АЗ, 2005, апрель К проекту федерального закона 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации"
Аппарат Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
Правовое управление
Отдел аналитического обеспечения законодательной деятельности
Аналитический материал
к проекту федерального закона 136515-4
Лесной кодекс Российской Федерации
Аналитический материал подготовил:
Блинков В.М. - советник отдела (тел. 692-26-07)
Введение
Правоприменительная практика реализации положений Лесного кодекса Российской Федерации 1997 года и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов показала, что общественные отношения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов нуждаются в совершенствовании, отдельные нормы Лесного кодекса РФ недостаточно эффективны либо имеют внутренние несоответствия между собой. Значительному изменению подверглись смежные с лесным отрасли законодательства, также регулирующие лесные отношения, возникла необходимость согласования норм Лесного кодекса Российской Федерации с нормами федеральных законов, принятых после введения его в действие.
Общая площадь лесов России составляет 774 миллиона гектаров. Еще 108 миллионов гектаров приходится на земли, пригодные и предназначенные для выращивания лесов. 150 миллионов гектаров, или 16% от исходной площади лесов России, приходится на так называемые длительно-обезлесенные земли, включающие в себя сельскохозяйственные земли, земли городов, поселков, транспортной инфраструктуры, которые находятся на месте бывших лесов.
Управляют лесами несколько разных ведомств. Подавляющее большинство лесов (95,8%) находится в ведении Федерального агентства лесного хозяйства, подчиняющегося Министерству природных ресурсов (МПР).
Вторым крупным распорядителем лесов является Министерство сельского хозяйства - в его ведении находится 3,6% лесов России.
Небольшой частью лесов ведает Министерство обороны (0,4%), и еще меньшей (0,1%) - Министерство образования и науки. Незначительная часть лесов (менее 0,1%) относится к так называемым "городским лесам" и находится в ведении городских администраций (необходимо отметить, что далеко не все лесные массивы, находящиеся на территории городов, относятся к этой категории).
Подавляющее большинство российских лесов (96%) относится к так называемым бореальным лесам, или тайге. Это преимущественно хвойные леса, с преобладанием, в зависимости от местных условий, ели, пихты, сосны, лиственницы или кедра (сосны сибирской). По условиям существования и по породному составу они близки к лесам Канады.
Последние 5-6 лет объемы лесозаготовок не превышают 150 млн.куб.м в то время как в предшествующие годы они достигали 350 млн.куб.м. Доход от продажи древесины на корню в 2003 году составил 7,3 млрлд.рублей, а из бюджетов на восстановление лесного хозяйства было израсходовано 8,6 млрд.рублей. Пересчет общих доходов на общий объем заготовки ( около 160 млн. куб. м) показывает, что 1 куб. метр древесины стоит в среднем 56 рублей. Этот показатель в 4 раза меньше чем в Прибалтике, и в 20 раз меньше, чем в Западной Европе и Канаде.
Россия обеспечивает 35% мирового объема круглого леса, но только 2,5-5% продукции глубокой переработки. Из-за неоптимальной структуры переработки доходы от экспорта леса и лесопродукции в 6 раза ниже экспортных доходов Канады.
Доля платы за лес в цене лесной продукции (пиловочник, балансы) в 3-10 раз меньше, чем для стран Восточной и Западной Европы.
За 15 лет в России не было построено ни одного ЦБК, в то время как в Финляндии были введены новые мощности переработки 2 млн. куб. древесины, ориентированные на российский экспорт.
Более 60% лесозаготовительных предприятий убыточны из-за использования устаревших технологий при отсутствии инвестиционной привлекательности отрасли.
Мониторинг деятельности лесхозов выявил 87 тыс. нарушений лесного законодательства. До 15% лесопродукции производится незаконно.
Ущерб, нанесенный лесному хозяйству, оценивается суммой в 32 млрд. рублей в год и не имеет тенденций к снижению. В правоохранительные органы было направлено более 11,5 тыс. материалов о нарушениях лесного законодательства, более 1200 нарушителей привлечены к уголовной ответственности.
За истекшее десятилетие площадь лесного фонда, пораженная вредителями и болезнями растений увеличилась до 3 раз, площадь ненарушенных лесных экосистем составляет только 25% общей площади лесного фонда.
Нормативное правовое регулирование лесных отношений в России
Основополагающим законодательным актом, регулирующим лесные отношения, является Лесной кодекс Российской Федерации, вступивший в силу 22 января 1997 г.
