Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АЗ, 2004, ноябрь К проекту федерального закона 51711-4 "Градостроительный кодекс Российской Федерации"

Аналитический материал подготовила Бубличенко Н.В. - советник отдела (тел. 292-96-54).
Общая редакция: Гуринович А.Г. - заместитель начальника отдела, доктор юридических наук, профессор.

     
     Градостроительство имеет важное социальное, экологическое и экономическое значение для человека и всего общества. В результате градостроительной деятельности создается особая среда обитания, от состояния которой зависят условия проживания миллионов людей. В связи с этим представляется чрезвычайно значимой задача формирования государственной политики и стратегии градостроительства, а также совершенствования градостроительного законодательства.
     Законодательство о градостроительстве начало развиваться в России сравнительно недавно. Первым законодательным актом, который регулировал вопросы градостроительства, был Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. 3295-I "Об основах градостроительства в Российской Федерации". В течение последующих лет произошли значительные изменения практически во всех сферах нашей жизни, особенно в политике, экономике, управлении, что привело к усложнению проблем градостроительства. Это потребовало принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации ( 73-ФЗ от 7 мая 1998 г.) (далее - Кодекс), сыгравшего значительную роль в становлении российского градостроительного законодательства.
     Кодекс провозгласил основной целью градостроительства обеспечение благоприятных условий проживания населения, обязал осуществлять градостроительную деятельность с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территорий и поселений.
    Кодекс охватывает все этапы градостроительной деятельности - от территориального планирования на уровне Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления до разработки градостроительной документации, проектной документации и осуществления строительства.  В Кодексе определены и основы правового режима земель поселений, что было крайне важно в условиях отсутствия в стране Земельного кодекса.
    Однако значительная часть положений действующего Кодекса носит декларативный характер. Кроме того, в последние годы в результате формирования рыночных отношений многие его нормы устарели. Назрела потребность в дальнейшем регулировании и детализации на федеральном уровне процедур планирования развития территорий, организации землепользования и застройки, подготовки проектной документации, строительства и реконструкции.
    

     
     Принятый Государственной Думой 10 июня 2004 г. в первом чтении проект нового Градостроительного кодекса Российской Федерации направлен на создание условий формирования рынка доступного жилья и увеличения объемов жилищного строительства, для чего предлагается облегчить доступ на рынок жилищного строительства, упростить процедуру предоставления земельных участков, сделать ее прозрачной и эффективной.
    Проект Градостроительного кодекса Российской Федерации является законодательным актом, регулирующим общественные отношения в сфере территориального планирования, градостроительного регулирования, проектирования и собственно строительства.
     Законопроект закрепляет предмет и принципы градостроительной деятельности в Российской Федерации, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, расширяет полномочия органов местного самоуправления, которым предоставляется право самостоятельно принимать генеральные планы застройки поселений. Значительное внимание в проекте уделено участию общественности в подготовке проектов правовых актов территориального планирования посредством основной процедуры - публичных слушаний.
     Проект Кодекса регламентирует порядок разработки, согласования, а также содержание документации на всех этапах ведения строительных работ. Сокращен перечень требований к проектной документации. Так, условие о необходимости проведения экспертизы сохраняется только в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов. Оговариваются и особенности строительства объектов в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.
     Новые принципы градостроительной политики предполагают зональное дифференцирование территорий, например, строительство зон концентрации промышленных застроек и поселенческих зон. Утверждается принцип "одного окна", когда для реализации инвестиционного плана по строительству все документы будут предоставляться в один орган исполнительной власти, в то время как на сегодняшний день эта процедура (оформление и регистрация документов по инвестиционному плану) требует от инвестора слишком много затрат и является ограничением для инвестиций, начиная с рынка жилья и заканчивая остальным рынком недвижимости.
     Проект Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает усиление ответственности строителей перед покупателями жилья. Определены лица, ответственные за проектирование и строительство, а их гражданская ответственность будет подлежать обязательному страхованию, причем ответственные за проектирование и строительство лица обязаны быть членами специальных саморегулируемых организаций.
    

