АЗ, 2005, май "Концессионные соглашения: проблемы, перспективы использования, вопросы законодательного обеспечения"
Аппарат Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
Правовое управление
Отдел аналитического обеспечения законодательной деятельности
Аналитический материал
"Концессионные соглашения: проблемы, перспективы использования, вопросы законодательного обеспечения"
Аналитический материал подготовил:
Блинков В.М. - советник отдела (тел. 692-26-07)
Введение
В настоящее время в России накоплен определенный положительный опыт по привлечению внебюджетных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры по схеме государственно-частного партнерства: создание объекта, передача его государству и последующая эксплуатация данного объекта. По такой схеме было осуществлено строительство балтийского терминала в Санкт-Петербурге, порта Приморска и нефтяного терминала "ЛУКОЙЛ" в Высоцке. Средства инвесторов в проекты создания и реконструкции гидротехнических сооружений привлекло также ГУП Мосгорпорт .
В то же время ареал различных схем партнерства государства и частного бизнеса значительно шире. Так, потенциальной сферой применения концессионных соглашений в транспортной сфере являются: строительство платных автомобильных дорог и морских терминалов, городской пассажирский транспорт, реконструкция аэропортов, эксплуатация других, не подлежащих приватизации объектов транспортной инфраструктуры.
До последнего времени строительство и эксплуатация таких объектов осуществлялись за счет бюджетных средств. Однако текущий уровень финансирования транспортного комплекса, составляющий 330 млрд. рублей (около 2,2% ВВП) недостаточен и становится одним из факторов, сдерживающих промышленный рост и проведение структурных преобразований в экономике страны. Для сравнения: средний мировой уровень расходов на развитие и содержание транспортной инфраструктуры составляет около 4% ВВП. В ряде стран, например, в Финляндии в отдельные годы финансирование дорожного комплекса достигало 40% от всех бюджетных расходов.
К числу перспективных направлений применения концессионных соглашений можно отнести:
развитие международных транспортных коридоров, в первую очередь коридора "Запад - Восток" и коридора "Север - Юг", включая развитие железнодорожной, автодорожной, портовой, контейнерной, информационной инфраструктур;
строительство скоростных автомагистралей в Европейской части страны и завершение формирования опорных дорог на востоке страны;
формирование национальной сети аэропортов;
модернизация внутренних водных путей и системы гидросооружений;
обустройство пограничных пунктов пропуска;
реализация крупных железнодорожных инфраструктурных проектов, связанных с освоением месторождений полезных ископаемых;
развитие высокоскоростных железнодорожных сообщений.
В гражданской авиации основным направлением применения концессии являются модернизация и эксплуатация взлетно-посадочных полос, перронов, стоянок, рулежных дорожек, другого не подлежащего приватизации государственного имущества. Кроме того, концессионные соглашения могли бы стать инструментом окончательного урегулирования отношений собственности в тех аэропортах, где частные компании фактически уже используют данное имущество. Для реализации таких проектов необходимо создать правовую базу для передачи владельцам аэропортов объектов федерального имущества, не подлежащего приватизации с возложением обязанности по его содержанию и техническим улучшениям, а также прав получать сборы за взлет и посадку воздушных судов.
К перспективной сфере государственно-частного партнерства относится и железнодорожный транспорт, который испытывает дефицит инвестиционных ресурсов для развития новой инфраструктуры.
Перспективными концессионные соглашения представляются для реализации таких капиталоемких и долгосрочных инфраструктурных проектов железнодорожного транспорта как, например, строительство подходов к месторождениям минерального сырья и руд в Сибири, Забайкалье, Якутии, на полуострове Ямал, подходов к морским портам Северо-Западного региона и Азово-Черноморского бассейна. По подсчетам экспертов, экономия расходов на доставку грузов за счет уменьшения объемов северного завоза в случае реализации таких проектов только по Якутии может составлять по этому проекту к 2010 году от 8 до 12 миллиардов в год, а к 2020 году - 20-30 млрд. рублей.
На условиях реализации концессионных соглашений может быть обеспечено повышение экономической эффективности такой социально значимой отрасли как городское хозяйство.
Важную роль концессии могли бы играть при решении задач обустройства удаленных территорий Сибири и Дальнего Востока.
Все вышеперечисленные проекты отличаются исключительно высокой капиталоемкостью и длительными сроками окупаемости. Их реализация требует развития механизмов государственного и частного партнерства, и, прежде всего, института концессии, что обусловливает объективную необходимость принятия и развития концессионного законодательства.
