Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АО, 2004, июнь Влияние динамики цен ( тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на экономику

     В настоящее время регулируемые цены естественных монополий стали одним из важнейших инструментов экономической политики Правительства.
    Начиная с 2002 года, разработка прогнозов изменения тарифов естественных монополий стала одной из составляющих бюджетного процесса. В 2002 году о сроках и параметрах повышения регулируемых цен было объявлено заблаговременно, что позволило экономическим агентам рынка заблаговременно учесть этот фактор в своих бизнес-планах и положительно сказалось на темпах инфляции и экономическом росте.
    В федеральном законе от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" было установлено (ст.145): "Правительству Российской Федерации одновременно с внесением в Государственную Думу проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" представить прогноз увеличения тарифов на газ, электрическую и тепловую энергию в 2003 году и учесть его в расчетах к проекту указанного федерального закона".
    Параметры повышения регулируемых цен и тарифов в 2003-2004 гг. определялись исходя из комплексной оценки влияния прогнозируемого изменения цен на продукцию естественных монополий на развитие экономики в краткосрочном периоде.
    Для обоснования параметров повышения цен и тарифов ежегодно проводился анализ финансово-хозяйственной деятельности субъектов естественной монополии в соответствии с общепризнанными в мировой практике стандартами финансового и инвестиционного анализа, по результатам которого на финансовой модели осуществлялась оптимизация финансовых планов субъектов на прогнозируемый период.
    С помощью ряда экономико-математических моделей определялся эффект изменения цен на продукцию естественных монополий на финансовое состояние субъектов естественных монополий; на финансовое состояние основных потребителей продукции естественных монополий; на основные макроэкономические показатели - уровень инфляции, инвестиционные ресурсы, темпы роста производства товаров и услуг.
    Повышение указанных цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на федеральном уровне в 2003-2004 гг. проводилось в соответствии с принятыми решениями Правительства Российской Федерации один раз и в начале года.
    Оптовые цены на газ для промышленных потребителей в 2003 и 2004 гг. ежегодно повышались на 20%, тарифы на электроэнергию, отпущенную с ФОРЭМ, в 2003 г. - на 19%, в 2004 г. - на 10 процентов.
    Тарифы на грузовые железнодорожные перевозки в 2003 и 2004 гг. увеличивались на 12% ежегодно. Кроме того, с 28 августа 2003 года введен в действие новый Прейскурант 10-01 Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами . При этом произошло изменение тарифов на отдельные виды грузов как в сторону роста, так и в сторону снижения. По предварительным результатам мониторинга введения данного прейскуранта за сентябрь-октябрь 2003 года по оценке МПС России и Минэкономразвития России, средний рост доходной ставки на перевозки грузов не превысил 2.2 процента.
    Несмотря на опережающий инфляцию рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий, основные макроэкономические показатели в 2003 году и в начале 2004 г. характеризовались положительной динамикой.
    Повышение регулируемых цен в 2003 году практически не оказало негативного воздействия на экономику. Для российской экономики 2003 год был одним из самых успешных за годы реформ. За 2003 год рост ВВП к предыдущему году по первой оценке Госкомстата составил 7.3%, объем промышленного производства увеличился на 7%. Среди энергоемких производств наиболее высокие темпы роста были достигнуты в черной металлургии (8.9%), в промышленности строительных материалов 6.4% (в частности, в цементной промышленности - 8.7 процента), в цветной металлургии (6.2 процента).
    Инфляция на потребительском рынке снизилась с 18.6% в 2001 г. и 15.1% в 2002 г. до 12% в 2003 году. В январе 2004 г. темпы инфляции на потребительском рынке составили 1.8%, в феврале - 1%. Данный уровень минимален для аналогичных периодов предшествующих лет.
    По оценке МЭРТ, в 2003 году вклад роста цен на продукцию естественных монополий в инфляцию снизился до 3.7 процентных пунктов против 4.3 процентных пункта в 2002 году.
