АЗ, 2006, октябрь К проекту федерального закона 324226-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации (в части обеспечения доступности высшего профессионального образования для граждан, проходивших в течение не менее трех лет...)"
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аппарат Государственной Думы ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Правовое управление
Отдел аналитического обеспечения законодательной деятельности
Аналитическая запискак проекту федерального закона 324226-4
О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации (в части обеспечения доступности высшего
профессионального образования для граждан, проходивших
в течение не менее трех лет военную службу по контракту
в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках,
воинских формированиях и органах на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами, старшинами, а также в части обеспечения доступности
среднего профессионального и высшего профессионального
образования для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная
продолжительность военной службы по контракту которых
составляет не менее трех лет)
Серия: Социальная политика
Москва
2006
Аналитическую записку подготовили: советник отдела аналитического обеспечения законодательной деятельности Правового управления Аппарата Государственной Думы Круговых И.Э. и советник аппарата Комитета Государственной Думы по образованию и науке Бердашкевич А.П.
Ответственный за выпуск - советник отдела аналитического обеспечения
законодательной деятельности Правового управления Круговых И.Э.
тел. 692-26-01, Hi-com 2-26-01, e-mail: krug@duma.gov.ru
Подписано к размещению в Фонде электронных информационных ресурсов
Государственной Думы 16.10.2006 г.
При перепечатке и цитировании ссылка на настоящие материалы обязательна
Аналитическая записка к проекту федерального закона 324226-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации (в части обеспечения доступности высшего профессионального образования для граждан, проходивших в течение не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами, старшинами, а также в части обеспечения доступности среднего профессионального и высшего профессионального образования для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет)"
Последовательное реформирование Вооруженных Сил России, поэтапный и сбалансированный переход на контрактную службу, выполнение задачи создания профессиональной и мобильной армии - неотъемлемые составные части укрепления и развития российской государственности. При этом "служба в российской армии должна стать современной и по-настоящему престижной. Человек, защищающий Родину, должен иметь высокий общественный и материальный статус, прочные социальные гарантии", - отмечено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года.
Одна из задач государственной политики в этой связи - реализация приоритетного национального проекта "Образование" в части предоставления преференций при обучении на подготовительных отделениях вузов и на внеконкурсное поступление в вузы лицам, отслужившим не менее трех лет по контракту в воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации.
"Отслужившие 3 года по контракту, - говорится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года, - должны получить ряд преференций, в том числе гарантированное право на высшее образование за государственный счет". Эта же задача - "у контрактников должна быть возможность готовиться к поступлению в высшие учебные заведения" - была поставлена Президентом Российской Федерации 5 сентября 2005 г. на встрече с членами Правительства Российской Федерации, руководством палат Федерального Собрания Российской Федерации, членами Государственного Совета Российской Федерации.
В настоящее время в соответствии с утвержденными планами реформирования армии в Российской Федерации идет процесс формирования в сухопутных, воздушно-десантных войсках, в морской пехоте частей постоянной готовности на профессиональной основе. Эта работа должна быть завершена в ближайшие годы. На профессиональных принципах будет основана служба во внутренних и пограничных войсках. Опережающими темпами на профессиональную основу переводится сержантский состав Вооруженных Сил Российской Федерации. Контрактная служба должна стать привлекательной и иметь ряд преимуществ по сравнению с гражданской службой, а возможность получения образования стала одной из основных социальных потребностей у военнослужащих-контрактников.
Доступность высшего образования для лиц, проходивших в течение трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах Российской Федерации на воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин, правовыми нормами действующих федеральных законов в настоящее время на преферентной основе не обеспечивается, в том числе в связи с отсутствием гарантированного стипендиального обеспечения на период учебы на подготовительных отделениях. Как следствие, реализация преференций, предоставляемых в области высшего профессионального образования лицам, прослужившим определенный срок по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, требует последовательного законодательного оформления.
Законопроект предполагает внесение изменений в федеральные законы, относящиеся согласно Классификатору правовых актов, одобренному Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. 511, к следующим отраслям законодательства: 130.000.000 Образование. Наука. Культура; 130.010.000 Образование; 150.000.000 Оборона; 150.130.000 Статус военнослужащих. Социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; 150.130.030 Льготы военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
В настоящее время в соответствии с действующим Федеральным законом "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. 76-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями по состоянию на 26 апреля 2004 г.) военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет, имеют право в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, на обучение в гражданских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и на подготовительных отделениях (курсах) указанных образовательных учреждений с освоением образовательных программ по очно-заочной (вечерней) или заочной форме обучения. При этом они пользуются правом внеконкурсного поступления в указанные образовательные учреждения при условии получения положительных оценок на вступительных экзаменах.
