Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

     В соответствии с результатами проведенного Госкомстатом России в 2001-2002 гг. опроса руководителей сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, руководителей соответствующих подразделений в администрациях субъектов Российской Федерации к числу наиболее острых проблем агропромышленной сферы отнесены: а) обострение диспаритета цен на промышленные ресурсы и продукцию сельского хозяйства; б) ослабление государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей; в) снижение плодородия почвы, г) неразвитость аграрных рынков и отсутствие эффективных систем их регулирования; д) ухудшение социальной инфраструктуры села и финансового положения сельского хозяйства.
    Правительством Российской Федерации в последние годы принимаются определенные меры по решению накопившихся в сельском хозяйстве проблем. Увеличено бюджетное финансирование мероприятий по регулированию продовольственного рынка, субсидированию кредитных ставок, пополнен уставный фонд Россельхозбанка, почти в 6 раз увеличилась сумма средств на лизинг сельскохозяйственной техники и поголовья племенного скота. В результате наметились положительные сдвиги в развитии агропромышленного комплекса.  
     Тем не менее сельское хозяйство продолжает оставаться сферой, требующей серьезной структурной перестройки при активном государственном участии. По мнению специалистов Минэкономразвития России (Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 г. и основные параметры прогноза до 2007 г.), темпы роста сельского хозяйства в среднесрочной перспективе будут напрямую зависеть от последовательного выстраивания механизма государственного регулирования, основанного на таможенно-тарифных инструментах и рыночном подходе к поддержке лизинга сельскохозяйственной техники, а также от скорости оптимизации бюджетных расходов на сельское хозяйство.
    
     II. Место законопроекта в существующей системе законодательства
    Начиная с 1993 г. было принято 9 федеральных законов , регулирующих государственную политику в сфере сельского хозяйства и на отдельных агропродовольственных рынках: о государственном регулировании агропромышленного производства, о финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей, о государственном регулировании обеспечения плодородия почв, о закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, о государственном контроле за качеством и рациональном использовании зерна и продуктов его переработки, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, о зерне, о племенном животноводстве, о семеноводстве и несколько десятков постановлений Правительства Российской Федерации. В итоге сформирован массив нормативных правовых актов, достаточно полно регулирующих отношения в сфере сельского хозяйства с участием государства.
    Вместе с тем Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации установлено, что Федеральный закон от 14 июля 1997 г. 100-ФЗ О государственном регулировании агропромышленного производства  утрачивает силу с 1 января 2005 г.
     Таким образом, хотя ряд проблем в той или иной мере уже нашел отражение в действующем законодательстве, существует необходимость дальнейшей регламентации государственного регулирования производственно-экономических отношений в агропромышленной сфере.
     III. Основные положения законопроекта
    Законопроект, развивая основные положения Федерального закона О государственном регулировании агропромышленного производства с учетом накопленного после его вступления в силу опыта, определяет: а) ос-новные цели государственной аграрной политики; б) формы и методы государственного регулирования агропромышленного производства; в) меры по устойчивому развитию сельских территорий; г) систему государственного информационного обеспечения сельского хозяйства; д) основные принципы финансирования отдельных отраслей агропромышленного комплекса в 2005-2007 гг.
    Действие законопроекта распространяется на правоотношения с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей,  граждан и юридических лиц, участников агропродовольственного рынка, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
    Основными инструментами государственной агропромышленной политики авторами законопроекта определены: а) использование специальных налоговых режимов и таможенных режимов для субъектов рынка, тарифного и нетарифного регулирования импорта и экспорта; б) предоставление субсидий, субвенций, гарантий и компенсаций; в) управление рисками; г) использование мер по финансовому оздоровлению; д) стимулирование научно-технического прогресса; е) реализация программ развития сельских территорий; ж) прямые государственные инвестиции.
    Реализация закона приведет к существенному увеличению бюджетных расходов всех уровней. В частности, предусматриваемые статьями 17-21 расходы федерального бюджета на реализацию программ в среднесрочной перспективе составят более 194 млрд.руб. А учитывая, что в последние годы расходы субъектов Российской Федерации на поддержку сельского хозяйства примерно в 1,9 раза превышали расходы федерального бюджета, реализация запланированных в законопроекте мер может потребовать расходов консолидированного бюджета в сумме, превышающей 500 млрд.руб. В законопроекте же и в прилагаемой пояснительной записке комплексной оценки экономической эффективности планируемых мероприятий не содержится.
    
