Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АО, 2009, май Правовое регулирование алиментных отношений родителей и детей в зарубежных странах

Аналитический вестник подготовили:
Комаров С.А. - начальник отдела Аналитического управления Аппарата Государственной Думы;
Сливкин И.В.  - стажер-практикант Аналитического управления Аппарата Государственной Думы.
Ответственный за выпуск - Комаров С.А., тел. 982-2587;
e-mail - komarov@duma.gov.ru
Подписано к размещению в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы 21 мая 2009 г.
При перепечатке и цитировании ссылка на настоящие материалы обязательна

ВВЕДЕНИЕ

     Превращение России в цивилизованное государство с неизбежностью требует обеспечения прав, свобод и законных интересов его граждан вообще, а несовершеннолетних - в особенности.
    Д.Медведев, выступая на II Общероссийском гражданском форуме 22 января 2008 года отмечал, что нужно ясно понимать: если мы хотим стать цивилизованным государством - нам нужно прежде всего стать государством правовым. И, конечно, никакие ценностные правовые доктрины сами по себе не могут заменить реальное благополучие людей. Одним из наших ключевых приоритетов должен оставаться сам человек с его реальными заботами и нуждами. И нужно последовательно работать во всех сферах, касающихся его повседневной жизни: от безопасности до материального достатка. А отсюда и новый характер в этой связи приобретает и социальная политика, когда её главным объектом должны стать не просто социальные отрасли, а прежде всего сам гражданин. Именно в них, в этих отраслях, и происходит основное регулирование всех этих вопросов. И именно для человека должны развиваться те социальные сферы, в которые в последнее время вкладываются довольно значительные деньги: это и здравоохранение, и образование, и социальная поддержка, сфера занятости, культура, жилищная, демографическая и семейная политика. Здравоохранение и демографическая программа должны служить сохранению и приумножению российской нации.
_________________________
www.president.kremlin.ru
    В этой связи решение задачи экономического благополучия несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения одного из родителей, или потерявших обоих - в некоторых аспектах обусловлена дальнейшей оптимизацией алиментных отношений родителей и детей. Нам также необходимо грамотно выстроить эти отношения с целью реального обеспечения нашим детям достойного детства, что позволило бы им жить по-человечески.

     В западных странах, существует два типа алиментов и два разных термина для их обозначения: на содержание детей (Child support) и собственно супружеские алименты (Alimony).
     Страны различаются, прежде всего, принципами начисления алиментов - формулы исчисления суммы разнообразны не только в отдельных зарубежных странах, но и в разных штатах США. Два главных подхода для расчета алиментов - от доходов родителя или расходов на ребенка, часто комбинируются. Формулы расчетов могут учитывать и доход родителя, проживающего с ребенком, и собственно расходы на ребенка, исходящие из принципа сохранения его уровня жизни ребенка до развода.
     Во многих штатах США, например, в расходы на ребенка обязательно должна быть включена медицинская страховка. Доход родителя, проживающего отдельно, также учитывается по разным основаниям, применяется разный долевой принцип удержаний из них. Часто имеются градации возраста ребенка для пересмотра суммы алиментов по мере того, как растут его/ее потребности. Во многих западных странах учитывается время, которое не проживающий с ребенком родитель проводит с ним у себя дома. Степень обязательности формул определения алиментов в суде тоже неодинакова, где-то они существуют как общий ориентир, где-то жестко регламентируют объем выплат. Страны также отличаются наличием-отсутствием фиксированной минимальной суммы выплат (например, для безработных).
     Следует обратить внимание и на возраст, до которого платятся алименты, в первую очередь, поскольку различается возраст совершеннолетия. В благополучных странах Запада он выше, чем в России. Во многих странах продление возраста, до которого должны выплачиваться алименты, связано с продолжением образования. Но в некоторых штатах США родители обязаны внести вклад и в оплату обучения в колледже.
     В разных странах отлична и роль государства в вопросах поддержки родителей, не получающих какое-то время алименты на детей. Во многих европейских странах, в США государство принимает на себя эту роль в большей или меньшей степени, помогая либо только очень бедным родителям, либо всем родителям, не получающим алименты, путем выплаты на определенное (разное) время пособия.