По данному закону граждане, проходившие военную службу по контракту и уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, имеют право на поступление в государственные образовательные учреждения профессионального образования без вступительных экзаменов:
на первый курс и последующие курсы государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования - имеющие незаконченное высшее или высшее военное профессиональное образование;
на подготовительные отделения государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования - окончившие образовательные учреждения среднего (полного) общего образования или среднего профессионального образования.
Такое же право на поступление в государственные образовательные учреждения профессионального образования имеют военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (т.е. в период службы) и имеющие общую продолжительность военной службы 15 лет и более.
Прием указанных граждан в государственные образовательные учреждения профессионального образования проводится в течение всего учебного года, в том числе дополнительно к установленным этим образовательным учреждениям планам приема.
Соответственно льготы по получению высшего профессионального образования, установленные статьей 19 Федерального закона "О статусе военнослужащих", могут быть реализованы молодыми солдатами, матросами, сержантами, старшинами, первоначальный контракт с которыми заключается на 3 года, лишь в период службы по контракту или в случае увольнения с военной службы по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, т.е. при досрочном расторжении контракта.
Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" также не регулируют рассматриваемые отношения. В каждом из названных законов содержатся нормы, устанавливающие льготы, которые могут быть отнесены как к военнослужащим-призывникам, так и к военнослужащим-контрактникам.
Таким образом, доступность высшего образования для лиц, отслуживших не менее трех лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах Российской Федерации на воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин, правовыми нормами действующих федеральных законов в должной мере не обеспечивается: отсутствует гарантированное и достаточное стипендиальное обеспечение на период учебы, предоставление льгот при поступлении в вуз не связано со сроком контрактной службы и предоставляется выборочно, вузы никак не заинтересованы в приеме этой категории абитуриентов.
Проектом федерального закона предполагается предоставить данной категории лиц право обучения на подготовительных отделениях вузов за счет бюджетных средств (Минобороны России), установить для них льготы, предоставляемые при поступлении в вуз, и стипендии повышенных размеров при обучении по очной форме получения образования и при обучении по образовательным программам высшего профессионального образования на уровне полуторакратного размера стипендии, установленной законодательством в области образования для студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, обучающихся по очной форме обучения.
Законопроектом предлагается предоставить данной категории лиц право обучения на подготовительных отделениях вузов за счет бюджетных средств, определить порядок создания и функционирования таких подготовительных отделений, конкретизировать льготы, предоставляемые при поступлении в вуз (в частности, установить внеконкурсный прием в федеральные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования для обучения по программам высшего профессионального образования при условии успешной сдачи вступительных испытаний), установить для них повышенный размер стипендии при обучении на подготовительных отделениях и по очной форме получения образования. В целях исключения случаев непродления военнослужащими, отслужившими 3 года, контрактов о прохождении военной службы, стипендия установлена в размере, не превышающем средний месячный оклад денежного содержания указанной категории военнослужащих, который по расчетам Минобороны России составляет 2080,7 рублей.
Предполагается предоставить льготы по поступлению в гражданские вузы отслужившим установленный срок по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также в пограничных войсках ФСБ России, во внутренних войсках МВД России, войсках гражданской обороны МЧС России, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях Государственной противопожарной службы МЧС России.
Для реализации социального пакета военнослужащих-контрактников из числа солдат, матросов, сержантов, старшин в сфере высшего профессионального образования законопроектом предлагается внести изменения и дополнения в следующие федеральные законы:
1) Закон Российской Федерации "Об образовании" (в редакции от 13 января 1996 г. 12-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями) - в статью 16 (в части внеконкурсного приема в федеральные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования для обучения по программам высшего профессионального образования);
2) Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. 125-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями):
в статью 8 (в части особенностей правового статуса подготовительных отделений для слушателей из числа граждан, отслуживших не менее трех лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации);
в статью 11 (в части льгот по приему в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования для обучения по программам высшего профессионального образования);
в статью 16 (в части повышенного стипендиального обеспечения студентов из числа граждан, отслуживших установленный срок военной службы по контракту в воинском звании солдата, матроса, сержанта, старшины);
в статью 24 (в части предоставления Правительству Российской Федерации права:
устанавливать порядок создания подготовительных отделений федеральных государственных высших учебных заведений для слушателей из числа граждан, отслуживших не менее трех лет по контракту в Вооруженных силах Российской Федерации;
определять порядок утверждения типового положения об указанных подготовительных отделениях);
дополнить Федеральный закон статьей 10 "Подготовительные отделения федеральных государственных высших учебных заведений для слушателей из числа граждан, отслуживших не менее трех лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах Российской Федерации на воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин и уволенных с военной службы по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "в", "г" и "и" пункта 1, подпунктом "а" пункта 2 и пунктом 3 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", в которой необходимо определить статус подготовительных отделений вузов, принцип приема на подготовительные отделения и льготы на период обучения для граждан, отслуживших установленный срок военной службы по контракту на воинских должностях солдата, матроса, сержанта, старшины.
3) Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. 76-ФЗ - в статью 19 (в части льгот в области доступа к высшему профессиональному образованию для граждан, отслуживших установленный срок военной службы по контракту на воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин).
Реализация законопроекта потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета на стипендиальное обеспечение. В соответствии с предложенным законопроектом расходы на обеспечение указанных прав и льгот рассчитаны для контингента численностью 3 тысяч человек.
С учетом структуры образовательных программ высшего профессионального образования предложено исходить из следующих предположений:
3 тысячи человек будут ежегодно обучаться на подготовительных курсах продолжительностью 9 месяцев;
3 тысячи человек будут обучаться в течение 4-х лет по программам бакалавриата (на первой ступени высшего профессионального образования) и по 0.3 тысячи человек по программам дипломированного специалиста и магистра (на второй и третей ступенях высшего профессионального образования).
На протяжении периода обучения на подготовительных курсах обучающиеся по очной форме обучения, указанной в проекте Федерального закона категории лиц, будут получать стипендию в размере 900 рублей. Стипендиальное обеспечение слушателей на 2006 год-2012 гг. предполагается в размере 28,4 млн.руб. ежегодно.
Общие расходы бюджета на обучение 3 тыс. человек на подготовительных курсах в течение 9 месяцев, включая расходы на выплату стипендий, заработную плату преподавателей, проживание в общежитии и коммунальные услуги составят: на 2006 -2012 гг. в размере 66,1 млн.руб. ежегодно.
Дополнительные расходы на выплату стипендий при обучении по образовательным программам высшего профессионального образования на уровне полуторакратного размера стипендии, установленной законодательством в области образования для студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, обучающихся по очной форме обучения составят: дополнительные расходы на стипендию студентов: на 2007 год - 15,8 млн.руб.; на 2008 год - 31,6 млн.руб.; на 2009 год - 47,4 млн.руб.; на 2010 год - 63,2 млн.руб.; на 2011 год - 64,8 млн.руб. и на 2012 год - 66,3 млн.руб.
Таким образом, дополнительные расходы федерального бюджета с учетом ежегодно принимаемых на подготовительные курсы 3,0 тыс. человек и переходящего контингента обучающихся составят: 751,8 млн.руб., в т.ч.:
в первый год действия закона - 66,1 млн. рублей;
на второй год действия закона - 81,9 млн. рублей;
третий год действия закона - 97,7 млн. рублей;
четвертый год действия закона - 113,5 млн. рублей;
пятый год действия закона - 129,3 млн. рублей;
шестой год действия закона - 130,9 млн.рублей;
седьмой год действия закона - 132,4 млн.рублей.
Законопроект вместе с тем не свободен от ряда в первую очередь технических недостатков. Законопроект предлагает очень сложную и не вполне корректную процедуру реализации, когда равные по юридической силе и по содержательному наполнению, но различающиеся по грамматической реализации правовые конструкции вносятся одновременно в несколько актов.
Законопроект не разъясняет, чем "подготовка к вступительным испытаниям" отличается от "обучения на подготовительном отделении" и почему отмеченные функции разделены, а также чем термин "при условии получения положительных оценок на вступительных испытаниях" отличается от термина "при условии успешной сдачи вступительных испытаний".
Следует принять во внимание еще одно обстоятельство. По данным Министерства обороны Российской Федерации, в 2007 году прогнозируется увольнение около 55 280 военнослужащих, в том числе по окончании срока контракта 17600 военнослужащих, из которых, по предварительным данным, правом обучения на подготовительных отделениях вузов и на внеконкурсное поступление в вузы воспользуются около 5 000 человек. Как следствие, в случае взятия за основу расчетов, исходя из квоты в 3 тысячи человек, возникнут проблемы с обеспечением равных прав и возможностей, предоставляемых данным законопроектом на указанных лиц, превышающих установленную численность.
Возможно, целесообразно во втором чтении пересмотреть структуру законопроекта и привести в соответствие все юридические конструкции, вносимые по одному и тому же поводу в разные законы, либо оставить наиболее полное содержание в одном законе, а в остальных - сослаться на преференции в соответствии с законодательством.
Принятие предлагаемого законопроекта повысит привлекательность для молодежи военной службы по контракту на должностях рядового и сержантского состава, обеспечит социальную защиту в сфере образования граждан, добросовестно выполнивших свои обязанности воинской службы, будет способствовать ускорению формирования Вооруженных Сил Российской Федерации на контрактной основе.