Им установлено, что леса и земли, на которых они расположены, образуют лесной фонд. Но, в лесной фонд не включаются леса, расположенные на землях обороны, землях городских и сельских поселений. В итоге, на использование лесов, расположенных на этих категориях земель, не распространяются положения рационального лесоводства и лесопользования, что означает, по сути, отсутствие механизма охраны и воспроизводства лесов, не входящих в лесной фонд. Не обеспечиваются защита имущественных прав инвесторов и надлежащая охрана лесов.
Действующая редакция Лесного кодекса РФ предусматривает только федеральную собственность на земли лесного фонда и несколько оснований лесопользования:
- договор аренды участка лесного фонда;
- концессия участков лесного фонда;
- краткосрочное пользование;
- договор безвозмездного пользования для целей спортивной охоты и нужд сельхозорганизаций
Лесопользование допускается только на основании лесорубочного билета, лесного билета, ордера, выдаваемых государственными органами уже после получения прав пользования на основании договора.
Государственные органы устанавливают основные правила лесопользования и лесоводства, осуществляют отвод и таксацию лесосек в пределах арендованных участков лесного фонда;
За последние годы Правительством Российской Федерации, в целях реализации Лесного кодекса Российской Федерации и обеспечения выполнения его положений, рассмотрено и утверждено более 20 нормативных правовых актов, в том числе:
в области государственного управления лесами:
О специально уполномоченных государственных органах управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
Порядок осуществления государственного контроля за состоянием, использованием, охраной и защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;
в области лесопользования:
Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации; Положение об аренде участков лесного фонда;
Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование.
Наряду с нормативными правовыми актами, утвержденными Правительством Российской Федерации, действует более 30 нормативных правовых актов, разработанных и утвержденных Федеральной службой лесного хозяйства России.
Субъектами Российской Федерации принято более 700 нормативных актов, регулирующих взаимодействие исполнительных органов субъектов Российской Федерации и Рослесхоза.
Действующий Лесной кодекс РФ порождает ряд системных проблем лесопользования: не создает стабильных долговременных условий лесопользования; устанавливает непрозрачную процедуру приобретения прав: административное решение или конкурс при отсутствии ясных критериев определения победителя; формирует недобросовестную конкурентную среду; содержит избыточное ведомственное регулирование и декларативные нормы; не дает гарантий защиты прав инвесторов.
Эти факторы приводят к стагнации лесозаготовительной отрасли, низкому уровню доходов бюджетной системы, ухудшению экологических характеристик лесов, росту числа лесонарушений и незаконного лесопользования.
Разработка и принятие новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации вызваны необходимостью оперативного отражения в лесном законодательстве произошедших в последние годы изменений социально-экономической ситуации в стране, обеспечения согласованного и эффективного государственного управления в области использования, охраны, и воспроизводства лесов, необходимостью создания благоприятного климата для осуществления рационального использования лесных ресурсов в условиях наметившегося экономического роста. При этом, подготовленный проект исходит из бережного отношения к тем нормам действующего лесного законодательства, которые показали свою достаточную эффективность на практике.
Основными целями подготовки новой редакции Лесного кодекса РФ являются: - обеспечение устойчивого состояния лесного фонда, улучшение его качественных характеристик для выполнения лесами экологических функций и формирования базы лесных ресурсов;
- создание привлекательных условий для развития предпринимательской деятельности в лесном секторе;
интеграция земель лесного фонда в гражданский оборот, синхронизация лесного законодательства с другими правовыми институтами (земельным законодательством, законодательством о техническом регулировании и др.)
Лес определяется в законопроекте как природный объект, неразрывно связанный с земельным участком, на котором он произрастает. Лес располагается на землях лесного фонда и на землях других категорий (земельные угодья).
Основные положения рационального лесоводства распространяются на леса вне зависимости от категории земель лесного участка, на котором они расположены.
Тем самым создается правовая база защиты и воспроизводства леса вне зависимости от категории земельного участка и его владельца.
Объекты лесных отношений
Законопроект устанавливает условия использования, охраны и воспроизводства лесов, направленные на сохранение леса как компонента природной среды. В отношении леса должны соблюдаться нормы рационального лесоводства и лесопользования вне зависимости от принадлежности лесного участка и категории земель.
Объектом имущественных (экономических) отношений является лесной участок, неотъемлемым элементом которого признаются произрастающие на нем лесные ресурсы. Оборот лесных участков регулируется земельным и гражданским законодательством с учетом особенностей, установленных лесным кодексом.
Лесным кодексом РФ предлагается новая система государственного управления лесами, которая соответствует основным положениям административной реформы.
Исключительная компетенция Правительства Российской Федерации определена непосредственно в Лесном кодексе РФ.
Регулятивные полномочия должен осуществлять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов.