     Государственные организации (агентства, службы социального обеспечения и т.д.) управляют средствами, расходуемыми на эти цели. В федеративных государствах в них примерно половину вкладывает территория, половину - федеральный бюджет.
     При этом различны и механизмы компенсации затраченных государством средств. В США, например, налажена жесткая система поиска неплательщиков, в некоторых европейских странах эти деньги возвращаются в казну лишь в небольшом размере, вероятно, в силу неэффективности предпринятых мер.
     Опыт США и ФРГ наиболее интересен для России по ряду причин. Прежде всего, - федеративный принцип государственного устройства, многонациональный состав, большая территория, сходные тенденции в развитии брачно-семейных отношений (в том числе, высокий уровень разводов, внебрачной рождаемости).
     В США существует отработанная структура для решения проблемы с выплатой алиментов и преодоления детской бедности и бедности семей с одним родителем. Существует мнение, что в какой-то мере в отношении выплаты алиментов, США аккумулировали опыт бывших стран с социалистической ориентацией (СССР) и нынешней Швеции.
     Безусловно, анализ опыта ряда европейских зарубежных государств, США полезен с точки зрения оценки его эффективности, как законодательства, так и организационных усилий, предпринятых для борьбы с неплатежами и воздействия на неплательщиков алиментов.

      Немецкое семейное законодательство предусматривает следующие виды алиментных правоотношений:
     между родственниками по прямой линии ( 1601 Германского гражданского уложения (BGB) - имеются в виду отношения между родителями и детьми, дедушками и бабушками и внуками (при этом право на алименты может возникать у обеих сторон, т.е. как у родителей по отношению к детям, так и наоборот);
     между супругами ( 1360 Германского гражданского уложения (BGB), в том случае, если они проживают раздельно;
     между разведенными супругами ( 1569 Германского гражданского уложения (BGB);
     мать ребенка, родившегося вне брака, имеет против отца ребенка право на содержание ( 1615 Германского гражданского уложения (BGB).     
     При разводе, как правило, несовершеннолетние остаются с матерью, и отсюда возникает обязанность отца, выплачивать алименты на их содержание. Размер алиментов зависит от доходов родителей, вернее того из них, кто проживет отдельно от ребенка. Чем выше его доходы, тем соответственно и выше размер алиментов, который определяется по так называемой Дюссельдовской таблице. При этом доходы родителя, с которым проживает ребенок, не учитываются. Может случиться так, что родитель, с которым проживает ребенок, имеет значительно более высокий доход, чем другой родитель. Но и в этом случае последний обязан выплачивать алименты, исходя из своих доходов.
    Иногда после развода мать с ребенком вынуждены вернуться в страну происхождения, например на том основании, что вид на жительство не может быть продлен, или по другим причинам. В таких случаях оставшийся в Германии супруг обязан выплачивать алименты на содержание ребенка. Иными словами, обязанность по выплате алиментов на содержание ребенка в случае его проживания за границей не отпадает. Но размер выплачиваемых алиментов определяется с учетом уровня жизни в стране проживания.
    Поскольку алименты служат удовлетворению актуальных жизненных потребностей, а не обогащению, размер алиментов должен соответствовать жизненному стандарту в месте проживания.
    Если уровень жизни сравним с уровнем жизни в стране пребывания, то алименты будут выплачиваться в полном объеме на основании упомянутой Дюссельдовской таблицы. Если же он ниже, то соответственно размер алиментов будет уменьшен.
    Кроме того, право на содержание имеет и родитель, с которым проживают несовершеннолетние дети. Это право возникает уже в тот момент, когда супруги начали необходимое для подачи заявления о расторжении брака годичное раздельное проживание. Право на содержание в этот период не зависит от того, как долго длился брак: один день или 20 лет. Это право заканчивается при вступлении в силу решения суда о расторжении брака.
