатели, которые должны указываться в требованиях энергоэффективности.        - Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. 1222 О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара .        - Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2010 г. 67 О внесении изменений в которые акты Правительства Российской Федерации по вопросам определения полномочий федеральных органов исполнительной власти в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности . Предлагаемые изменения и дополнения актов Правительства РФ направлены на определение полномочий некоторых федеральных органов исполнительной власти в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности. В частности:
      - Минэнерго России уполномочено вырабатывать государственную политику в области энергосбережения и повышения энергоэффективности по вопросам проведения энергетических обследований, учета используемых ресурсов.
            - Роспотребнадзор уполномочен контролировать соблюдение требований о включении информации о классе энергоэффективности товара в техническую документацию и в маркировку.
            - ФАС России будет следить за соблюдением правил установки приборов учета, заключения соответствующих договоров.
            - Минрегион России определен в качестве федерального органа исполнительной власти, занимающийся выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере повышения энергоэффективности экономики регионов и муниципальных образований. В числе дополнительных задач министерства - определение требований к энергоэффективности зданий, строений, сооружений.
           - Минэкономразвития России: обеспечение энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд; обеспечение энергосбережения и повышения энергоэффективности в бюджетных учреждениях, организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности; повышенияе энергоэффективности экономики Российской Федерации.
            - Минпромторговли России- осуществляет аналогичное регулирование при обороте товаров и в рамках исполнения этой функции утверждает, в частности, правила определения классов энергоэффективности товаров.
           - Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 г. N 1225 "О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности".
           - Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 17.02. 2010 г. N61 Об утверждении примерного перечня мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки региональных, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности .
           - Приказ Минэнерго России от 19.04.2010 182 Об утверждении требований к энергетическому паспорту, составленному по результатам обязательного энергетического обследования, и энергетическому паспорту, составленному на основании проектной документации, и правил направления копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования ;
              - Постановление Правительства Российской Федерации от 1.06.2010 г. N 391 "О порядке создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования";
            - Проект Государственной программы энергосбережения повышения энергетической эффективности на период до 2020 года, утвержденный Правительством России 21 октября 2010 г. Саму программу представляло Минэнерго России. Пояснения о порядке и направлениях финансирования основных мероприятий программы были представлены Минэкономразвития РФ.
          

За счёт мер Программы предполагается обеспечить снижение энергоёмкости ВВП к 2020 году не менее чем на 13,5%, порядка 26,5% снижения энергоемкости ВВП к 2020 году планируется обеспечить за счет изменения структуры ВВП и естественных факторов технического прогресса, что в совокупности обеспечит выполнение поручения Президента Российской Федерации.
          

Реализация Программы разбита на этапы: I этап - 2011-2015 годы - переход на энергоэффективный путь развития экономики; II этап - 2016-2020 годы - развитие экономики по энергоэффективному пути.
        

Планируемый объем финансирования программных мероприятий за весь срок реализации Программы должен составить 9 532 млрд. рублей, в том числе:
- 760 млрд. рублей из средств бюджета Российской Федерации (135 млрд.рублей) и субъектов Российской Федерации (625 млрд.рублей).
- 8772 млрд. рублей из внебюджетных источников финансирования.
          

На 2011 год в бюджете заложено 7 миллиардов рублей для оказания поддержки в реализации наиболее качественно подготовленных программ энергосбережения. Среди большого числа подпрограмм Государственной программы - подготовка и переподготовка не менее 450 тысяч специалистов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (с периодичностью не реже 1 раза в 3 года).     
    

4.Субъекты РФ          

Требования к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности сформулированы в ст. 14 Федерального закона 261-ФЗ. В частности, определены перечень целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (как общих, так и касающихся отдельных видов энергетических ресурсов и секторов - бюджетного, жилищного, транспортного, коммунальной инфраструктуры), а также перечень и сроки выполнения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, проведение которых возможно с использованием внебюджетных средств.            

Минрегиону России поручено разработать методику расчета значений показателей, в том числе в сопоставимых условиях. Показатели могут корректироваться региональными и местными органами власти с учетом фактически достигнутых результатов реализации программ и изменения социально-экономической ситуации. Планируемые и фактически достигнутые в ходе реализации программ показатели должны рассчитываться для каждого года на протяжении всего срока выполнения предполагаемых мероприятий.     
           