Функции управления, распоряжения лесами должен осуществлять другой федеральный орган (агентство), осуществление распорядительных полномочий будет передано по соглашениям органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в этой части будут действовать от имени Федерации. Естественно, вместе с полномочиями передаются и соответствующие субвенции на их осуществление.
Надзором за соблюдением требований лесного законодательства будет заниматься уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (служба), который будет контролировать всех лесопользователей, осуществляющих лесохозяйственную деятельность.
Права граждан и юридических лиц на лесные участки (право собственности, аренды, доверительного управления)
Предусматривается три вида прав на лесные участки: право собственности, право аренды, право доверительного управления.
Основной правовой формой лесопользования предлагается сделать аренду. Лесной участок предоставляется в аренду по результатам аукционов. Без аукционов лесной участок предоставляется в аренду только для целей науки и образования, а также учреждениям Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции РФ по решению Правительства Российской Федерации.
Дрова для населения и социальных учреждений предоставляются на основании договора купли-продажи древостоя на корню.
Право собственности на лесные участки
Предлагается закрепить леса за собственником лесного участка, на котором он произрастает. В соответствии с законопроектом лишь арендатор, приобретший право аренды на аукционе, вправе по истечении пятнадцатилетнего срока пользования выкупить в собственность арендуемый лесной участок.
Выкупу не подлежат лесные участки, на которых установлены режимы защитности по перечню, установленному непосредственно в Лесном кодексе РФ.
На лесопользователя, взявшего в аренду лесной участок на срок более десяти лет, возлагается обязанность вести лесное хозяйство. Планируется применение такого подхода, когда виды лесопользования будут ограничиваться лишь природными свойствами леса и режимами защиты.
Ожидаемый финансово-экономический эффект
От перехода на аукционный способ предоставления прав пользования и от увеличения размеров минимальных ставок платы за лес планируется увеличить доходы бюджетной системы на 2,7 млрд. руб. в год.
Предполагается провести поэтапное сокращение расходов на содержание государственного аппарата и ведение лесного хозяйства за счет:
- возложений функций ведения лесного хозяйства на арендаторов (10-15% площади лесного фонда);
- передачи в пользование для ведения лесного хозяйства по договорам доверительного управления (15-20% площади лесного фонда);
- нормирования расходов на охрану лесов от пожаров, вредителей и болезней в резервных лесах (до 50% площади лесного фонда, преимущественно в районах Сибири и Дальнего Востока).
Таким образом новая редакция Лесного кодекса Российской Федерации вводит земли лесного фонда в хозяйственный оборот. Разрешается субаренда участков лесного фонда, снимаются законодательные ограничения на приобретение лесных участков в собственность иностранными юридическими и физическими лицами. Ликвидируется система лесорубочных билетов, ордеров и лесных билетов, вводится аукцион как основной инструмент передачи лесных участков в аренду.
В настоящее время высказываются различные точки зрения на законопроект.
По мнению заместителя Председателя Совета Федерации Д.Ф. Мезенцева +масштабность и серьезность проблем лесного комплекса, которые требуют более жесткого регулирования. Необходимо сокращать "черный рынок" в этом секторе экономики, устанавливать цивилизованные правила игры. Без этого, невозможно увеличить конкурентоспособность лесопромышленного комплекса России. По его мнению, в результате законодательных "пробелов" Россия неэффективно использует свои лесные ресурсы, например, экспортирует слишком большой процент "кругляка" (круглый стол "Законодательное обеспечение использования лесных ресурсов", Совет Федерации, 14 апреля 2005 года).
Как считает Председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды В.П. Орлов (круглый стол "Законодательное обеспечение использования лесных ресурсов", Совет Федерации, 14 апреля 2005 года) +лесное законодательство должно органично вписываться в общую концепцию природопользования. А в нынешней редакции Лесного кодекса РФ, считает он, "нет Человека". Обеспечиваются через аукционы "прозрачность" лесного сектора, защищаются интересы и государства, и бизнеса, но не человека. Леса, реки, озера и земли - все эти природные богатства нужны для обеспечения жизни людей. Поэтому в Лесном кодексе РФ нужно уделить больше внимания концептуальным вопросам природопользования.
По оценке руководителя агентства лесного хозяйства по Красноярскому краю, Таймыру и Эвенкии В. Векшина (выступление 14 апреля 2005 г. на сессии Законодательного собрания Красноярского края при обсуждении проекта федерального закона) проект нового кодекса разработан без учета одного из важнейших положений конституции РФ - совместного ведения вопросами владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами. В новой редакции Лесного кодекса РФ фактически не предусмотрено участие органов власти субъектов РФ в регулировании лесных отношений. Это имеет значение в условиях перехода к рыночной экономике многолесных регионов, к которым относится Красноярский край.