    В дальнейшем право супруга или супруги на содержание зависит от ряда обстоятельств. Выплаты на содержание от другого супруга имеет право требовать лишь тот, кто в этом нуждается. Нуждающимся является лицо, которое с учетом своего имущества и доходов не в состоянии обеспечить свои жизненные потребности.
    Проблемным является вопрос, обязан ли супруг, который в период брака не работал или был лишь частично занят, после расторжения брака самостоятельно обеспечивать свои жизненные потребности путем начала трудовой деятельности.
    В это случае решение зависит от:
     наличия на иждивении несовершеннолетних детей;
     образования и профессии нуждающегося супруга;
     возраста и здоровья супруга;
     длительности брака.     
     Чем моложе, здоровее супруг, если он в профессиональном плане владеет хорошей квалификацией, чем короче длился брак, тем легче ему заняться какой-либо деятельностью и тем самым самому себе обеспечивать необходимый достаток.
    Судебная практика исходит из того, что в течении года после развода лицо, которое в период брака не работало, не обязано работать. Этот период предоставляется ему, чтобы адаптироваться к новой жизненной ситуации. И напротив, кто в период брака работал, обязан и после расторжения продолжать свою трудовую деятельность.
    Если имеется на иждивении несовершеннолетний ребенок, то женщина, с которой ребенок проживает, не обязана работать до достижения ребенком 8 лет. В период до достижения ребенком пятнадцатилетнего возраста женщина может заниматься частичной занятостью.
    Женщина, родившая ребенка вне брака, также имеет право как на алименты на ребенка, так и на свое содержание. В соответствии с 1615 L BGB, отец ребенка обязан выплачивать матери содержание в период шести недель до рождения и восьми недель после рождения ребенка. Это касается и расходов, связанных с беременностью и рождением вне рамок этого срока. Если мать в силу болезни, связанной с беременностью, не может продолжать свою трудовую деятельность, то обязанность по содержанию возникает и ранее указанных выше сроков. В таких случаях обязанность по содержанию возникает минимум за четыре месяца до рождения и закачивается через три года после рождения ребенка. Если ребенок находится на содержании отца, то соответственно право на содержание возникает у него по отношению к матери.
    Если женщина до истечения трех лет выйдет замуж за другого, то на обязанность отца ребенка, до трех лет выплачивать содержание, это обстоятельство не повлияет. Несмотря на замужество матери ребенка, он должен будет дальше выплачивать содержание. Из этого положения исходит судебная практика.
    Особенность алиментных отношений родителей и детей в ряде зарубежных стран является то обстоятельство, что алиментные обязательства не прекращаются со смертью платившего их родителя при условии, что осталось имущество этого родителя (например, в США). Имущество обременяется алиментным обязательством, и его новый владелец (собственник), если это не сам ребенок, становится обязанным лицом и должен выплачивать алименты. Если наследники добровольно не выплачивают содержания ребенку, то у руководителя органа, которому подчиняется учреждение, куда был помещен ребенок, возникает право предъявлять в судебном порядке иск к наследникам умершего родителя о выплате содержания на ребенка из стоимости наследуемого имущества.
    Отметим, что в некоторых странах, например, в Германии, алиментные обязательства не прекращаются смертью лица (бывшего супруга), обязанного уплачивать алименты, а переходят к его наследникам в качестве вещного обременения.
     Аналогичным образом решается данный вопрос в законодательстве Франции. Алиментные обязательства супругов продолжают существовать и после прекращения брака в результате смерти одного из супругов или развода. В случае смерти одного из супругов другой в качестве наследника приобретает узуфрукт на определенную часть наследства. Кроме того, переживший супруг имеет алиментное требование к наследственной массе, которое может быть осуществлено в течение года со дня смерти наследодателя. Обязательство действует до окончания раздела наследства. Содержание выплачивается за счет наследственной массы. Уплата его возлагается на всех наследников, а в случае ее недостаточности - на всех легатариев пропорционально имуществу, полученному ими по наследству.
    Перечень оснований для прекращения алиментных обязательств, предусмотренный законодательством Российской Федерации, является исчерпывающим. Это означает, что не может быть иных (кроме перечисленных в законе) оснований для прекращения выплаты алиментов, взыскиваемых в судебном порядке.