    Вклад повышения цен на продукцию естественных монополий в 2004 году составит примерно 3-3.2 процентных пункта в инфляции за годовой период.
    Предложения по предельным параметрам изменения уровня цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий и меры в области ценовой политики в 2005 году и до 2007 года
    Параметры повышения цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий являются исходными условиями вариантов развития экономики России. Определение предельных параметров изменения цен (тарифов) на эти виды ресурсов является одним из ключевых моментов подготовки прогнозов социально-экономического развития России.
    Уровень и динамика регулируемых цен (тарифов) на продукцию и услуги, производимые в отраслях естественных монополий, оказывают существенное влияние на многие аспекты развития экономики, важнейшие из которых:
     уровень инфляции;
конкурентоспособность отечественной продукции на внутреннем и мировых рынках;
формирование внутренней экономической конъюнктуры;
эффективность отечественного производства, динамика его энергоемкости;
развитие ресурсной базы и размещение производительных сил;
структура производства и инвестиций и другие.
     Вследствие этого, реализация ценовой и тарифной политики в сфере регулируемых цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий является важнейшим условием, способным повлиять на темпы и пропорции экономического развития и динамику ВВП, как в сторону роста, так и в сторону снижения.
    Параметры повышения цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий не должны приводить к существенному росту издержек потребителей, и обеспечивать выполнение намеченных целевых макроэкономических параметров на прогнозируемый период - темпов экономического роста и дальнейшее снижение инфляции.
    Анализ влияния повышения регулируемых цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий на состояние экономики с 2000 по 2003 гг. подтверждает, в силу высокой энергоемкости промышленного производства, наличие сдерживающего эффекта на темпы экономического роста в особенности в промышленности. Согласно проведенным исследованиям, вклад повышения цен на продукцию и услуги естественных монополий в общий прирост потребительских цен в 2000- 2003 гг. составлял от 3.7 до 4.3 п.п. что составляло около трети от ежегодного уровня инфляции для соответствующих лет. Учитывая необходимость повышения цен на газ темпами, превышающими размер инфляции, считаем целесообразным на прогнозируемый период установить параметры прироста потребительских цен от повышения цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий на уровне не более 30-35% от проектируемого уровня целевой инфляцию.
    Учитывая, что инфляция в 2005 году должна снизится до 6.5-8.5% (против 10% в 2004 году), вклад увеличения регулируемых цен и тарифов 2005 году в инфляции не должен превышать 2.6 -2.7 процентных пунктов, в 2006-2007 гг. - 2.3-2.4 и 1.9-2 процентных пунктов соответственно.
    В настоящее время из-за продолжающегося укрепления рубля идет нарастание масштабов импорта. Данный процесс в немалой мере связан со сближением, а в ряде случаев и превышением внутренних цен по сравнению с импортными аналогами, прежде всего из-за высоких издержек и низкой рентабельности производства на большинстве предприятий обрабатывающих отраслей. В условиях дальнейшего снижения инфляции и продолжающегося укрепления рубля в охватываемом прогнозом отрезке времени ограничение роста издержек потребителей продукции становится крайне актуальным.
    С учетом этого обстоятельства, основной задачей политики государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на прогнозируемый период будет проведение оптимальной тарифной политики, обеспечивающей достижение целевых параметров инфляции и не оказывающей заметного негативного влияния на темпы экономического роста.
    Параметры повышения регулируемых цен и тарифов на прогнозируемый период должны стимулировать экономию энергоресурсов, способствовать оптимизации топливного баланса и развитию топливной конкуренции.
    От ценовой и тарифной политики в существенной степени зависит эффективность функционирования, и тем самым уровень доходов и накоплений в субъектах естественных монополий. Последние годы монополии испытывают значительный дефицит инвестиционных ресурсов.
