АО, 2004, март О состоянии законодательного регулирования лесопользования
Информационно-аналитическая записка
О состоянии законодательного регулирования лесопользования
Информационно-аналитическая записка
О состоянии законодательного регулирования лесопользования
В настоящее время в Российской Федерации отношения, возникающие в сфере лесопользования, регулируются Лесным кодексом. Однако, как показывает практика, многие действующие нормы этого нормативно-правового акта являются либо устаревшими, либо противоречащими современному этапу развития страны. Этим обуславливается необходимость внесения в действующее законодательство новых норм и исключения устаревших.
Одной из таких особенностей, обуславливающих необходимость изменений состоит в том, что леса могут находиться в водоохранных зонах, а водные объекты могут находиться на территории лесов, и те и другие объекты зачастую тесно привязаны к формам собственности на конкретные земельные участки, которые претерпели серьезные изменения после принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации. При этом, данная проблема в последние годы обострилась, когда неурегулированность вопросов в характере лесо- и водопользования, потеря управляемости в лесо- и водохозяйственном комплексе стали вызывать крайне неблагоприятные последствия.
Вектор социально-экономического развития страны и курс на изменение характера функционирования российской экономической системы требуют быстрого и эффективного восстановления и укрепления всей системы государственного управления в лесной сфере, создания для этого прочной правовой основы.
Предлагаемые в новой редакции Лесного кодекса изменения направлены на достижение следующих целей:
Первое. Обеспечение устойчивого состояния всех лесов России, улучшение качественных характеристик лесов как важнейшего элемента национального и мирового экологического потенциала.
Второе. Создание условий для развития цивилизованного бизнеса в лесном секторе через вовлечение земель лесного фонда в гражданский оборот, создание системы публичных норм рационального лесоводства и лесопользования и формирования базы лесных ресурсов.
Третье. Обеспечение необходимого рекреационного потенциала и выполнение функции обеспечения дровами домашних хозяйств, особенно расположенных вблизи поселений.
В новой редакции Кодекса предлагается пять основных элементов системы лесных отношений:
1. Объекты правового регулирования.
2. Права пользования лесными участками.
3. Вопросы собственности на участки земель лесного фонда.
4. Регулирование рационального лесопользования и лесоводства.
5. Система государственного управления лесами.
Анализ показывает, что подобная градация позволяет создать объективные предпосылки для формирования более прозрачной системы отношений в лесном хозяйстве, опирающуюся на современных научно-методических представлениях по рациональному лесопользованию.
В отношении первого элемента действующей редакции Лесного кодекса установлено, что леса и земли, на которых они расположены, образуют лесной фонд. В лесной фонд не включаются леса, расположенные на землях обороны, землях городских и сельских поселений. На леса, расположенные на этих категориях земель, не распространяются важные положения рационального лесоводства и лесопользования, например, режимы защищенности. Такая правовая конструкция является неэффективной, установить институт собственности на лес как природный объект чрезвычайно сложно. Принятое земельное законодательство дает возможность по иному подойти к определению объектов правового регулирования.
В предлагаемой редакции Лесного кодекса разработчики определили лес как природный объект. Этот природный объект неразрывно связан с земельным участком, на котором он расположен. Оборот земельного участка с лесом регулируется земельным законодательством. В отношении леса должны соблюдаться нормы рационального лесоводства и лесопользования вне зависимости от собственника земельного участка и категории земель. Этот очень важное положение, направленное на поддержание экологической функции леса.
Таким образом определенные объекты правового регулирования позволили модифицировать лесные отношения, опираясь на земельное и гражданское законодательство.
В отношении второго элемента действующая редакция Лесного кодекса предусматривает несколько оснований пользования лесом, а именно:
- аренда участка лесного фонда, предоставляемая органами власти субъектов Российской Федерации на основании конкурсов и аукционов, а также на срок до 5 лет собственным административным решением;
- декларирована концессия участков лесного фонда, однако в рамках налогового законодательства реализована быть не может, хотя бы потому, что индивидуализация налогового режима для лесопользователя не предусматривается.
- краткосрочное пользование на основании аукционов или решений органов власти субъектов Российской Федерации для удовлетворения собственных потребностей социально значимых потребителей.
- договор безвозмездного пользования, который применяется для спортивной охоты и пользования сельхозорганизациями.
Определенная таким образом процедура предоставления прав пользования лесными участками содержит ряд существенных недостатков, наиболее важными из которых являются:
- правовая неопределенность краткосрочного пользования;
- непрозрачная процедура предоставления прав пользования.
Как следствие, эффективность лесопользования существенно снижается:
- по аренде заготавливается около 60% древесных ресурсов, из которых около 80% - заготовка по краткосрочной аренде, предоставленной решением государственных органов субъектов Российской Федерации. Средняя цена одного куба древесины при этом - менее 20 рублей. А при долгосрочной аренде - уже 38 рублей за куб. Средняя цена кубического метра древесины на аукционах - 65 рублей. В промышленно развитых районах аукционная цена достигает 150 и более рублей за куб.