Среди наиболее важных функций в деле повышения энергоэффективности, возложенных на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, можно отметить следующие:
           

Во-первых, координация и мониторинг работ по энергоэффективности на своей территории. Все без исключения субъекты Российской Федерации и муниципальные образования до 1 августа текущего года должны утвердить программы энергосбережения для своих территорий.  Эти программы должны задать направление энергосбережения для каждого региона на ближайшие несколько лет.      Во-вторых, повышение эффективности использования энергетических ресурсов в бюджетном секторе. С начала 2010 года бюджетные учреждения обязаны экономить более 3% энергоресурсов в год. Нормативные акты о соответствующем сокращении финансирования бюджетных учреждений находятся в стадии согласования.      Приказом Минэкономразвития России от 17 февраля 2010 г. 61 был утвержден примерный перечень мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки соответствующих региональных и муниципальных программ. Необходимо учитывать, что в настоящее время в ряде субъектов РФ уже действуют программы в сфере повышения энергоэффективности, которые необходимо будет привести в соответствие требованиям нового федерального законодательства. К таким субъектам РФ относятся, например, республики Алтай, Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Чеченская и Чувашская республики, Алтайский, Краснодарский и Ставропольский края, Брянская, Владимирская, Костромская, Курская, Новгородская, Омская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Тверская, Ульяновская, Челябинская, Ярославская области, город Москва.     
    

II.Проблемы реализации Федерального закона 261           

Федеральный закон "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности" (его авторы - депутаты Государственной Думы Н.В.Комарова, Ю.А.Липатов, В.Г.Драганов, Е.А.Туголуков, Г.В.Гудков, А.Н.Ищенко, В.В.Журко, С.Ю.Осадчий, О.Н.Коргунов, В.В.Панов, В.И.Кашин; члены Совета Федерации В.П.Орлов, О.А.Оганян, Н.И.Рыжков, В.К.Гусев, В.Е.Межевич) дал мощный импульс всей последующей работе федеральных законодательных и исполнительных органов власти в сфере энергосбережения. По мнению многих экспертов, он стал очень важным шагом в направлении скорейшей организации всего комплекса работ в энергосбережении. Закон более конкретен, чем предшествующий ему Закон "Об энергосбережении", который носил рамочный характер. С принятием 261-го Закона получили правовое закрепление некоторые новые подходы и процедуры, необходимые для внедрения энергосберегающих технологий, связанные с:
    - обеспечением энергетической эффективности при обороте товаров;
    - обеспечением энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
    - повсеместным внедрением учета используемых энергетических ресурсов;
    - расширением случаев проведения обязательных энергетических обследований;
    - заключением и реализацией энергосервисных договоров (контрактов);
    - энергосбережением в государственных (муниципальных) учреждениях;
    - учетом энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд.
           

То есть, 261-й ФЗ является хорошей нормативно-правовой базой для реализации на ее основе всего комплекса задач по энергобсбережению и повышению энергоэффективности всего хозяйственного комплекса РФ на ближайшие годы. Хотя     принятый закон и не лишен недостатков. Один из них -  он все еще в немалой степени ориентирован на применение административных мер в мотивации энергосбережения. В законе и соответствующих подзаконных актах недостаточно мер экономической заинтересованности в повышении энергоэффективности. Как показывает опыт энергоэффективных экономик, именно материальная заинтересованность и положительное стимулирование являются главным мотивом к повышению энергоэффективности. Одна из вытекающих из этой констатации задач законодателей - необходимость совершенствования федерального законодательства именно в этом направлении.
           

Наличие пробелов в правовом регулировании может стать одной из причин, не позволяющих системно и своевременно реализовывать нормы Федерального закона 261-ФЗ.  Реализация на практике положений Федерального закона 261-ФЗ потребует разработки и принятия большого количества подзаконных нормативно-правовых актов на всех уровнях. Учитывая опыт применения  ныне утратившего силу Федерального закона от 3 апреля 1996 г. 28-ФЗ Об энергосбережении , можно утверждать, что именно от качества и своевременности принятия указанных подзаконных нормативно-правовых актов во многом будет зависеть успешность реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, предусмотренных новым законом.
           

В особенной степени это касается регионального законодательства. В Федеральном законе "Об энергосбережении" была норма, которая сдерживала принятие соответствующего регионального законодательства. Поэтому в большинстве регионов законы об энергосбережении не принимались и работа шла по постановлениям исполнительной власти (хотя определенный и весьма ценный опыт накоплен, в частности, в Свердловской, Челябинской, Томской областях, г. Москве). Региональные законы в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности, программы энергосбережения, муниципальные нормативные акты в основном сориентированы на использование бюджетных средств для установки энергоэффективного оборудования и очень слабо привлекают источники внебюджетных средств для инвестиций.
           