    Использование же устаревших мощностей оборачивается значительными потерями, сбоями в работе, что оборачивается дефицитом производимых ими ресурсов для потребителей. Поэтому параметры тарифной политики наряду с совершенствованием механизмов регулирования цен должны создавать условия для надежного функционирования субъектов естественных монополий, неоправданного роста издержек субъектов естественных монополий.
    В настоящее время не обеспечена прозрачность издержек и не в полной мере выявлены резервы экономии затрат субъектов естественных монополистов. Отсутствие прозрачности финансово-хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий затрудняет установление экономически обоснованного уровня цен (тарифов). В отраслях естественных монополий сохраняется затратный механизм ценообразования, до последнего времени не создано стимулов к снижению издержек производства, что не способствует эффективному хозяйствованию предприятий энергетики, газовой отрасли и железнодорожного транспорта.
    В целях стимулирования сокращения издержек и повышения эффективности деятельности субъектов естественных монополий требуется совершенствование механизмов ценового регулирования.
    В прогнозируемом периоде при установлении параметров изменения цен и тарифов основным методом регулирования станет метод установления предельного уровня цены price cap . Использование данного метода регулирования цен будет стимулировать снижение издержек у субъектов естественных монополий интересами компаний-производителей и обеспечивать предсказуемость уровня тарифов в среднесрочной перспективе.
    При этом, прогноз параметров повышения (изменения) регулируемых цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий будет производиться на трехлетний период с разбивкой по годам. Это позволит субъектам естественных монополий и потребителям их продукции иметь ориентиры для планирования развития производства и направления инвестиций.
    Цены на газ. Несмотря на проведенное в 1999-2004 гг. повышение внутренних цен на газ с темпами, опережающими инфляцию, в настоящее время внутренние цены на природный газ ниже уровня, обеспечивающего покрытие предельных издержек (включая необходимые средства на инвестиции) в отрасли.
    Среди негативных последствий низкого уровня оптовых цен на газ на внутреннем рынке - сохранение дисбаланса между ценами на отдельные виды топлива и отсутствие стимулов к энергосбережению в экономике. В 2003 году соотношение цен на уголь-газ-мазут по теплотворной способности составляло 1:0.85:2.1, и было почти таким же, как в 1992 г. (1:0.78:2.2) и в 1997 году (1:0.84:1.21).
    Такое соотношение цен способствует нерациональному расточительному использованию газа в качестве топлива, как более экономичного и дешевого ресурса.
    Минэкономразвития России предлагает установить на 2005-2007 гг. следующие предельные темпы прироста средних оптовых цен на газ для потребителей: на 2005 г. - 20%, на 2006 г. - на 11%, на 2007 г. - 8%, что приведет к повышению реальных цен газ в 2007 г. на 16% по отношению к ценам 2004 года. Обозначенное повышение уровня оптовых цен на газ в 2005-2007 гг. будет способствовать увеличению предложения газа на внутреннем рынке, особенно со стороны независимых производителей, и стимулировать повышение эффективности использования газа, прежде всего в качестве топлива, а также использование других альтернативных видов топлива (прежде всего угля).
    В прогнозируемом периоде продолжится совершенствование механизма территориальной дифференциации оптовых цен на газ и приведения уровня оптовых цен для каждой ценовой зоны в соответствие с экономически обоснованными издержкам по добыче и транспортировке газа от мест добычи до потребителей Российской Федерации. В начале 2005 года количество ценовых поясов будет увеличено с 7 до 11, что позволит сократить масштабы перекрестного субсидирования зон европейской части Российской Федерации за счет зон, близлежащих к местам добычи. При этом темпы роста оптовых цен на газ в ближних к местам добычи ценовым зонам будут ниже, чем в более удаленных, что будет стимулировать добычу и реализацию газа независимыми производителями не только в местах близких к добыче, но и в отдаленных.
    Электроэнергетика. Рост тарифов в электроэнергетике должен ограничиваться, учитывая, что уровень тарифов на электроэнергию оказывает наибольшее негативное воздействие на инфляцию и темпы экономического роста. Чтобы обеспечить снижение инфляции в 2005-2007 годах в намеченных рамках, темпы прироста тарифов в электроэнергетике для конечных потребителей в 2005- 2007 гг. практически не должны превышать проектируемого уровня инфляции на соответствующий год.