Принятие нового Лесного кодекса абсолютно не оправдано , - заявил в эфире Радио Свобода президент Общественного центра экологической политики России, член-корреспондент Российской Академии Наук Алексей Яблоков. Этот кодекс нарушает Конституцию, потому что по Конституции нельзя, чтобы издавались законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Этот кодекс умаляет права и свободы человека и гражданина. С его мнением солидарны ряд представителей общественных объединений, которые еще в 2004 г. обратились с открытым письмом к Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову, в котором просили отозвать представленный в Федеральное Собрание РФ проект Лесного кодекса РФ, как ущемляющий конституционные права и законные интересы граждан Российской Федерации.
Основными причинами беспокойства общественных организаций являются следующие.
Новый Лесной кодекс РФ, в отличие от ныне действующего не определяет устройство системы управления лесами на региональном и местном уровнях, а перекладывает значительную долю ответственности за ведение лесного хозяйства на арендаторов лесного фонда, но не предусматривает никаких механизмов, обеспечивающих заинтересованность арендаторов в рачительном ведении хозяйства и не предлагает реальных механизмов контроля за деятельностью арендаторов.
Принятие нового кодекса повлечет за собой изменение основных нормативов, регулирующих лесное хозяйство - правил рубок, лесоустроительной инструкции, санитарных правил и т.д. Однако ни один из предусмотренных проектом кодекса "лесных" регламентов не включен в правительственную программу разработки технических регламентов до 2006 года.
Проект кодекса предусматривает возможность всех форм собственности на леса, в том числе и частной. Однако порядка передачи лесных участков в собственность граждан и юридических лиц кодекс не устанавливает.
Проект кодекса предусматривает право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах. Однако, устанавливаются и случаи, когда доступ граждан в лесах может быть запрещен, причем исчерпывающий перечень этих случаев не приводится. В частности, указывается, что "пребывание граждан в лесах может быть ограничено в интересах: пожарной безопасности; безопасности граждан при проведении работ; ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства; в иных случаях, когда пребывание граждан в лесах несовместимо с целями лесопользования в соответствии с настоящим Кодексом". Поскольку кодекс предусматривает, что арендатор при долгосрочной аренде имеет право на все виды пользования, указание на "иные случаи" дает обширные возможности для злоупотреблений.
Кроме того, по мнению участников рабочего совещания по недропользованию, организованному Комитетом Совета Федерации по промышленной политике, лесной участок рассматривается прежде всего как земельный участок, не учитывается специфика лесных отношений при их законодательном регулировании; толкование содержания технических регламентов противоречит действующему ФЗ О техническом регулировании , поскольку технические регламенты по своей природе могут регламентировать лишь вопросы безопасности при осуществлении тех или иных видов лесопользования, и порядок их осуществления определяют лишь в самом общем виде с точки зрения обеспечения безопасности, не затрагивая вопросы технологичности и эффективности; новая редакция Лесного кодекса РФ является законодательным актом не прямого действия. В итоге, уровень законодательного регулирования значительно снижается по сравнению с действующей редакцией, что повышает роль подзаконного нормативного регулирования; Кодексом определено, что принудительное прекращение прав собственности на лесной участок осуществляется путем выкупа, но не определены критерии принятия решения о принудительном прекращении права собственности на лесной участок, порядок выкупа, его сроки, порядок выплаты компенсации и другие гарантии соблюдения прав собственника; вопросы защиты леса от болезней и вредителей затронуты лишь в самых общих чертах, что снижает безопасность отрасли; не определены расходные обязательства бюджетов при осуществлении лесопользования, ведения лесного хозяйства и осуществлении контроля за этими процессами. На практике это может привести к снижению финансирования отрасли на всех уровнях и ее кризису.
Канада
Канада
Лесные ресурсы - одно из основных богатств Канады, они занимают 45% площади страны. К продуктивным относится 245 млн. га лесов из 418 млн. га всей лесопокрытой площади. 22, 8 млн. га относится к категории "национального лесного наследия" и остается в естественном, нетронутом хозяйственной деятельностью состоянии. Еще 27, 5 млн. га лесных земель имеет охранный статус и на них запрещены лесозаготовительные работы. Никакая коммерческая вырубка лесов не допускается в национальных парках, находящихся под федеральной юрисдикцией (130 тыс. кв. км). В парках провинциального подчинения (их число составляет более тысячи) лесозаготовки допускаются при определенных условиях, которые формулируются провинциальным законодательством.