Нормативная правовая база
Нормативная правовая база
Основным правоустанавливающим документом, регулирующим отношения концессии, является глава 54 "Коммерческие концессии" Гражданского кодекса Российской Федерации. Нормами этой главы определяются содержание договора коммерческой концессии, стороны по договору, форма и регистрация договора, коммерческая субконцессия, вознаграждение по договору, обязанности правообладателя и пользователя, ограничения прав сторон, ответственность правообладателя по требованиям, предъявляемым к пользователю, право пользователя заключить договор коммерческой концессии на новый срок, порядок изменения и прекращения договора концессии.
Кроме того, Гражданским кодексом Российской Федерации регламентирована группа коммерческих договоров, которые по своему значению и предметам близки к концессионным: договор аренды недвижимого имущества, договор строительного подряда для государственных нужд, договор на проведение проектно-изыскательских работ и ряд других. Предусмотренные сегодня российским законодательством арендные, подрядные формы государственно-частного партнерства позволяют привлекать частный капитал к решению достаточно ограниченного круга задач, но не могут заменить концессионного договора в сфере имущественных отношений, которые связаны с использованием частными лицами объектов, не подлежащих приватизации т.к. договору концессии присущи черты, отличные от других гражданско-правовых договоров.
Концессия как форма государственно-частного партнерства, создается в целях удовлетворения общественных потребностей, а не в целях удовлетворения потребностей сторон по договору. Условием концессии является осуществление концессионером инвестиций, которые, например, отсутствуют в случае аренды или подряда. Концессионер может получать от государства исключительные права на выполнение работ или предоставление услуг, составляющих предмет концессии.
Концессия объединяет элементы договора аренды, подряда, доверительного управления, инвестиционного соглашения, других форм правоотношений, что требует определения статуса договора концессии как единого инструмента оформления таких сложных или комплексных правоотношений.
Реализация отдельных условий концессионных соглашений может потребовать действий, выходящих за пределы действующего сегодня законодательства.
По мнению председателя Совета директоров ассоциации по защите прав инвесторов С.В.Генералова (парламентские слушания "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", Совет Федерации, 28 октября 2004 года): + большинство специалистов признает необходимость специального концессионного законодательства в России. Две предпосылки. Первая - это государство как одна из сторон концессионного соглашения. Сегодня при наличии целого ряда моделей концессии реализация отдельных условий концессионных соглашений может потребовать действий, выходящих за пределы действующего сегодня законодательства. +.Вторая причина, по которой целесообразно принятие закона, заключена в том, что концессия объединяет элементы договора аренды, подряда, доверительного управления, инвестиционного соглашения, других форм правоотношений. И закон необходим для того, чтобы определить статус договора концессии как единого инструмента оформления таких сложных или комплексных правоотношений.
Как считает член Совета Федерации И.В.Иванов (парламентские слушания "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", Совет Федерации, 28 октября 2004 года) +.Важность принятия этого законопроекта обусловлена тем, что одной из приоритетных задач системной интеграции народного хозяйства России в мировую экономическую систему является реформирование государственного сектора экономики. Это даст возможность кардинально повысить эффективность финансирования общественно значимых инвестиционных программ, имеющих важное социально-экономическое значение .
По оценке О.Ф.Шахова, директор Департамента транспорта Министерства транспорта Российской Федерации (парламентские слушания "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", Совет Федерации, 28 октября 2004 года): +мировой опыт показывает, что именно концессионное соглашение представляет собой наиболее эффективную форму привлечения внебюджетных средств и управленческого опыта частного бизнеса в развитие объектов с государственной формой собственности+ .
Г.В.Крафт, вице-президент ОАО Российские железные дороги считает (парламентские слушания "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", Совет Федерации, 28 октября 2004 года), что с целью применения концессионных соглашений на железнодорожном транспорте необходимо внести изменения в законодательство, в том числе принять федеральный закон о концессионных соглашениях или отраслевой закон о концессиях на железнодорожном транспорте т.к. сегодня иные возможности ОАО РЖД по привлечению инвестиций ограничены .
Как полагает Михайлов Е.Ф, заместитель руководителя Департамента государственного регулирования тарифов и инфраструктурных реформ Минэкономразвития РФ (парламентские слушания "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", Совет Федерации, 28 октября 2004 года) законопроект предлагает передачу на условиях концессионного соглашения три вида прав. Первое. Право пользования государственным имуществом. Второе. Право на создание имущества. Третье. Право осуществления отдельных видов деятельности, которые относятся к полномочиям государства или муниципального образования.+..