     В некоторых зарубежных странах государство принимает на себя обязательство по содержанию детей в тех случаях, если родитель, обязанный выплачивать алименты, уклоняется от этого.
     Например, в Польше создан "алиментный фонд", из которого производятся денежные выплаты при невозможности взыскать алименты с обязанных лиц. Средства фонда формируются из сумм, взысканных с лиц, обязанных платить алименты, дотаций из бюджета, добровольных взносов и иных источников, ими распоряжается.
    Специально следует остановиться на зарубежном опыте выплаты пособий, поиска родителей, уклоняющихся от алиментов. Он свидетельствует о том, что в этих странах имеются специальные управленческие структуры. Их деятельность многофункциональна, сопровождает все назначение и исполнение алиментов на детей через различные иные государственные органы.
     Так, программа, действующая в США, включает самых различных участников: не только специальные территориальные агентства по алиментам, но и департаменты социальных служб, департаменты доходов, государственные иные адвокатские офисы, чиновников семейных судов, федеральную налоговую службу, органы лицензирования (на вождение, профессиональное занятие), финансовые организации (банки кредитные бюро), даже орган, выдающий загранпаспорт, полицию и т.п.
     Следует обратить внимание на то, что в настоящее время Гаагской конференцией по международному частному праву разрабатывается проект Гаагской конвенции о международном взыскании средств на содержание детей и других видов семейного содержания.
    Главная цель проекта данной Конвенции - способствовать решению проблемы взыскания алиментов на содержание детей, когда их родители или один из них находятся на территории другого государства-участника Конвенции, в том числе, возможно, путем создания специальной структуры.
     Нашим законодателям (и юристам по их поручению) следовало бы активно участвовать в разработке указанного документа, чтобы оказаться в русле событий. В России аналогичное регулирование должно опираться на Минскую конвенцию 1993 г. об оказании правовой помощи и правовым отношениям по гражданским, семейным и уголовным делам, которая действует на всей территории СНГ (ратифицирована всеми государствами СНГ). По странам Балтии на основе Конвенции действуют двухсторонние соглашения.
     Судя по реальной практике, это регулирование недостаточно, и вопросы остаются, тем более, относительно стран дальнего зарубежья. Иными словами, для международного сотрудничества в сфере оптимизации алиментных отношений родителей и детей новая управленческая структура могла бы быть весьма полезной.
     Создание фонда (службы, агентства) и принятие сопровождающих правовых норм (о государственном минимальном стандарте алиментов, субъектах и объектах системы, формах и размерах пособий и др.), должно быть предусмотрено федеральным законом "О гарантиях выплаты алиментов на детей". Подобные законы в том или ином варианте, судя по имеющейся информации, уже приняты в Финляндии, Дании, Германии, Франции, Австрии, Великобритании, Норвегии, Польше и др.
     Приведем пример Латвии, иллюстрирующий эффективность работы рекомендуемой нами структуры.
     В 2005 году по инициативе Министерства по делам детей и семьи начал работу Гарантийный фонд средств на содержание детей. Фонд выплачивает алименты одному из родителей, если второй от этого уклоняется. Фонд расположен в Риге, имеет филиалы в ряде других городов. Ныне 300-400 человек в день подают документы на получение алиментов от государства.
     Это можно объяснить тем, что ранее у людей не было никакой надежды получить причитающиеся им средства на содержание детей. Судебные решения годами лежали практически без движения, потому что люди знали: к судебному исполнителю ходить бесполезно. Денег от бывшего супруга или супруги им все равно не видать. Была и другая причина, почему люди не обращались к судебному исполнителю - они боялись, что придется платить, а лишних денег нет. Теперь же все расходы, связанные с работой судебного исполнителя по "добыванию" алиментов оплачиваются из денег должника, а не наоборот. Также не надо платить за справки из различных инстанций, подтверждающие материальное положение супруга или супруги.
