Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АЗ, 2004, ноябрь К проекту федерального закона 84971-4 "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"

     Расходы на государственные нужды в Российской Федерации составили в 2003 г. 615 млрд руб. В 2004 г. на эти цели запланировано израсходовать 834 млрд руб., что составит почти 35% бюджетных расходов. В обеспечении поставок по государственным нуждам участвуют более 1,9 млн. поставщиков.
    Вместе с тем сложившаяся система закупок для государственных нужд не является достаточно прозрачной и упорядоченной, о чем свидетельствует, например, противоречивость соответствующих данных, предоставляемых различными ведомствами.
     Так, по сведениям Министерства экономического развития и торговли, 63% закупок осуществляется на открытых конкурсах, 10% - на закрытых, 7% - по запросу котировок и 20% - по прямым контрактам с поставщиками без конкурсов (в 2003 г. объем таких закупок составил 122 млрд.руб.).
     В то же время, по данным Главного контрольного управления Минфина России, треть закупок размещается без конкурса, а в регионах эта цифра достигает 40%. Наиболее распространенными злоупотребления     ми являются проведение закрытых конкурсов и закупки у одного поставщика. В общем объеме закупок последние составляют около 47% (в 2002 г. их число составило  909 тыс., а объем - 55 млрд.руб.).
     В итоге, по данным Контрольно-ревизионного управления Президента Российской Федерации, в 2000-2002 гг. Минобороны России, отказываясь под разными предлогами от конкурсов, нанесло государство ущерб в 42,3 млн.руб., Министерство труда и социального развития, заключившее контракты на разработку автоматизированной информационной системы  без проведения конкурса, - 193 млн.руб. В ряде случаев государственные заказчики подписывали контракты, в которых 30-60% средств предназначалось для финансирования собственных нужд исполнителей.  
     Конкурсы на право осуществлять поставки для нужд северного завоза зачастую проводятся по заранее написанному сценарию и побеждает компания, руководство которой связано с организаторами конкурса. В результате цена после подписания договора возрастает на 30%. Зачастую федеральные ведомства и субъекты Российской Федерации искусственно дробят заказы на объемы, составляющие менее 2,5 тыс. МРОТ, что позволяет заключать контракты на неконкурсной основе.
    Другими наиболее типичными нарушениями при размещении заказов для государственных нужд, подтверждающими несовершенство системы закупок, являются: отсутствие в публикациях и конкурсной документации сведений, предусмотренных законом; установление квалификационных и технических требований, значительно ограничивающих круг участников конкурса либо дающих значительные преференции отдельным участникам рынка; необоснованное усложнение процедур составления и оценки конкурсных заявок, ведущее к признанию победителями участников, представивших более дорогое предложение; участившиеся случаи внеконкурсного размещения заказов у единственного участника.
    Между тем конкурсное размещение госзаказа позволяет сэкономить до 8% бюджетных средств (в развитых странах эта цифра достигает - 20-25%) и снизить цену на 12,5% по сравнению со среднерыночной.
    

     Ключевыми элементами нормативно-правовой базы, регулирующей государственную политику в сфере поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд, являются Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы О поставках продукции для федеральных государственных нужд , О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд , О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продуктов для государственных нужд , О государственном оборонном заказе , а также Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля1997 г. 305 О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд . Кроме того отдельные вопросы регулируются нормами Бюджетного кодекса (статьи 71,72,301), федеральных законов О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках (статья 9), О государственной поддержке малых предприятий в Российской Федерации , О государственном материальном резерве и др., рядом постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных актов министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
    В Гражданском кодексе Российской Федерации главным образом регулируются заключительные этапы процесса удовлетворения государственных нужд - заключение и исполнение государственных контрактов на поставку товаров и на выполнение подрядных работ.
     Федеральный же закон О поставках продукции для федеральных государственных нужд  рассчитан на регулирование отношений по поставкам только для федеральных нужд.
     Федеральный закон О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд также фактически регулирует только отношения по поставкам товаров для федеральных государственных нужд. Вне его поля регулирования остаются и государственные нужды субъектов Российской Федерации.
    Федеральные законы О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд (определяет порядок реализации сельскохозяйственной продукции в рамках договоров поставки и договоров контрактации, регулирует поставку и закупку сельскохозяйственной продукции для удовлетворения федеральных и региональных потребностей), О государственном материальном резерве , О государственном оборонном заказе применяются в зависимости от целей поставки. Специальному правовому регулированию подлежат поставки в районы Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза продукции.
    Таким образом, не все элементы размещения заказов для государственных нужд в надлежащей мере отрегулированы действующим законодательством. Ряд из них противоречат друг другу. На уровне субъектов Российской Федерации сформировалась практически отдельная система законодательства о закупках.
     Предлагаемый законопроект дополняет существующую нормативно-правовую базу регулирования поставок для государственных нужд.
     