При этом лесопользователи находятся в неравных экономических условиях, рынок искажается наличием большого количества льготников. Ситуацию усугубляет отсутствие официальной статистики по лесоматериалам, заготавливаемым для товарного рынка за счет безвозмездного пользования (по экспертным оценкам в центрально-европейских и южных районах объемы подобных заготовок доходят до 10-15% рынка).
В новой редакции Лесного кодекса предлагается модифицировать существующую ситуацию, обеспечив равный доступ экономических агентов к экономическому лесному ресурсу.
Важнейшим основанием пользования предполагается аренда. Права пользования предоставляются по результатам аукционов. Без аукционов аренда предоставляется по решению Правительства Российской Федерации только для целей науки и образования, учреждениям ГУИН.
Дрова для населения и социальных учреждений предоставляются на основании договора купли-продажи древостоя на корню.
Таким образом определенные отношения, отраженные в новой редакции, позволят в полной мере воспользоваться нормами гражданского законодательства, в том числе, в части оборота лесных участков, сформируют прозрачную процедуру предоставления прав пользования. Состязательный способ предоставления прав пользования позволит увеличить доходы бюджетной системы не менее чем в два раза.
Третий элемент - собственность на участки земель лесного фонда - в действующей редакции Лесного кодекса предусматривает только федеральную собственность на земли лесного фонда. При этом декларируется передача части лесного фонда в собственность субъекта Российской Федерации. Участки лесного фонда фактически исключены из оборота, что накладывает существенные ограничения на привлечение инвестиций. В то же время леса, не входящие в лесной фонд, и расположенные на землях других категорий являются предметом свободного оборота. Возникла ситуация искусственного вывода земель лесного фонда из оборота, мотивом которой является предположение, что частный собственник обязательно уничтожит лес.
В новой редакции предполагается, что лес юридически закрепляется по собственности земельного участка. Изначально земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Арендатор вправе по истечении определенного срока выкупить в собственность арендуемый участок. Выкупу не подлежат лесные участки, на которых установлены режимы защитности по перечню, установленному непосредственно в кодексе:
запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов;
запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб;
лесопарковая часть зеленых зон поселений;
леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения;
леса, имеющие научное или историческое значение;
памятники природы;
леса государственных природных заповедников;
леса национальных парков;
леса природных парков;
заповедные лесные участки.
В качестве положительных эффектов можно ожидать, что у лесов появится эффективный собственник, который будет обязан соблюдать все установленные требования к рациональному лесоводству и лесопользованию. В случае нарушения собственником установленных норм предусмотрена принудительная продажа лесного участка по решению суда.
Четвертым элементом - регулирование рационального лесопользования и лесоводства - по действующему Лесному кодексу предусматривается, что:
o лесопользование допускается только на основании лесорубочного билета, лесного билета, ордера, выдаваемых государственными органами уже после получения прав пользования;
o государственные органы осуществляют отвод и таксацию лесосек в пределах арендованных участков лесного фонда;
o основные правила лесопользования и лесоводства устанавливаются решениями государственных органов.
В целом, необходимость внесения изменения в действующий Кодекс обуславливается тем, что основными проблемами является избыточное администрирование и вмешательство государства в деятельность лесопользователей после предоставления прав пользования. Для исключения такой ситуации в новой редакции предлагается:
Во первых - все условия пользования лесным участком определяются в условиях аукциона;
Во вторых - лесопользователь представляет государству лесную декларацию, в которой сообщаются основные параметры лесопользования на предстоящий год;
В третьих - лесопользователь уточняет план лесовладения по мере изменения основных параметров лесного участка. Это новый документ, который предлагается ввести в Лесной кодекс, он содержит основные сведения об лесном участке, включая инфраструктуру и по своему характеру схож с данными землеустройства;
В четвертых - лесопользователь обязан соблюдать требования и ограничения, установленные лесным законодательством и законодательством о техническом регулировании.
Анализ новой редакции Кодекса позволяет признать, что предложенные в нем новые положения в большей мере соответствуют реформе нормативной технической базы, при которой обязательные требования ведения работ должны быть отражены в соответствующих технических регламентах.
Кроме того, положительной особенностью осуществления различных видов лесопользователя в зависимости от режимов защитности лесных участков является то, что они установлены непосредственно в Кодексе. В то же время, это положение приведено индикативно, и его придется существенно доработать.
В пятых - Кодексом, в качестве модификации схемы государственного управления лесами, предлагается новая система, которая в большей степени соответствует основным положениям административной реформы, определяя в то же время непосредственно в Кодексе исключительную компетенцию Правительства Российской Федерации.
Очевидно, что регулятивные полномочия должен осуществлять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов. При этом функции управления, распоряжения лесами должен осуществлять другой федеральный орган. Поэтому предполагается, что распорядительные полномочия должны быть переданы по соглашению органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Естественно, вместе с полномочиями передаются и соответствующие субвенции.
Как представляется, надзором за соблюдением требований лесного законодательства должен заниматься уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который будет контролировать всех лесопользователей и организаций, осуществляющих лесохозяйственную деятельность.
Таким образом ситуация, при которой все полномочия по регулированию, управлению и надзору, а также хозяйственные функции, сосредотачиваются в одном государственном органе будет существенно модифицирована.
Аналитическую записку подготовили советники Информационно-аналитического управления Семенищев С.А. и Бирюков А.М.