     
     Внесение в Государственную Думу и принятие в первом чтении проекта нового Градостроительного кодекса Российской Федерации широко обсуждались различными учеными и практическими работниками. Высказывались полярные мнения: от положительной оценки проекта до полного его неприятия. Отмечалось, что наряду с прогрессивностью проект Кодекса имеет существенные недостатки, сохранение которых может обострить ряд проблем в градостроительстве (см.: Тезисы доклада заместителя начальника Управления формирования градостроительных программ, начальника отдела градостроительства и мониторинга Генплана г. Москвы на парламентских слушаниях на тему "О проекте Градостроительного кодекса Российской Федерации", 26.10.2004 г.).
    В частности, звучали предложения о необходимости разработки нового документа с привлечением профессионалов-градостроителей и архитекторов. Однако на заседании Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям было принято решение переработать законопроект с учетом внесенных предложений и замечаний и представить его ко второму чтению (см.: Выступление председателя Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Шаккума М.Л. - Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы от 10.06.2004 г. - Бюллетень 34 (748). - С. 51).
    Замечания по законопроекту был сделаны уже при его рассмотрении в Государственной Думе в первом чтении. Отмечался спорный характер некоторых положений проекта нового Градостроительного кодекса Российской Федерации, в частности, наделение функцией градостроительного планирования исключительно органов местного самоуправления, при котором за Российской Федерацией и ее субъектами остаются только вопросы изменения границ отдельных категорий земель и размещения объектов государственного значения.
     Такое лишение Российской Федерации и субъектов Федерации полномочий в сфере градостроительного планирования не вполне обоснованно, ибо градостроительное планирование территориального развития должно рассматриваться как обязанность государства и одно из важнейших направлений деятельности правительства, обеспечивающее в интересах населения и государства формирование инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры среды жизнедеятельности.
    Как особо спорное было отмечено положение об отмене обязательной государственной экспертизы проектной документации. Уже упоминалось, что в соответствии с законопроектом государственная экспертиза должна применяться только в отношении особо опасных и технически сложных объектов. В отношении остальных объектов государственную функцию по оценке соответствия проектной документации техническим регламентам планируется передать саморегулируемым организациям, ответственным за проектирование и строительство. При этом вопрос безопасности зданий и сооружений остается открытым. Поскольку на сегодняшний день закона о саморегулируемых организациях нет, технических регламентов, которые предъявили бы свои требования к безопасности строительных конструкций, зданий, сооружений, тоже пока нет, а Правительство Российской Федерации еще не приступило к их разработке, решать вопросы безопасности зданий и сооружений согласно законопроекту не представляется возможным.
    Особо подчеркивалось, что редакция нового Градостроительного кодекса Российской Федерации была подготовлена без участия и без учета  позиций профессионального градостроительного сообщества России - Российской академии архитектуры и строительных наук, Союза архитекторов России, органов градостроительства субъектов Федерации и муниципальных образований, ведущих научно-исследовательских и проектных институтов России.
     При обсуждении проекта Кодекса на YI Всероссийском съезде Союза архитекторов России в июне 2004 г. отмечалось, что задачи градостроительства, пространственно организующего среду жизнедеятельности граждан, в законопроекте фактически сводятся к вопросам формирования рынка земельных участков. Виды же территорий, подлежащих особому регулированию, порядок разграничения предмета градорегулирования между федеральными органами государственной власти и субъектов Российской Федерации, права и обязанности реальных субъектов градостроительной деятельности в нем не определены (см.: Викторова А. Законопроект. Кодекс на нуле: Госэкспертиза оказалась в минусе // Культура. - 2004. - 14 октября. - С. 4; Невская Т. Зодчество. Градостроительный кодекс как национальная катастрофа //Газета. - 2004. - 14 октября. - С. 4).
    Наибольшее количество нареканий вызвал раздел законопроекта, в котором речь идет о реализации генеральных планов. Утверждалось, что не определены источники и организационно-правовые формы финансирования затрат на реализацию генпланов, а сказано только, что ее осуществляют органы местного самоуправления "в пределах их полномочий". Это последняя оговорка, по сути, подразумевает, что генплан не может предусматривать меры по обеспечению развития города в части транспортного, инженерного обеспечения и любых других вопросов, которые выходят за рамки полномочий региональных властей.