Общие запасы древесины в лесах Канады оцениваются почти в 20 млрд. куб. м, что примерно равно запасам древесины в США. 82% лесных земель составляют бореальные (северные) леса, к основным породам которых относятся ель, пихта, осина, береза и сосна. В южных районах и на побережьях к ним добавляются бук и клен, являющийся национальным символом страны.
Подавляющая часть запасов - ценная длинноволокнистая мягкая древесина, спрос на которую в мире стабильно высокий.
Природные ресурсы Канады находятся преимущественно в государственной собственности. 71% лесного фонда находится в собственности провинций, 23% - в собственности федерального правительства и только 6% принадлежит частным собственникам, причем доля частной собственности снижается.
Лесное хозяйство Канады - одно из наиболее передовых в мире по технологическому оснащению, по организации управления и по строгим экологическим нормам ведущихся здесь лесозаготовительных работ.
Экспорт древесины и целлюлозы обеспечивает 11% экспортной выручки, доля Канады на мировом рынке составляет 19%.
Основными видами экспорта являются мягкая древесина, бумага и картон, газетная бумага и целлюлоза.
Основной формой получения прав на разработку лесных ресурсов являются арендные договоры с государством, при реализации которых арендаторы выплачивают платежи за пользование природными ресурсами (роялти).
Распределение полномочий между федеральным правительством и провинциями в области лесопользования имеет четко определенный характер. Провинции полностью реализуют свои права на собственности лесными ресурсами, устанавливая свои нормативные правила и налоговые механизмы. Федеральное правительство занимается стратегическими вопросами, к компетенции правительства относятся также вопросы межпровинциальной и международной торговли.
На федеральном уровне в системе государственного управления основным звеном является Министерство природных ресурсов, куда входят 3 главных функциональных подразделения: Лесная служба Канады, Энергетическое управление и Управление по минеральному сырью и металлам.
Лесная служба Канады объединяет 5 региональных центров, осуществляющих нормативно-правовой надзор за лесопользованием в регионах страны.
Механизмы управления лесным хозяйством
Регулирование лесного хозяйства в Канаде - это прерогатива провинциальных и территориальных правительств. Именно провинции несут основную ответственность за эксплуатацию лесов. Каждая из провинций имеет собственное лесное законодательство и внедряет свою систему административных мер, принимаемых в этой области.
Роль федерального правительства сводится к организации научно-исследовательской работы, к принятию мер, обеспечивающих охрану окружающей среды, к защите прав коренных народов страны, однако к исключительной компетенции федерального правительства относятся вопросы внешней торговли и контроля за соблюдением международных соглашений в сфере ведения лесного хозяйства и торговли лесопродукцией.
Общая стратегия развития лесного хозяйства разрабатывается на основе диалога федеральных, региональных уровней власти и общественности. Для эффективной координации взаимодействия, согласования интересов и выработки общей лесной политики в Канаде в 1985 г. был создан Совет министров лесного хозяйства (Canadian Council of Forest Ministers), членами которого являются министры и главы лесных ведомств всех провинций и территорий Канады, включая в качестве лишь одного из членов главу федерального Министерства природных ресурсов, в компетенцию которого входят лесохозяйственные вопросы. Совет министров решает стратегические вопросы развития лесного сектора экономики Канады, согласует нормативную основу лесохозяйствования и разрабатывает условия для ускоренного развития лесных отраслей. Одной из последних инициатив Совета министров была разработка национальной программы "Лес-2020", в которой намечены меры по развитию лесной промышленности с учетом лесоохранных и экологических требований, по развертыванию научно-исследовательской работы в области лесного хозяйства и обеспечению участия общественности и всех заинтересованных сторон в принятии решений по лесному хозяйству.
На федеральном уровне в рамках упомянутого Министерства природных ресурсов действует Лесная служба Канады (Canada Forest Service), в задачу которой входит разработка и проведение национальной политики в сфере лесного хозяйства, проведение научных исследований и разработок по охране и управлению лесным фондом страны, обеспечение экспортных возможностей для лесной промышленности, сбор и распространение информации о лесах и методах хозяйствования, наконец, создание условий для сотрудничества и национального согласия по ключевым вопросам лесопользования. Лесная служба Канады объединяет пять региональных центров, осуществляющих нормативно-правовой надзор за лесопользованием в регионах страны.
С 1981 г. в Канаде лесопользование осуществляется на базе 5-ти летних планов развития лесного хозяйства, получивших название Национальной стратегии лесного хозяйства (National Forest Strategy). Национальная стратегия принимается общенациональным конгрессом лесного хозяйства, в котором наряду с правительственными организациями широко представлены деловые и общественные структуры. Последний план, пятый по счету, был принят в 2003 г. на период с 2003 по 2008 годы .