    С 1 ноября 2003 года в России появился сектор продажи электроэнергии по свободным нерегулируемым ценам (рынок "5-15"), на котором производители могут продавать на рынке от 5 до 15% производимой ими электроэнергии каждому субъекту оптового рынка - поставщику электрической энергии. В конце 2003 года средняя цена на рынке "5-15" снизилась примерно на 5%, по сравнению с ценами в ноябре за счет выхода на него концерна "Росэнергоатом".
    В период 2005-2007 годов продолжится поэтапное формирование конкурентных рынков электроэнергии и только после этого - либерализация тарифов на электроэнергию, что в условиях наличия конкурентной среды позволит ограничить резкий рост цен.
    Основой конкурентного рынка станет сочетание организованной (биржевой) торговли электроэнергией с системой двусторонних договоров, представляющее участникам рынка право на самостоятельное формирование хозяйственных связей.
    На первом (переходном) этапе объем продаж на конкурентном оптовом рынке составит до 15% от производимой электростанциями электроэнергии, продажа которой разрешается по свободным (нерегулируемым) ценам каждому субъекту оптового рынка - поставщику электрической энергии. В отношении остального объема электрической энергии до окончания переходного периода реформирования электроэнергетики государственное регулирование цен (тарифов) сохранится.
    В прогнозируемом периоде при регулировании тарифов будут учитываться задачи, стоящие перед новыми организационными структурами, сформированными на первом этапе реформирования электроэнергетики, а именно:
     для РАО ЕЭС России - обеспечение максимальной эффективности инвестиций в недостроенные объекты капитального строительства при существенном ограничении темпов роста собственных расходов;
для ОАО ФСК ЕЭС - обеспечение максимальной эффективности инвестиций и бесперебойного функционирования единой энергосети;
для ОАО СО-ЦДУ ЕЭС - совершенствование системы автоматизации управления, учета электронной системы управления Единой Энергетической Системы;
для Концерна Росэнергоатом - адаптация действующих принципов ценообразования и существующей программы развития в атомной энергетике рыночным механизмам функционирования отрасли;
в АО-энерго и остальных субъектах энергетики - реализация процесса организационно-структурного разделения видов деятельности (генерация, транспорт, сбыт) и образование новых субъектов - участников -формирующегося конкурентного рынка.
     Тарифы на железнодорожные перевозки грузов. Рост тарифов на железнодорожные перевозки грузов практически не должен превышать целевой уровень инфляции для соответствующих лет, учитывая, что в ценах на сырьевые и промежуточные товары доля транспортной составляющей значительна.
    В период 2005-2007 гг. на железнодорожном транспорте будет продолжено создание условий для развития конкурентной среды путем выделения нерегулируемых видов деятельности, на которые тарифы будут формироваться в рыночных условиях.
    В прогнозируемом периоде из структуры железнодорожного транспорта продолжится вывод и приватизация государственных предприятий, не связанных непосредственно с организацией движения и обеспечением аварийно - восстановительных работ на железнодорожном транспорте, и передача их на баланс субъектов Российской Федерации и муниципальных образований объектов социальной сферы.
    Основой конкурентного рынка станет постепенное изменение соотношения долей грузового вагонного парка, находящегося в собственности открытого акционерного общества "Российские железные дороги", и в собственности грузовых операторских компаний.
    В прогнозируемом периоде особенности регулирования тарифов на железнодорожном транспорте будут определяться формированием условий для конкуренции между монополией (образованного ОАО РЖД ) и другими участниками рынка по ряду основных видов деятельности (организация перевозок пассажиров и грузов, технического обслуживания и ремонта объектов железнодорожного транспорта) и в деятельности иной вспомогательной и обеспечивающей железнодорожный транспорт инфраструктуре