Для транспортных проектов основную проблему представляет второй вид: предоставление права на создание имущества. +..Порядок, предложенный в законопроекте, для таких видов концессии, концессий второго вида, он не подходит.+..Первоочередной задачей в работе над данным проектом является определение системы нормативных актов. Законопроект затрагивает правоотношения, регулирование которых относится к сфере действия нескольких кодексов, а также законодательных актов, причем с некоторыми из них он частично конфликтует .
По мнению В.Н.Бондаря, заместителя директора Национального института конкурентоспособности (парламентские слушания "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", Совет Федерации, 28 октября 2004 года) мы просто обязаны принимать закон о концессиях. Но из него надо убирать недропользование, природопользование +.. потому что к этим сферам необходим иной подход .
Как считает И.Б.Липкин, заместитель директора Фонда поддержки законодательных инициатив (парламентские слушания "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", Совет Федерации, 28 октября 2004 года) +.концессионное законодательство позволяет государству расширить палитру инструментов по распоряжению принадлежащим ему имуществом++. Закон должен быть прямого действия, иначе мы получим разные механизмы для разных регионов: где-то бесконкурсные, где-то конкурсы с определенными условиями, поэтому требования к проведению торгов так же, как в законе о госзакупках - единые федеральные требования, требования, предусмотренные законодательством .
По мнению Г.О. Грефа, министра экономического развития и торговли РФ (Logos Press, 034, 24 сентября 2004): концессии могут реализовываться только в тех секторах, где невозможна приватизация, есть ограничения в гражданском обороте имущества или инвестиции на обычных условиях невыгодны .
По мнению бывшего депутата Государственной Думы Г.А. Томчина (Ведомости, 29 сентября 2003 г.) концессии нам нужны для привлечения капитала в те сферы, в которых нельзя продать инвесторам объекты и права++ При этом мы считаем, что можно передавать в концессию единые технологические комплексы, в которых есть как государственная, так и частная собственность .
Как считает А.В. Маслов, бывший заместитель министра экономического развития РФ ( Газета , 7 октября 2004) закон о концессиях нужен для ряда отраслей, в первую очередь для ЖКХ и транспорта. Здесь этот вопрос назрел и перезрел. Инвестиции в ЖКХ сейчас осуществляются по весьма искусственным схемам - инвесторы пытаются применить существующие конструкции к фактически концессионным отношениям .
Зарубежный опыт концессионной деятельности
Концессионные механизмы государственно-частного партнерства используются сейчас более чем 120 странах. В период с 1985 по 2000 год в этих странах было реализовано 2098 партнерств между государством и частным сектором с общим объемом финансирования 907 млрд. долл. Спектр построенных объектов чрезвычайно широк: от проекта Евротуннель стоимостью 15 млрд.долл. до контрактов муниципальных органов власти в области досуга и отдыха стоимостью в несколько тысяч долларов.
Наибольшее распространение концессии получили в транспортном секторе. На реализацию транспортных инфраструктурных проектов, в основном железнодорожной и автодорожной отрасли, израсходована почти половина из всего объема капиталовложений - 443 млрд. долл.
Концессионные механизмы получили широкое применение практически во всех развитых странах (США, Франции, Германии, Великобритании, Италии, Японии, Канаде, Австралии и др.). Например, в 1992-2001 гг. правительство Великобритании в рамках новой концепции управления государственной собственности, названной Инициатива частного финансирования , осуществило более 400 партнерских проектов на сумму 19 млрд.фунтов стерлингов. По оценке Организации экономического сотрудничества и развития, использование концессионных форм управления государственной собственностью позволило Великобритании сэкономить 15-20% государственных расходов. В настоящее время в рамках этой программы на концессионные программы расходуется около 7 млрд.фунтов стерлингов ежегодно.
В середине 80-х годов прошлого века эти страны начали отрабатывать новую концепцию концессионной деятельности. В рамках этой концепции концессия рассматривается, во-первых, как альтернатива приватизации, которая во многих случаях неприемлема в отношении имущества, имеющего стратегическое или общегосударственное значение, а, во-вторых, как модель экономического развития, основанная на преобладающей и доминирующей роли государства. Причем концессии рассматриваются как способ привлечения прямых инвестиций на длительные сроки, при осуществлении которых инвестор также преследует стратегические цели и обеспечивает не только приток финансовых ресурсов, но и передачу современных технологий и управленческого опыта.