В этом одна из основных причин того, что на конец октября 2010 года были разработаны только 54 региональные программы энергоэффективности, в стадии утверждения находились 25 программ и на этапе разработки - 4 программы. При этом, как отметил Президент РФ Д.Медведев на заседании Комиссии по модернизации в Набережных Челнах (26 октября 2010 г.), пока даже качество этих документов оставляет желать лучшего. Не везде определены целевые показатели, индикаторы исполнения программ, не конкретизированы мероприятия, механизмы финансового обеспечения и управления программами. В бюджетах многих регионов соответствующие расходы просто не предусмотрены .
            

Несмотря на большие усилия, которые в этом направлении предпринимаются Правительством РФ, работа по подготовке и, главное, межведомственному согласованию необходимых для полномасштабной реализации Федерального закона подзаконных актов идет пока еще недостаточно быстро. Так по данным мониторинга выполнения Поручений Президента РФ в сфере энергосбережения, который ведется в рамках Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России, из 9 Поручений Президента РФ по итогам заседания Комиссии в Ханты-Мансийске (23 марта 2010 г.), которые должны быть выполнены до 1 октября 2010 года, по факту выполнены только 4. Среди невыполненных:
            - О реализации мер по поддержке  инвестиционной активности в целях обеспечения инновационного развития отраслей топливно-энергетического комплекса (ответственный исполнитель - Минфин России),
            - О представлении предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы в области проектирования, строительства и эксплуатации объектов топливно-энергетического комплекс (Минрегион России),
            - О принятии необходимых мер для увеличения объема инвестиций, направляемых на реализацию проектов повышения знергоэффективности электроэнергетики на основе возобновляемых источников энергии и местных видов топлива (Минэнерго России ),  
            - О представлении предложений о сроках обязательного перехода на парогазовый цикл в соответствующих секторах энергогенерации (Минэнерго России ,
           - О принятии нормативных правовых актов, предусматривающих реализацию проектов повышения энергоэффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии (Минэнерго России).
           

Своевременность реализации предусмотренных законом мер приобретает особое значение в связи с расширением в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации (ст. 9.16) состава правонарушений, за которые должностные лица и организации могут быть привлечены к административной ответственности. В числе подобных правонарушений - несоблюдение сроков проведения энергетических обследований (в том числе учреждений), непринятие программ в области энергосбережения, размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, не соответствующих требованиям к энергетической эффективности. Несоблюдение требований законодательства влечет за собой наложение штрафов - на должностных лиц в пределах от 10 тысяч до 30 тысяч рублей, на юридических лиц - от 20 тысяч  до 600 тысяч рублей.
           

Экспертный мониторинг применения законодательства Российской Федерации в этой сфере свидетельствует также о следующем.
           - к настоящему времени еще не сложилась целостная система правовых, административных и экономических мер, стимулирующих эффективное использование электрической энергии и ресурсосбережение;
          - полномочия и ответственность за формирование и реализацию государственной политики в области повышения энергоэффективности и ресурсосбережения размыты по целому ряду федеральных органов исполнительной власти. Не налажена эффективная координация этой работы на всех уровнях власти;
           - остро необходимы информационная поддержка и широкая популяризация государством эффективного использования электрической и тепловой энергии среди потребителей энергоресурсов. В этих целях необходимы создание доступных баз данных, содержащих информацию об энергосберегающих мероприятиях, технологиях и оборудовании, нормативно-технической документации, а также проведение конференций и семинаров по обмену опытом, пропаганда энергосбережения в средствах массовой информации и т.д.;
            - в условиях дефицитности своих бюджетов большинство муниципальных образований остро нуждаются в решении вопросов финансирования для реализации возложенных на них мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности, а также в соответствующих методических рекомендациях, разработка которых возложена на Министерство регионального развития Российской Федерации.
          

Представляется, что с учетом сложившейся ситуации необходимо более всестороннее и активно координировать усилия всех заинтересованных сторон - органов исполнительной и законодательной власти всех уровней, бизнес-сообщества, общественных, научных и экспертных организаций и объединений. Важно наладить непрерывный мониторинг практической реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности на основе уже принятых нормативно-правовых актов и, отталкиваясь от накопленного опыта, более оперативно решать назревшие вопросы совершенствования нормативно-правовой базы.
           

Большую роль в этой работе могут сыграть российские регионы, на которые в соответствии с имеющимися планами, в том числе в рамках подготавливаемой Правительством РФ Государственной программы энергосбережения повышения энергетической эффективности на период до 2020 года, возлагается целый ряд важных организационных и финансовых обязанностей.