Во всех лесохозяйственных провинциях приняты законодательные акты по управлению лесным хозяйством: в Британской Колумбии это Лесной кодекс (1995 Forest Practices Code) (20), в Онтарио - закон "Об устойчивом лесопользовании" (Crown Forest Sustainability Act of 1994), в Саскачеване - закон "Об управлении лесными ресурсами" (Forest Resources Management Act) и т.д.
Все они обеспечивают нормативную базу лесозаготовок, планирование лесохозяйственной деятельности, участие общественности в принятии важных решений по лесопользованию и особо - участие общин коренных народов.
Например, Лесной кодекс Британской Колумбии дает право правительству провинции ежегодно устанавливать предельные нормы лесозаготовок (Allowable Annual Cut) на основе экономических и биологических показателей использования лесного фонда, а также регулировать лесозаготовительные работы, в частности по размерам участков сплошной рубки, по организации лесовосстановительных коридоров, по подбору и применению семенных материалов и т.д. В рамках этого закона была учреждена государственная компания по лесовосстановлению (Forest Renewal British Columbia), которая инвестирует в лесное хозяйство часть рентных платежей, получаемых правительством провинции от лесозаготовителей. Только в 1990-е годы общая сумма реинвестированных таким образом средств составила около 500 млн. долл.
Другое важное решение, принятое в рамках данного законодательного акта - создание независимого надзорного совета (Forest Practices Board), который уполномочен самостоятельно вести аудиторскую проверку лесозаготовительных работ, проводить необходимые расследования в случае нарушений законодательства, требовать административного расследования нарушений, участвовать в качестве организации, выражающей общественные интересы, в процессе определения санкций к нарушителям и в заседаниях провинциальной арбитражной комиссии по лесной отрасли. Важно отметить, что этот совет независим от правительства -министерства не вправе вмешиваться в подготовку его докладов, а финансирование совета осуществляется напрямую из казначейства.
В Британской Колумбии, кроме упомянутого Лесного кодекса, действует еще 15 законодательных актов, регулирующих доступ к лесным ресурсам, деятельность лесозаготовителей, лицензирование лесозаготовок, транспортировку леса, лесовосстановление и т.д. Один из них - закон "О лесах" - устанавливает основные принципы ведения лесного хозяйства и получения доступа (аренды) к государственным лесам.
Основная форма экономического взаимодействия государства с лесозаготовителями - арендная. Действуют два основных метода заключения арендных соглашений. Первый - это сдача в аренду лесопромышленникам собственно лесных угодий. В Британской Колумбии выдаются так называемые лесофермерские лицензии (Tree Farm Licences), обеспечивающие сдачу в аренду лесных участков; в других частях Канады они называются "лицензиями лесохозяйства" (Forest Management Unit Licences). Эти лицензии дают право ведения лесных работ на арендуемых землях сроком до 25 лет с правом обновления лицензии. Лесоразработчик в этом случае обязуется ввести в строй обрабатывающие предприятия (лесопильные, целлюлозно-бумажные) и представить план по управлению арендуемого участка. План получает одобрение провинциального министерства лесного хозяйства. При одобрении министерство устанавливает пределы лесозаготовок на пятилетний период, но с допуском того, что лесозаготовитель может изменить объемы лесозаготовок. Лесовосстановлением занимаются лесозаготовительные компании, а расходы на лесовосстановление включаются в производственные издержки компании-заготовителя.
Другая форма арендных соглашений заключается в выдаче лицензий на заготовку определенного объема леса (Harvest Permit). В этом случае план заготовок представляет компания, а общий план лесного хозяйства остается в компетенции правительственных органов, равно как и лесовосстановительные работы. Права на лесозаготовки предоставляются на основе торгов, на которых во внимание принимается не только размер бонуса, но и социально-экономические последствия предстоящих лесозаготовок (занятость местного населения и т.п.).
Полученная лицензия определяет принципы, стандарты и критерии, которые обусловливают рамки ведения лесозаготовительных работ, ожидаемый объем отходов (некачественной древесины), который держатель лицензии может вывезти за свой счет, а также размер попенной оплаты (рентных платежей) и размер бонуса, выплачиваемого по результатам торгов или по предложениям заявителей.
Продажа леса требует получения отдельной лицензии, впрочем для лицензированных лесозаготовителей (с объемом заготовок, превышающим 10 тыс. куб. м в год) лицензия гарантируется по закону, но с ограниченным сроком на 15 лет. Все иные претенденты на продажу леса имеют возможность получить лицензию только на четыре года.