    Обращалось внимание на то, что стремясь упростить процедуру согласования, разработчики законопроекта определили слишком маленький максимальный срок прохождения проектом всех инстанций - 3 месяца. По опыту практикующих архитекторов, для торгового центра, например, такой срок приемлем, однако  вопросы размещения федеральных объектов обороны, транспорта или изменения границ особо охраняемых территорий за это время решить невозможно.
     Участники съезда архитекторов сошлись во мнении, что принятие нового Кодекса в первоначальной редакции неизбежно приведет "к отказу от профессиональной подготовки управленческих решений, незащищенности муниципальных образований от произвола монополий на их территории", а значит, и к еще большей коррумпированности органов местного самоуправления (см.: Викторова А. Законопроект. Кодекс на нуле: Госэкспертиза оказалась в минусе // Культура. - 2004. - 14 октября. - С. 4).
     Дискуссия развернулась и по вопросам правового регулирования земельных отношений. Городам предписывается принять генпланы, в которых территория города разделена на зоны по типам застройки (промышленные, жилые и т.п.). Исходя из статуса зоны, в ней формируются участки под застройку, которые затем продаются или сдаются в аренду инвесторам. Они могут построить объект, не выходящий за рамки регламентов, расписанных для всей зоны (этажность, плотность, красные линии и т.д). А может ли собственник вообще ничего не строить? По законопроекту застройщик не обязан формировать инфраструктуру, нет гарантии того, что она будет создана, а главное - законопроект вообще не обязывает собственника участка осуществлять строительство. Он может перепродать землю после ее подорожания.
    Существует мнение, что в проекте Кодекса упрощены процедуры согласования строительства и сужена компетенция госэкспертизы, не прописаны полномочия городских органов архитектуры. Когда же авторы законопроекта говорят об упрощении бюрократических процедур, на самом деле речь идет об архитектурно-градостроительных согласованиях, без которых строить нельзя. Если не будет архитектурно-строительной экспертизы, владельцы и арендаторы участков смогут реализовывать любые архитектурные фантазии. По мнению специалистов, в таких условиях нельзя будет гарантировать безопасность и качество строительства. Отметим в этой связи, что в городах Запада, где уровень развития рынка несопоставим с нашим, архитектурные органы жестко контролируют застройку (см.: Игнатьева Ю. Столичные архитекторы против федеральных градостроителей // Известия. - 2004. - 5 июня. - С. 11; Филатов А. Критика. Москва не за ними //Газета. - 2004. - 7 июня. - С. 2; Игнатьева Ю. Строить города хотят по-новому. Московские строители - в панике //Известия. - 2004. - 18 июня. - С. 11).
    Различают две культурных традиции понимания общественной роли градостроительства. Первая - европейская - понимает ее как деятельность, в результате которой создается гармоничное пространство для комфортного проживания людей. Другая традиция - северо-американская - отводит градостроительству более узкий диапазон: по сути, оно сводится к одному документу - плану с определенными регламентами для территорий города, которые, однако, воспринимаются его будущими пользователями и застройщиками как непреложный закон. На практике это выливается просто в контроль за исполнением этого плана.
     По мнению специалистов, несмотря на то, что нынешнее состояние правовой системы, экономики и развитие нашего общества явно больше нуждаются в опыте европейской модели, авторы законопроекта пошли по американскому пути: разделить город на участки, для каждого расписать запреты и пустить в продажу. Строить разрешено все, что не запрещено регламентами. Конечно, хорошо, что в проекте прописаны условия отвода земельных участков, их границ и нормативных параметров (высота, плотность застройки и т.п.) Но возникает вопрос: кто должен обеспечить застраиваемые территории объектами инфраструктуры, жизнеобеспечения и транспорта? Новый Кодекс не предусматривает возможности развития инфраструктуры, не имеющей сиюминутной коммерческой выгоды. Кодекс не позволяет резервировать территории, что крайне необходимо: если сейчас нет денег на важный проект, надо предусмотреть возможность его реализации в дальнейшем (см.: Шугайкина А. Проблема. Телега для "темной лошадки" //Московская правда. - 2004. - 8 июня. - С. 7).
    Критические замечания и предложения по содержанию проекта нового Градостроительного кодекса, острые профессиональные дискуссии весьма позитивны. Сегодня очевидно, что действующее градостроительное законодательство не позволяет осуществлять четкое экономико-правовое регулирование развития территорий. С принятием новых законов в области землеустройства, местного самоуправления, технического регулирования старая законодательная база в значительной мере утратила свою работоспособность. Направленность перемен очевидна: четкое разделение компетенции, особое внимание к процедурным вопросам, системное решение правовых аспектов взаимодействия субъектов градостроительной деятельности.
    