Основной сферой применения концессионных механизмов является строительство и эксплуатация платных автомобильных дорог. Так, более половины магистралей находятся в концессиях в Японии, во Франции, в Италии.
Единое концессионное законодательство в развитых странах отсутствует. Предоставление объектов общественной собственности и видов деятельности в концессию регулируется нормами общего права с определенными изъятиями, которые предусматриваются специальными законами или соглашениями. В США концессионные соглашения регулируются общими гражданско-правовыми нормами, содержащимися в Единообразном торговом кодексе и в законодательных актах штатов. Конкретные требования к концессионерам устанавливаются нормативными актами штатов и местных органов власти.
В Великобритании, Франции, Германии на государственном уровне в отношении каждой концессии принимается специальный закон или нормативный акт. На муниципальном уровне концессионные соглашения заключаются между соответствующими органами власти и частными компаниями на оказание определенного вида услуг. Другим используемым механизмом является аренда частными компаниями государственных или муниципальных предприятий: транспортных, газо - электроснабжающих, связи, уборки мусора и т.д.
Чаще всего используются следующие формы концессионных контрактов:
строительство-управление-передача . В рамках этого типа контрактов концессионер за свой счет и на собственный риск строит концессионный объект и, сохраняя за собой право собственности на него по завершению строительства, эксплуатирует его до тех пор, пока полностью не возместит затраты на строительство объекта и его эксплуатацию, а также не получит оговоренную контрактом прибыль на вложенный капитал. После этого объект передается в собственность концендента, но управление им в зависимости от условий договора может осуществляться либо концендентом, либо концессионером;
строительство-передача-управление . В рамках контрактов этого типа объект передается в собственность концендента сразу же после завершения строительства. Но концессионер сохраняет за собой право пользования (управления, эксплуатации) объектом до момента возмещения произведенных затрат и получения оговоренной прибыли.
Реже используются контракты типа строительство-передача , по которым построенный концессионером объект после налаживания производства и выпуска опытной партии продукции передается в собственность концендента, который его эксплуатирует и рассчитывается с концессионером на условиях, определенных договором.
Концессионными договорами всех представленных форм устанавливаются основные условия строительства и эксплуатации, обязанности сторон по реализации проекта, формы собственности и инвестиций, структура корпоративных юридических лиц, полномочия, права и обязанности государства (региональных или муниципальных органов власти), стандарты безопасности и охраны окружающей среды.
В развивающихся странах Центральной и Латинской Америки, Азии, Африки и Ближнего Востока (Мексика, Аргентина, Бразилия, Чили, Боливия, Коста-Рика, Венесуэлла, Колумбия, Боливия, Перу, Уругвай, КНР, Корея, Тайвань, Шри-Ланка, Бангладеш, Индонезия, Сингапур, Малайзия, Танзания, Камерун, Нигер, Мадагаскар, Замбия, ОАЭ), Восточной и Центральной Европы (Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария) объектами концессионных договоров чаще всего являются водоснабжение и канализация, газовое и электроэнергетическое хозяйство, строительство и эксплуатация авто- и железнодорожных магистралей, городское строительство. Например, в Мексике, Корее, Индонезии на концессионной основе построено и эксплуатируется 100 процентов магистралей, более половины магистралей находятся в концессиях в Аргентине , Малайзии и ЮАР.
По продолжительности концессии колебания очень широкие: от 4 до 55 лет и определяется она главным образом исходя из срока, необходимого концессионеру для возмещения затрат и получения оговоренной прибыли. Средние периоды концессионных договоров составляют для инфраструктурных проектов:
в сфере автодорожного строительства - 30 лет,
в электроэнергетике -15 лет,
в гидроэнергетике - 30 лет,
в сфере водоснабжения и канализации -5-30 лет,
в области переработки твердых отходов - 4 года.
Отдельная большая группа современных концессий в ряде развивающихся стран представлена концессиями в области природопользования (горные, лесные, водные, биоресурсные концессии). Используемый сейчас экономический механизм такой концессии может быть выражен в форме налог плюс роялти т.е. концессионером уплачиваются государству или иному концеденту установленные налоги и рентные платежи за пользование природными ресурсами. Их нормативно-правовое регулирование осуществляется горным законодательством.