С 1992 г. реализуется и Программа модельных лесов (сейчас их число составляет 11, а общая площадь - б млн. га), выделение которых обеспечивает создание своеобразных лесных лабораторий, в которых все заинтересованные стороны могут осваивать наиболее передовые и экологически приемлемые методы ведения лесного хозяйства. В каждом из выделенных модельных лесов ныне все заинтересованные организации действуют на партнерской основе при оценке экологического здоровья леса, с помощью новых местных индикаторов, при опробывании новых моделей землевладения на лесных угодьях, при применении новых технологий, управленческих решений и практических подходов к лесохозяйствованию и т.д. На эту инновационную программу в 2004-8 гг. выделено еще 40 млн. долл.
США
В отличие от Канады в США большая часть лесов (400 млн. га или более 60%) находится в частной собственности. При этом частные леса не входят в систему лесов местного значения, выпадая из под контроля местных органов власти.
Лесами штатов и лесами местного значения занято более 200 млн.га, большая часть из которых находится в долгосрочной аренде у больших и малых финансовых корпораций, банковских и транснациональных компаний.
Площадь лесов, имеющих общегосударственный статус Национальный лес , составляет порядка 76 млн.га.
Концепция регулирования лесных отношений базируется на сохранении лесного фонда в федеральной, публичной собственности и использовании лесов в интересах общества и граждан своей страны. Эта тенденция закреплена и в законодательстве, где официально введены ограничения для иностранных граждан и юридических лиц, в том числе и в праве частной собственности на лесные земли.
Американское лесное законодательство имеет сравнительно узкую базу и основывается всего на 5-ти документах:
Законе 1960 г. О рациональном использовании природных сырьевых ресурсов ;
Законе 1974 г. Об обновлении лесов и пастбищ ;
Законе 1976 г. О федеральной политике и управлении земельными ресурсами ;
Законе 1978 г. О лесных и пастбищных возобновляемых ресурсах ;
Законе 1978 г. Об охране общественных (кооперативных) лесов .
В первых четырех законах закреплены положения, регламентирующие порядок лесопользования в лесах всех форм собственности. Наиболее важными из них являются:
не превышение объемов вырубки леса его прироста;
обязательность комплексного и многоцелевого использования древесины;
обязательность регулярных санитарных рубок и одновременных возобновляющих посадок молодняка;
платность на всех уровнях лесопользования ;
приоритетность арендного лесопользования;
приоритетность фактора животного и растительного разнообразия лесных территорий, не подлежащих нарушению ни при каких формах собственности на леса и ни при каких моделях лесопользования.
За нарушение законодательства предусмотрены значительные экономические и денежные штрафные санкции.
Законом США 1976 года о федеральной политике и управлении земельными ресурсами провозглашено, что государственная политика направлена на сохранение государственных земель в федеральной собственности за исключением случаев, когда их передача в иную собственность отвечает национальным интересам.
Согласно Закону 1978 года О лесных и пастбищных возобновляемых ресурсах (ст. 207) запрещается продажа федеральных земель иностранным гражданам, а также иностранным юридическим лицам, не подпадающим под действие законов США. Таким образом, очевидно, что федеральная собственность рассматривается в США как форма собственности, наилучшим образом отвечающая экономическим и экологическим национальным интересам. Соответственно в законодательстве закреплен подход, основанный на максимальном ограничении возможности отчуждения федеральных земель, включая лесопокрытые земли.
Закон 1978 г. Об охране общественных лесов применяется только в отношении лесных территорий, не входящих в систему национальных т.е. для лесов штатов, региональных, местных и частных лесов. Его нормами собственники лесных массивов обязываются за свой счет вести полномасштабную борьбу с вредителями и болезнями леса, пожарами, а также осуществлять мероприятия по сохранности и обновлению леса.
Основные проблемы, с которыми сталкиваются США в сфере номативно-правового регулирования лесопользования, - скрытая несовместимость государственных, региональных и частных лесовладений, слабость некоммерческих аспектов лесного законодательства, слабость нормативно-правовой базы регулирования лесоохранной деятельности, следствием чего являются болезни леса, лесные пожары.
Китай
Китай
В отличие от США и Канады Китай является малолесной страной. Леса занимают менее 130 млн.га или 13,4% территории страны. Основная задача лесного законодательства - нормативно-правовое закрепление масштабной государственной лесоохранной политики.
Основополагающим документом, регламентирующих лесопользование, является 3-я редакция Лесного кодекса, принятая в 1998 г. Этот документ направлен на комплексное решение правовых проблем использования лесных ресурсов.