     В целях обеспечения эффективного использования бюджетных и внебюджетных средств, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления сфера применения законопроекта распространена на закупки  и поставки продукции за счет средств федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации и муниципальных органов власти, внебюджетных федеральных, региональных и муниципальных фондов.
     Для развития добросовестной конкуренции законопроектом предлагается более детально и четко регламентировать процедуру размещения заказов. Упорядочено конкурсное и внеконкурсное размещение заказов, в том числе размещение заказов у единственного поставщика. Установлено, что закрытые конкурсы могут проводиться только для поставки товаров, информации о которых относится к сведениям, составляющим государственную тайну. Установлены способы размещения, критерии оценки и сопоставления конкурсных заявок, а также минимальный срок предоставления информации для участия в конкурсе (30 дней).
    С этой же целью смягчены ограничения на привлечение к конкурсам иностранных поставщиков, разрешен доступ к участию в конкурсах поставщиков, не являющихся производителями, включены положения, направленные на стимулирование субъектов малого предпринимательства.
    

     Наиболее развитая и эффективная система государственных закупок сложилась в настоящее время в США. В ее основе - Федеральная контрактная система (ФКС), которая играет роль механизма государственного планирования общественного производства. В рамках ФКС ежегодно заключается от 10 до 20 млн. контрактов на 90% видов товаров и услуг, производимых американской промышленностью.
    Ее функционирование опирается на развитый экономико-правовой механизм, включающий федеральное законодательство из 880 законов, подзаконных и внутриведомственных актов, регламентирующих подготовку и надзор за размещением и выполнением федеральных контрактов, федеральный контракт, арбитраж, решения судов, федеральное контрактное право, федеральное патентно-лицензионное право, международное контрактное право.
     В последние годы нормативно-правовая база ФКС была подвергнута значительному пересмотру с целью усиления конкурентных начал, более тщательной регламентации торгов. В 1984 г. был принят федеральный закон О конкуренции при размещении контрактов , в 1996 г. - закон Глинкера-Когана О реформе ФКС , которым уточнена регламентация процесса торгов. В частности, одна из норм закона гласит: Федеральное регулирование приобретения товаров и услуг должно гарантировать условия, при которых требование обеспечить полную и открытую конкуренцию на торгах осуществляется таким путем, что это отвечает потребностям эффективного выполнения государственных требований . В 1999 г. Президентом США был издан исполнительный приказ 12954   Обеспечение экономического и эффективного управления и выполнения государственных федеральных контрактов .
    Для обеспечения широкой конкуренции и выбора наиболее надежных подрядчиков федеральное законодательство предусматривает широкие масштабы гласности о торгах и публикования в открытой печати условий федерального контракта, его технической стороны, даже если он имеет оборонный характер.
    Государство всячески поддерживает конкуренцию на основе развитого административно-управленческого и экономического механизма регулирования торгов. Этот механизм предусматривает сложную систему многоступенчатых торгов и использование метода второго подрядчика для долгосрочных и масштабных работ.
    Окончательное решение о выборе корпорации-подрядчика осуществляется специальными комиссиями, не подчиненными в своей деятельности никаким министерствам и ведомствам.
    С целью поддержания высокого уровня конкуренции на государственном рынке товаров и услуг ведутся работы по постоянному совершенствованию традиционно сложившегося на этом рынке механизма торгов в виде двух его типов: открытых торгов на стандартные товары и изделия и конкурентных торгов на широкий спектр продукции, товаров и услуг государственного потребления. Государственное регулирование последних лет предусматривает создание по существу вторичного рынка и механизма постоянной конкуренции корпораций-подрядчиков за заказ федеральной казны. С той же целью используется мощный пакет прямых и косвенных льгот для корпораций - федеральных подрядчиков.
     Получение контракта открывает перед такой корпорацией широкий доступ на рынки капитала для получения кредитов, займов, ссуд на достаточно льготной основе. В итоге, по данным Министерства торговли США, на один-два объявленных государственных заказа на открытых торгах даже на первом этапе поступает от 40 до 60 предложения от компаний-конкурентов.