     Время от времени сотрудники администрации Фонда проверяют работу судебных исполнителей, чтобы обнаруживаются нарушения. Наиболее типичные из них: судебные исполнители пренебрегают своими обязанностями и не проверяют раз в полгода материальное положение должника по алиментам. К примеру, одного судебного исполнителя в Юрмале пришлось снять с должности. Он не только затягивал рассмотрение дел обратившихся к нему людей, в том числе по взысканию алиментов, но и избегал встреч с клиентами.
     Свою работу Фонд строит с учетом опыта других стран, когда неплательщиков ограничивают в получении различных услуг от государственных инстанций. Латвийские законодатели полностью поддерживают идею сделать жизнь неплательщиков алиментов сложной. Так, идет речь о том, чтобы администрация Фонда получила доступ к банкам данных лизинговых и кредитных учреждений. Нередки случаи, когда родитель оформляет машину в лизинг, получает в банке ипотечный кредит, а вот на содержание своего ребенка денег у него не находится. Существующие законы не разрешают распространять информацию о частном лице. Но Фонд работает над предложениями по совершенствованию закона.
     Скрываться всю жизнь от уплаты алиментов у нерадивого родителя все равно не получится. Долг перед государством, когда оно платит деньги на содержание ребенка вместо отца или матери, не имеет срока давности, хотя он и не переходит от должника к его детям или родителям.
     Один из трудных случаев, с которым сталкиваются судебные исполнители и администрация Фонда, - нелегальное, но хорошо оплачиваемое трудоустройство ответчика, с которого по документам ничего нельзя получить. В таких случаях к делу подключаются трудовая инспекция, налоговая служба, полиция. В 2007 году в 13 случаях, когда в полицию были поданы заявления о привлечении к уголовной ответственности нерадивого родителя, у человека сразу же находились деньги на алименты.
     За злостную неуплату алиментов своим детям в 2007 году были осуждены 12 должников. Один был посажен в тюрьму сроком на год и месяц, трое получили год условно с испытательным сроком. Некоторым было назначено наказание в виде 200 часов работ с испытательным сроком на полтора года. Конечно, реальной пользы от этих наказаний бывшая семья не получает, но это служит хорошим уроком. Испугавшись ставшей реальной ответственности, нерадивые отцы и матери начинают регулярно выплачивать алименты.
     Полтора года работы администрации Гарантийного фонда средств на содержание детей в цифрах выглядит так: 3 772 207 латов (лат - два доллара) - выплаченная сумма алиментов; 14 866 детей получают средства из фонда; 11 725 дел на получение алиментов было подано в фонд; 10 242 должника по алиментам зарегистрированы в базе данных фонда; 175 965 латов - сумма долга, которая была получена от должников в принудительном порядке; 369 - столько рассмотренных фондом дел было связано с тем, что должники сами начинали платить детям алименты, из них 149 человек полностью рассчитались с государством за выплаченные их детям алименты; 614 детей на основании решения суда получают от фонда до 10 латов (20 долларов или 530 рублей по нынешнему курсу) в месяц; 146 детей получают от фонда алименты в размере от 11 до 19 латов.
     Создание в России подобной структуры означает очередной этап реализации положения Конституции Российской Федерации о гарантии государства в воспитании детей (ст. 39), защите материнства и детства, семьи (ст. 38). Такой Фонд увеличивает уверенность, прежде всего женщин-матерей, составляющих подавляющее большинство разведенных родителей, в завтрашнем дне и тем самым положительно влияет на их решение иметь детей, что отвечает объявленному президентом курсу на улучшение демографической ситуации и стимулирование рождаемости.
     Он - инструмент сокращения бедности, усиления социального равенства женщин и мужчин - задач, предусмотренных Целями Развития Тысячелетия ООН. Его создание сейчас реально, исходя из позитивного финансового бюджета России, и озвученного намерения руководства направить имеющиеся ресурсы в "фонд будущих поколений". Стоит также указать на актуальность нашего предложения для предстоящего периода, когда возрастает вероятность принять необходимое решение и отразить его в бюджете-2008, как известно, является годом выборов президента страны, и эта меры была бы весьма значимой в глазах, прежде всего избирателей-женщин, которые составляют их большинство.