В нем по новому по сравнению с предыдущими редакциями Лесного кодекса 1979 г. и 1984 г. трактуется ряд базовых проблем. В частности по-новому решена проблема собственности на леса. Установлено, что леса являются преимущественного государственной собственностью. Однако предусматриваются случаи, когда, в условиях развития рыночных отношений и при полном соблюдении законодательных требований, леса могут быть выращены в условиях коллективной или частной собственности и, даже перейти из государственной формы в коллективную или частную. Оговорена возможность легализации новых, развивающихся форм собственности в лесной сфере.
Вторым новшеством является переход от административно-уголовных к экономическим методам регулирования лесопользования. Компетентные государственные органы наделены правом применения экономических санкций, частности правом установления значительных штрафов ( до 10-кратного размера предполагаемой суммы дохода предпринимателя) и особых сборов за нецелевое использование древесины.
Положениями кодекса регламентировано, что денежные средства, получаемые сверх установленных лимитов при реализации высокорентабельных товаров на основе древесного сырья, должны направляться исключительно на цели сбережения и расширения лесных и иных древесных ресурсов.
Значительное внимание в третьей редакции уделено юридическим аспектам экспорта леса. Предусмотрена многоступенчатая процедура оформления вывоза лесных ресурсов и контроля над ним. На низовом уровне необходимо прежде всего получение визированного документального согласия лесохозяйственных органов народных правительств от уездного уровня и выше, затем компетентных инстанций Министерства лесного хозяйства и таможенных служб
Помимо Лесного кодекса действует более 10 регламентирующих и организационных нормативных документов, регламентирующих лесопосадки, лесозаготовки, борьбу с лесными пожарами, насекомыми-вредителями леса, сохранение лесобиоценоза.
Значительное развитие в 90-е годы получило региональное законодательство. Принято Положение об охране лесов в автономном районе Тибет , Положение о контроле за лесами в провинции Цзилинь , Положение о контроле и охране лесных и сельскохозяйственных ресурсов в черте г. Пекин , Практические правила охраны лесов в провинции Гуандун и др., которыми регламентируется ведение лесохозяйственных мероприятий, включая их планирование, контрактную деятельность, дотации и привилегии.
Заключение
Представленные данные показывают, что в странах с развитой рыночной экономикой, имеющих значительные запасы лесных ресурсов (США и Канада), концепция регулирования лесных отношений базируется на сохранении лесного фонда в федеральной, публичной собственности и использовании лесов в интересах общества и граждан своей страны. Эта тенденция закреплена и в законодательстве, где официально введены ограничения для иностранных граждан и юридических лиц, в том числе и в праве частной собственности на лесные земли.
В безлесных странах (Китай) регулирование лесных отношений направлено прежде всего на обеспечение сохранения и восстановления лесов. Жестко контролируется экспорт лесопродукции. Разрешен только экспорт продукции с высокой добавленной стоимостью и практически запрещен экспорт круглого леса .
Сравнивая результаты работы лесопромышленных комплексов в Канаде и в США и структуру собственности можно сделать вывод о том, что наиболее важным фактором, влияющим на работу лесного хозяйства, является эффективность государственного управления. В то же время форма собственности не является определяющей в характере и интенсивности ведения лесного хозяйства.
1. Материалы рабочего совещания по недропользованию, Комитет Совета Федерации по промышленной политике, 29.03.05, М., Издание Совета Федерации, 2005.
2. Современный Китай: право, политика, общественная жизнь, Вып.7, М., 2000.
3. Использование и охрана природных ресурсов России,
//Ежемесячный бюллетень Министерства Природных ресурсов, 2000, 8.
4. США.Канада: Экономика.Политика.Культура, 2004, 5.
5. Законодательство и экономика, 2004, 5.
6. Нефть.Газ.Право, 2004, 1.
7. Российский экономический журнал, 2004, 3.
8. Право и политика, 2004, 11-12.
9. Курбанов Э., Яковлев И. Лесоустройство. Международные аспекты устойчивого управления лесами. Йошкар-Ола, 2001, с.76.
10. The State of Canada's Forests, 2002-2003. Looking AHEAD, Ottawa, 2003.
11. "Frontline Express" (Canadian Forest Service, Great Lakes Forestry Center), Bulletin No. 28, 2003.
12. Canada Year Book 2001. Ottawa, 2001.
13. The State of Canada's Forests, 2002-2003. Looking AHEAD. Ottawa, 2003.
14. National Forest Strategy, 1998-2003. Sustainable Forests. Ottawa, May 1998.