     В то же время, хотя федеральные контракты финансируются на льготных условиях (авансовые платежи, кредит, займы, поэтапная оплата), все они страхуются от ущерба государству третьей стороной или корпорацией подрядчиком и его финансовыми партнерами, т.е. государство строго стоит на страже своих финансовых интересов.
     Наряду со льготами федеральное законодательство США предусматривает широкую систему санкций за срывы и нарушения выполнения следующих технических условий или параметров федерального контракта: одностороннее прекращение ведомством-заказчиком федерального контракта без компенсации затрат корпораций-подрядчиков; прекращение контракта государством и передача его другому исполнителю с условием возмещения понесенных и потенциальных убытков государства за счет компании, не выполнившей заказ; прекращение заказа и частичное покрытие государством стоимости понесенных затрат по заказу; финансовые санкции и удержание государством из стоимости заказа суммы штрафа, налагаемого на компанию-подрядчика за нарушение условий контракта; административные меры, включая требование федерального ведомства об изменении состава руководства или управления компании-подрядчика и др.
     Государство осуществляет тщательный контроль за использованием собственных средств. Главное контрольно-финансовое управление Конгресса США, в соответствии с Федеральным законом О бюджете и бухгалтерском отчете выполняет экономико-юридические и контрольно-финансовые функции в части приобретения товаров и услуг для государственных нужд. Оно же рассматривает претензии корпоративного сектора к правительству США и протесты фирм-конкурентов по поводу присуждения федеральных контрактов. Кроме того, хозяйственные операции государственного рынка находятся также под контролем апелляционных судов, судов по претензиям и государственного арбитража (последние осуществляют государственный контроль за выполнением контрактов и рассмотрение претензий между государством и его поставщиками).
    К настоящему времени  сложилась довольно развитая система международного регулирования в сфере государственных закупок. Международные правила  зафиксированы в двух документах: в руководстве по закупкам Мирового банка и Соглашении ВТО, которыми регламентируется порядок закупок.
    Соглашение ВТО предусматривает два основных варианта закупок: двухэтапный конкурс, который используется, например, при закупках высокотехнологичных товаров, и способ котировок, при котором государственный заказчик вправе запросить котировки у небольшого числа поставщиков (так закупаются стандартизированные товары на небольшие суммы). Закупки у единственного поставщика допускаются только в исключительных случаях - при чрезвычайных ситуациях, из соображений национальной безопасности или схожих с ними обстоятельств.
    Руководством Мирового банка допускается, кроме того, проведение модифицированных международных конкурсных торгов с упрощенными процедурами. Им признается также закрытый способ покупок посредством прямого предложения и без публикации открытого объявления.
    В качестве оснований для закупок из единственного источника закреплены: замена первоначальных закупок дополнительными, защита общественных интересов, закупка товаров на товарных биржах, закупка скоропортящихся товаров, заключение контракта с малым или средним предприятием, предоставление консультационных услуг или выполнение художественных работ, отсутствие конкурсных заявок, отвечающих требованиям, конкурсные заявки, которые свидетельствуют о сговоре.
    

Выводы

     Основные новации законопроекта совпадают с основными тенденциями развития зарубежного законодательства в этой сфере и позволят улучшить прозрачность механизма государственных закупок, применять открытые конкурсные торги с широким международным участием, создать высококлассных менеджеров-специалистов по закупкам и условия выхода российских поставщиков на внешний рынок.
    В то же время неясно, в какой мере предлагаемые новации, в частности, более четкая регламентация процедур закупок, позволят предотвратить коррупцию и злоупотребления, последствия допуска иностранных компаний к государственным закупкам.
     Допуск в сферу государственных закупок иностранных поставщиков может привести к тому, что большая часть продукции будет закупаться у них. Так, сейчас 85-90% обувной продукции на внутреннем рынке - импорт из стран Юго-Восточной Азии, из которых 25-30% относится к аутсортингу (вид посредничества), а также Португалии, Турции и Бразилии. 10-15% рынка, на которых закрепились российские производители, это в основном сегмент производства обуви для Вооруженных Сил и органов внутренних дел. При предлагаемой либерализации этого сегмента рынка Россия может лишиться отечественной промышленности. То же относится и к сельскому хозяйству. В итоге Дальний Восток, например, может почти целиком перейти на китайскую продукцию.