     IV. Оценка эффективности мер по государственной поддержке сельскохозяйственных производителей
    1. Результаты ряда исследований, проведенных Госкомстатом России и Краснодарским НИИ сельского хозяйства, показывают, что оценки эффективности мер по поддержке сельхозтоваропроизводителей, предусматриваемых статьями 6, 17-21 законопроекта, неоднозначны. Предоставление субсидий, гарантий и компенсаций (предусмотрены пунктом е статьи 6 законопроекта) оказывает положительное влияние на деятельность сельскохозяйственных производителей. Как показал проведенный в 2003 году анализ деятельности предприятий в Краснодарском крае, сельхозпредприятия, получавшие субсидии, уплачивали более чем в два раза налогов по сравнению с предприятиями, которые их не получали (уплаченные налоги возрастали с 563 руб. в расчете на 1 га сельхозугодий в хозяйствах, не получавших субсидий, до 1152 руб в хозяйствах, которым были выданы наибольшие субсидии).
    2. Основной формой государственной поддержки инвестиций в сельском хозяйстве до последнего времени был товарный кредит, который погашался товарной продукцией (предусматривается статьей 17 законопроекта). Такими кредитами в последние годы пользовались более 60% хозяйств. Но если товарное кредитование решает проблему сезонного недостатка  у хозяйств оборотных средств, то повышению эффективности сельскохозяйственного производства оно не способствует.
    3. Положительное влияние на эффективность работы сельскохозяйственных предприятий оказывает субсидирование части затрат на приобретение минеральных удобрений и химических средств защиты растений в соответствии с Федеральной целевой программой Повышение плодородия почв России на 2002-2005 гг. (предусматриваются пунктом 5 статьи 17 законопроекта). Урожайность зерновых культур в результате увеличивается на 15-17%.
    4. Целесообразность бюджетного регулирования цен (предусматривается пунктом в статьи 6 законопроекта) подтверждается практикой работы сельхозпроизводителей Ставропольского края: хозяйства, продающие продукцию по более высоким ценам, уплачивают на 90% больше налогов в расчете на 1 га сельхозугодий.
    5. Использование лизинга (соответствующее положение содержится в пункте к статьи 6 законопроекта) позволило интенсифицировать процесс технического перевооружения села. Так, ОАО Росагролизинг снизило процентную ставку за использование средств с 7% до 4%, увеличило срок лизинга до 7 лет по комбайнам, тракторам класса 5 и технологическим комплексам, до 5 лет - по другим машинам, что расширило доступ к федеральному лизингу. В то же время для устойчивого удовлетворения потребности агропромышленного комплекса в новой технике, по оценкам специалистов ОАО Росагролизинг , необходимо довести размер его уставного капитала до 40 млрд руб. к 2006 г., что позволит компании работать без дополнительного бюджетного финансирования.
    6. Результаты ряда исследований показывают, что в качестве приоритетного направления государственной поддержки в сфере АПК важно определить стимулирование первичного спроса, ибо именно он позволит последовательно стимулировать рост производства по всей цепи. Например, для поддержки зерновой отрасли требуется активнее проводить государственные интервенционные закупки зерна. Кроме того, как считают специалисты Краснодарского НИИ сельского хозяйства, из-за ограниченности возможностей экспорта  необходимо способствовать развитию животноводства, что увеличит спрос на зерно и повысит инвестиционную привлекательность отрасли.
     
     V. Некоторые элементы зарубежного опыта государственного регулирования агропромышленного сектора
    Система государственной поддержки агропромышленного сектора является неотъемлемой частью экономической политики развитых государств, в которых она опирается на достаточно развитую законодательную базу. Используемый за рубежом инструментарий в целом совпадает с предлагаемым в анализируемом законопроекте и включает ценовое регулирование, финансовое регулирование (льготное кредитование, налогообложение, страхование), прямое субсидирование производственных и социальных программ, инструменты экспортно-импортной политики.
     Использование различных мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей давно практикуется в США,  где в течение многих лет для стабилизации цен на сельскохозяйственную продукцию и доходов фермерских хозяйств наиболее активно использовались товарные и закупочные интервенции, залоговые операции с сельскохозяйственной продукцией. Однако вмешательство здесь государства имело не только позитивные последствия. Во-первых, от участия в таких программах выигрывали прежде всего крупные фермерские хозяйства, которые и без поддержки государства имели высокий доход. Мелким фермерам эти меры не давали больших выгод.  Отрасли же сельского хозяйства, которым не оказывалась государственная поддержка, развивались успешнее по сравнению с теми, которым была оказана государственная поддержка. В то же время от повышения цен на продовольствие страдали малообеспеченные слои населения, большая часть расходов которых приходилась на продукты питания.
    В последние годы США перешли от прямой поддержки цен на сельскохозяйственную продукцию к проектам стабилизации цен. Фермерским биллем 2002 г. закреплены три вида выплат, которые производятся с этой целью: прямые (их размер не зависит от уровня цен, складывающихся на конкретный вид продукции), циклические (осуществляются, когда рыночная цена ниже установленной правительством) и кредитные выплаты.
    В Канаде государственное регулирование производства и сбыта сельскохозяйственной продукции в настоящее время предусматривает планирование развития, ценовое регулирование и поддержку рынков только в молочном животноводстве и птицеводстве. В остальных отраслях приоритет отдается косвенным методам регулирования: а) мерам по управлению рисками (страхование урожая от неблагоприятных ситуаций на продовольственных рынках и стихийных бедствий, резервирование средств для стабилизации доходов фермеров - предусмотрены пунктом к статьи 6 законопроекта); б) беспроцентному кредитованию для проведения весенних полевых работ и осенних уборочных работ (пункт е статьи 6); в) инфор-мационно-консультационному обслуживанию фермерских хозяйств (пункт н статьи 6); г) снижению налогов при вынужденной продаже племенного скота в зонах стихийных бедствий; д) государственному финансированию НИОКР и внедренческих работ (пункт п статьи 6); е) повышению квалификации фермеров.
    В странах Европейского Союза в настоящее время осуществляется переход к новой аграрной политике, рассчитанной на реализацию в период 2004 - 2010 гг. Постановлением ЕС от 29 августа 2003 1782/2003 О совместном регулировании прямых платежей в рамках Общей аграрной политики мерами поддержки владельцев сельскохозяйственных предприятий определены: а) снижение (последующая отмена) прямых платежей сельскохозяйственным производителям с целью их ориентации на рынок; б) увязывание прямых платежей с сохранением стандартов окружающей среды и качества продуктов; в) снижение расходов и перераспределение средств для активного развития сельских территорий.