Одной из лучших систем нормативного регулирования среди развивающихся стран и удачных опытов применения концессионных механизмов в сфере создания и управления инфраструктурой обладают Филиппины. Основой филиппинского концессионного законодательства является принятый в 1990 году Закон "О частном финансировании", который создал детальную нормативную базу для широкого участия частного капитала в развитии экономической инфраструктуры. Он представляет собой свод базовых норм и определений и является едва ли не единственным нормативным актом, дающим юридическое определение различных видов инфраструктурных концессий. Детальная регламентация порядка использования концессионных механизмов содержится в Правилах применения закона, которые разработаны в соответствии с 11 статьей упомянутого закона.
Другой страной с развитым концессионным законодательством является Аргентина. В этой стране оно построено по другой схеме - на базе отраслевого законодательства. Концессии здесь получили широкое распространение в сфере инфраструктурных концессий, прежде всего транспорта, а также в области электроэнергетики, причем как в области генерации, так и транспортировки электроэнергии.
В конце 80-х годов прошлого столетия автотранспортная и железнодорожная сети Аргентины находились в неудовлетворительном состоянии, несмотря на значительные объемы государственных инвестиций (они только в железнодорожном секторе составляли около 2 млрд. долл. в год), в отрасли процветала коррупция, а техническая деградация инфраструктуры в некоторых районах достигала критического уровня. Для решения накопившихся проблем правительством страны было принято принципиальное решение о передаче авто- и железнодорожного хозяйства в руки частных компаний.
Реализация этого решения в автотранспортной сфере была осуществлена в два этапа. На первом этапе в концессию была передана почти треть всех междугородних дорог на 12-летний срок. Однако эксперимент закончился неудачно. Концессионные конкурсы сопровождались серией коррупционных скандалов, тарифы за проезд выросли до необоснованно высокого уровня, в то же время существенного роста инвестиций или ощутимого улучшения работы дорожных служб не произошло.
В 1995 году были приняты Правила пересмотра концессионных соглашений, которыми предусматривалась возможность одностороннего изменения условий соглашения концедентом в случаях, если цели договора не достигались, при соответствующей компенсации концессионеру. При определении победителей конкурсов стал учитываться только один фактор - размер тарифов, что резко повысило прозрачность процедур и уменьшило пространство для коррупции. Концессии стали выдаваться на более длительный срок - 22 года, что повысило заинтересованность концессионера в осуществлении инвестиций.
Более удачной оказалась модель инфраструктурных концессий в железнодорожном транспорте, которая получила название "аргентинской модели" и нашла свое применение и в других странах Латинской Америки. В соответствии с данной моделью, концессионеру на условиях долгосрочной аренды передается весь комплекс объектов железнодорожной инфраструктуры и концессионер получает максимально широкую свободу действий в ее управлении.
На сегодняшний день значительная часть автодорожного хозяйства Аргентины и железных дорог эксплуатируется частными компаниями на основе концессионных механизмов. Дорожное и железнодорожное хозяйство страны характеризуется низким для Латинской Америки уровнем издержек и минимальными размерами государственных субсидий. Использование концессионых механизмов позволило более чем в 20 раз сократить объем государственных субсидий, улучшить качество предоставляемых услуг, значительно снизить эксплуатационные издержки.
В сфере нормативно-правового регулирования концессий многие из стран СНГ пошли по пути принятия базового закона, который определяет условия, подлежащие включению в концессионное соглашение: размеры и сроки привлечения инвестиций, квоты на привлечение местного персонала, обучение и страхование работников и условия изменения количества рабочих мест (Узбекистан), страхование объекта концессии (Туркменистан), право государства в первоочередном порядке приобретать часть готовой продукции и войти в состав органов управления концессионного предприятия (Молдова).
Максимальные сроки, на которые могут заключаться концессионные соглашения, составляют в большинстве стран 40-50 лет. Исключение составляет Узбекистан, где сроки действия концессионных соглашений ограничены 15 годами, что может быть недостаточным для осуществления крупных инфраструктурных проектов.
Переуступка прав концессионера на объект концессии третьим лицам допускается, как правило, только с согласия концедента и с соблюдением требований, предъявляемых при первичном предоставлении концессии либо запрещается вообще (Молдова). В Молдове концедент также может в одностороннем порядке изменить условия соглашения при появлении обстоятельств, отличных от тех, которые были предусмотрены при предоставлении концессии. Однако, если такое изменение условий соглашения наносит концессионеру убытки, последний вправе требовать от концедента их возмещения, включая упущенную выгоду.