     
     

     
     26  октября 2004 г. в Государственной Думе прошли парламентские слушания на тему "О проекте Градостроительного кодекса Российской Федерации", в которых приняли участие депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Российской академии архитектуры и строительных наук, руководители ведущих строительных организаций.
    Участники парламентских слушаний отметили, что имеется большой ресурс для улучшения и уточнения редакции текста проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации путем внесения поправок, которые были в выступлениях практически всех участников слушаний. В докладе президента Российской академии архитектуры и строительных наук А.П. Кудрявцева, обобщившем многие из этих предложений, было рекомендовано внести в проект Кодекса ко второму чтению следующие изменения.
     Во-первых, в части полномочий федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации - систематизировать и конкретизировать содержание процедуры градостроительного планирования на федеральном уровне, однозначно определить особенности и взаимосвязи между комплексным планом развития всей территории России, отраслевыми планами размещения объектов, планами развития частей территории России; - установить прямые нормы для каждого вида планировки.
     Во-вторых, четко и конкретно определить предметы регионального градостроительного законодательства. Все, что относится к полномочиям субъектов Российской Федерации, должно регулироваться рамочными нормами, через которые законодательно можно отразить все многообразие России, найти и выбрать оптимальное решение.
    В третьих, в части планирования на федеральном уровне категорически неприемлем отраслевой подход, который в свое время в СССР превратился в ведомственный. Если в России к этому добавить отраслевые интересы естественных монополий и крупных корпораций, федеральная власть полностью утратит правовые рычаги преодоления межрегиональных диспропорций и социально-экономического неравенства.
    В четвертых, в части генеральных планов городов вернуть генплану: статус комплексного градостроительного документа, включающего прогнозы демографического и социально-экономического развития города; проектные решения в области архитектурно-пространственной организации, инфраструктуры, жилища, рабочих мест, обслуживания, открытых пространств; утверждение регламента градостроительного зонирования, программ реализации.
    В пятых, обеспечить комплексность решений генерального плана, включающую решения, относящиеся к федеральному уровню - межрегиональные связи, метрополитен; к уровню субъектов Российской Федерации - внешние источники водоснабжения и энергетики; к муниципальному уровню - город и его непосредственное окружение.
    В шестых, отказаться от искусственного выделения в отдельные документы генерального плана, градостроительного зонирования правил землепользования, плана реализации генплана. Прописать нормы, обеспечивающие непрерывный процесс планирования, реализации плана, мониторинга и контроля изменения среды, актуализации плана.
    В седьмых, в части правовых гарантий - обеспечить защиту государства и общества от непрофессиональных, чреватых экологическими катастрофами, социальными конфликтами и экономическими потерями градостроительных решений; восстановить институт государственной междисциплинарной экспертизы в градостроительном планировании; восстановить институт лицензирования проектных градостроительных организаций; ввести профессиональные стандарты и аттестацию специалистов в области градостроительного проектирования; ввести градостроительство в государственный классификатор видов профессиональной деятельности.
    
     Участники парламентских слушаний рекомендовали при подготовке проекта Градостроительного кодекса ко второму чтению отразить следующие позиции :
- расширить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по решению вопросов в области градостроительной деятельности в целях обеспечения учета национальных, географических, исторических, климатических, природных и иных особенностей;
- ввести нормы, направленные на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности населения; - усилить в целях устойчивого развития территории комплексный характер территориального  планирования;
-  уточнить правовое значение результатов публичных слушаний, проводимых по вопросам территориального планирования, территориального зонирования, размещения отдельных объектов;
- привести нормы проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации;
- исключить из проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации перечень особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, учитывая невозможность установления в Градостроительном кодексе Российской Федерации исчерпывающего перечня таких объектов. Предусмотреть, что критерии отнесения объектов к особо опасным, технически сложным и уникальным устанавливаются Правительством Российской Федерации;
    - распространить проведение государственной экспертизы проектной документации не только на особо опасные, технически сложные и уникальные объекты, но и на объекты жилищного фонда (за исключением индивидуального жилищного строительства), объекты с массовым посещением;
    - предусмотреть, что государственный строительный надзор проводится на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом государственный строительный надзор на уровне Российской Федерации осуществляется при строительстве, реконструкции особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также объектов, сведения о которых составляют государственную тайну. При строительстве и реконструкции иных объектов, проектная документация  на которые подлежит государственной экспертизе,  государственный строительный надзор осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации;
    - в целях обеспечения доступности информации, необходимой для градостроительной, инвестиционной, землеустроительной и иной хозяйственной деятельности, предусмотреть, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности ведутся на уровне городского округа и муниципального района с обязательным включением в такие системы правовых актов территориального планирования, касающихся территории указанных муниципальных образований;
    - урегулировать в проекте федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вопросы осуществления градостроительной деятельности в переходный период.
    
     В заключение следует подчеркнуть, что в процессе обсуждения проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации были отмечены как его достоинства, так и недостатки и выработаны конкретные рекомендации по внесению поправок в проект к его рассмотрению во втором чтении.