Концессионер, как правило, не выводится из-под общего режима налогообложения.
В ряде стран, помимо налоговых платежей, он обязан вносить и концессионную плату. Так, в Узбекистане и Таджикистане, помимо налога и роялти, концессионеры вносят "бонусы" - плату за регистрацию концессионного договора, в Молдове - концессионную плату в виде разовых платежей (бонусов), арендной платы (ренты), платежей с добычи природных ресурсов или производства продукции (роялти).
В Кыргызстане все платежи концессионера подразделяются на прямые и косвенные. К первой группе относятся плата за концессию (в форме разового платежа), арендная плата и налоги. Ко второй - дополнительное инвестирование в народное хозяйство Кыргызстана, предоставление концессионером льготных кредитов и иных льгот юридическим и физическим лицам страны для развития торгово-экономического сотрудничества.
Законодательство большинства стран СНГ предусматривает освобождение концессионера от уплаты таможенных и иных платежей при ввозе оборудования и материалов, необходимых для выполнения условий концессионного соглашения.
В Украине 16 июля 1999 года принят специальный закон О концессиях , который регламентирует отношения только в области инфраструктурных концессий, а концессии в области недропользования являются предметом регулирования соответствующего горного законодательства. Он предусматривает возможность последующего принятия ряда отраслевых нормативных актов. В качестве концедента могут выступать как центральные, так и местные органы исполнительной власти.
Область применения концессионных соглашений ограничена главным образом сферами ЖКХ и автодорожным хозяйством, однако предусматривается также возможность использования концессионных механизмов и в других сферах: газотранспортном хозяйстве, электроэнергетике и т.д.
Единственным актом, принятым в развитие базового закона, является Закон Украины 1286-XIV от 14 декабря 1999 года "О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог". Реальное применение концессионные механизмы нашли пока также только в автодорожном строительстве. На основании концессионного соглашения идет строительство автодороги Львов-Краковец, являющейся частью транспортного коридора Германия-Польша-Украина. На различной стадии реализации находятся проекты по передаче в концессию участков дорог Западная граница Украины - Киев и Харьков - Киев.
В Казахстане не существует отдельного закона, регулирующего концессионные правоотношения. Термин "концессионное соглашение" упоминается лишь в Гражданском Кодексе (ст. 541) и рассматривается казахстанским законодателем как разновидность имущественного найма (аренды). Возможность использования концессионных механизмов прямо предусмотрена только законом Республики Казахстан 245-II ЗРК от 17 июля 2001 года Об автомобильных дорогах . Однако концессионные механизмы в этой сфере пока не применяются.
На практике концессионные механизмы используются в недропользовании и в области инфраструктуры. Опыт использования концессий неоднозначен. Есть положительные примеры в сфере электроэнергетики. Многие казахские электростанции в настоящий момент успешно управляются частными компаниями на основании договоров, которые могут быть квалифицированы как концессионные.
В то же время широкую известность получила неудавшаяся попытка передачи в концессию крупной бельгийской компании Tractebel части системы магистральных газопроводов Казахстана. Tractebel является одной из крупнейших международных компаний, специализирующихся на инфраструктурных концессиях в развивающихся странах. Главной целью эксперимента было привлечение инвестиций в модернизацию газотранспортной инфраструктуры, а также решение проблем, связанных с перебоями в подаче газа в отдельные регионы страны. Однако результат оказался диаметрально противоположным ожиданиям: объемы транспортировки снизились до критического уровня, перебои с подачей газа участились, а объем инвестиций в инфраструктуру остался незначительным. В результате, в начале 2002 года соглашение было расторгнуто.
Анализ зарубежного законодательства показывает, что существуют два подхода к разработке концессионного законодательства. Первый предусматривает разработку базового рамочного закона, допускающего применение в отдельных отраслях. Этот подход нашел применение в ряде развивающихся стран и СНГ. Согласно второму подходу для каждой отрасли разрабатывается собственный специальный закон.
Оба подхода предлагают передачу на условиях концессионного соглашения трех видов прав: права пользования государственным имуществом, права на создание имущества, права осуществления отдельных видов деятельности, которые относятся к полномочиям государства или муниципального образования.
Каждый из этих подходов имеет свои преимущества и недостатки.
Можно выделить три группы объектов концессионных договоров:
природные ресурсы: полезные ископаемые, растительные, животные ресурсы. Анализ зарубежной практики показывает, что природопользование как отрасль, обладающая значительной спецификой и уже имеющая собственные формы регулирования, как правило, исключается из сферы типовых концессионных договоров;
объекты экономической инфраструктуры, включая автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, искусственные транспортные сооружения, энергетические предприятия и линии электропередач, гидротехнические системы, морские, воздушные и речные порты, линии связи и коммуникаций и другие объекты, обслуживающие сферу материального производства;
общественный транспорт, городское хозяйство, коммунальные услуги, объекты сельского хозяйства, разного рода местные службы.
Опыт использования концессионных механизмов в различных странах мира неоднозначен.
С одной стороны он показывает, что концессионные соглашения представляют собой гибкую организационно-правовую форму взаимодействия государства и бизнеса, позволяющую:
привлекать частный капитал в развитие объектов инфраструктуры, сохраняя при этом данные объекты в государственной собственности;
использовать внебюджетные средства и управленческий опыт частного бизнеса в развитие объектов с государственной формой собственности.
К числу преимуществ концессии можно также отнести: снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей; возможность осуществления общественно значимых проектов, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования, а также более быстрое осуществление проектов; концентрацию в государственных органах наиболее свойственных им административных функций; повышение эффективности проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты; сокращение государственных рисков за счет переложения части рисков в проект на частного инвестора; возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, а также повышение качества обслуживания конечных пользователей, без потери стратегического контроля над жизненно важными объектами и системами.
В то же время существует достаточно много неудачных примеров использования концессионных механизмов в области управления инфраструктурой, которые вызвали недовольство самых разнообразных политических и социальных движений. Концессионная модель в Великобритании является сегодня предметом острейшей критики как оппозиции, так и многих членов правящей партии. Крупнейшие французские коммунальные компании погрязли в коррупционных скандалах.
Концессия ведет к неравноправным условиям доступа к недрам для компаний, работающим по лицензии (национальный режим) и концессии (с преференциями).
За последнее десятилетие ТНК навязывали развивающимся странам так называемую французскую модель концессий, в соответствии с которой частным компаниям предоставляются монопольные концессии на 30 лет. Их реализация сопровождается одними и теми же проблемами и анализ не обнаруживает убедительных доказательств, что такие концессии обеспечивают более высокую эффективность, чем подрядчики государственного сектора. Преференционный режим в ряде случаев приводил к потерям для государственного бюджета и не обязательно вызывал рост инвестиций. Западные ТНК предпочитали использовать собственные ресурсы и собственных поставщиков и игнорировали возможности страны-концедента.
В целом обзор зарубежных источников показывает, что успех концессии в значительной мере зависит от эффективности мер по обеспечению прозрачности конкурсов, финансово-экономической деятельности концессионера. В тех сферах хозяйства, для которых характерно отсутствие прозрачности финансово-хозяйственной деятельности, при концессионной деятельности падает качество обслуживания, ремонта оборудования, ухудшается эксплуатационная деятельность, растет плата за пользование ресурсами или услугами, развиваются взяточничество и коррупция, подавляется конкуренция. Например анализ работы частных и муниципальных компаний в сфере водоснабжения и канализации ряда городов Щвеции и Великобритании не выявил преимуществ частных компаний в управлении этими объектами.
Основными факторами, способствующими злоупотреблениям, являются:
отсутствие надзора и контроля за переданными объектами, усугубляющееся в силу отсутствия прозрачности;
отсутствие конкуренции. При передаче объектов в концессию практикуется пролонгация уже действующих контрактов без использования тендеров;
рост цен, не связанный с инвестициями.
Список использованной литературы:
1.Стенограмма парламентских слушаний "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", Совет Федерации, 28 октября 2004 года.
2. Ведомости, 29 сентября 2003 г.
3. Коммерсант Дейли, 13 февраля 2004 г.
4. Коммерсант-Власть, 36, 15 сентября 2003 г., с. 18-20.
5. Газета , 7 октября 2004.
6. Коммерсант Дейли, 2 октября 2004 г.
7. Эксперт, 39, 18 октября 2004 г.
8. Новые Известия, 12 октября 2004 г.
9. Комаров И. Перспективы концессий в России , Обозреватель, 6, 2003.
10. Орлова О.А. Договор коммерческой концессии и договор купли-продажи //Законодательство и экономика, N 6, июнь 2003 г.