Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АЗ, 2005, ноябрь К проекту федерального закона 190635-4 "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации""

Аналитическую записку подготовил советник отдела аналитического обеспечения законодательной деятельности Правового управления Оробец В.М., к.ю.н., доцент.
Общая редакция: Гуринович А.Г. - заместитель начальника отдела, д.ю.н.,  профессор.

     
     Слово "инвалид", буквально переводимое с латыни как недействительный, неосновательный, за рубежом уже сегодня практически выходит из употребления, а его применение к людям с нетипичными внешностью и потребностями считается нарушением их прав. Соответственно люди избегают употреблять такие слова, как "глухой", "слепой", "заика", заменяя их сочетаниями "с ослабленным слухом (зрением, речевым развитием)".
     В России слово "инвалид" все еще употребляется для определения степени сложности заболевания и определения социальных льгот, предоставляемых в этом случае человеку. Однако и в нашей стране оно постепенно стало вытесняться такими понятиями, как "ограничение возможностей", "нетипичное состояние здоровья", "особые потребности".
     Одной из центральных проблем действующей системы социальной защиты инвалидов в Российской Федерации является острая необходимость реформирования существующего порядка их занятости, организации  трудовой деятельности в особых условиях труда, создания для этой категории граждан дополнительных рабочих мест.
    Трудоустройство является необходимым условием для достойной жизни любого человека, но особенно актуальны проблемы доступа к работе молодых инвалидов, которые только начинают самостоятельную жизнь. Между тем люди, имеющие инвалидность, желая получить реальную работу, несмотря на свою квалификацию, способности и возможности, сталкиваются со значительными трудностями.
     Достаточно часто встречается ситуация, когда "официально работающий инвалид" соглашается с тем, что на работу он ходить не должен и в обмен на трудовую книжку получает минимальную зарплату. Такая система используется работодателями для оптимизации налогообложения (снижения налогов). К тому же работодателю в этом случае не нужно приспосабливать рабочее место, решать проблемы с транспортом. С недавнего времени компании, использующие такие схемы, перестали получать налоговые льготы, вследствие чего стали увольнять инвалидов.
     Предприятия, принадлежащие общественным организациям инвалидов, обычно предоставляют не требующую квалификации и невысоко оплачиваемую работу, но для многих это единственная возможность заработать. На федеральном и региональном уровне приняты законы о квотировании рабочих мест для инвалидов, но в реальности для работодателя проще и дешевле заплатить штраф, чем нанять инвалида, приспособив для него рабочее место и платить зарплату, не говоря уже о предоставлении транспорта, чтобы добираться до работы.
     Препятствием к успешной карьере инвалидов служат бытующие еще по отношению к ним предубеждения и стереотипы: "инвалиды не могут работать так же, как неинвалиды", "инвалиды будут много времени отсутствовать", "приспособление рабочего места будет очень дорого", "инвалиды несамостоятельны и не могут работать так же много, как неинвалиды". Эти и другие предубеждения не позволяют людям с инвалидностью получить хорошую работу.
     В результате всех этих причин 90% инвалидов в России не имеют работы, большинство остальных работают только "на бумаге", рабочие места остаются неприспособленными, а люди продолжают испытывать изоляцию и не могут по достоинству оценить свои возможности.
     Крайне злободневна проблема трудоустройства матерей, несущих тяжелые заботы о детях-инвалидах. Плохо развиты надомные формы трудовой деятельности, производства неохотно решают вопросы о гибком трудовом графике, неполном рабочем дне для матери ребенка-инвалида. Установлено, что доля неработающих матерей в таких семьях составляет 21%, работающих неполный рабочий день - 11,7%. Не решен вопрос отдыха семьи, имеющей ребенка-инвалида.
     Следует заметить, что для истории и развития русской культуры характерны иные традиции и другой тип отношения к людям с ограниченными возможностями. Люди, страдавшие от тяжелых недугов и имевшие ограниченные возможности для жизни и деятельности, на Руси традиционно являлись одним из объектов благотворительности и милосердия. Особое место было уготовано им и в православной культуре. Дети и взрослые, чье развитие существенно отличалось от общепринятой нормы, вызывали не только жалость, сострадание и сочувствие. Их положение в обществе рассматривалось как необычное, окрашенное в священный цвет печатью Бога.
          

          Законопроект 190635-4 О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" внесен Законодательным Собранием Республики Карелия.
    Законопроектом предлагается внести изменения, касающееся установления квоты для приема на работу инвалидов.
    В действующем федеральном законе предусмотрено, что организациям, численность работников которых составляет более 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4 процентов).
     Законопроектом предлагается в этой статье цифры "100" заменить цифрами "30" и тем самым расширить перечень предприятий и организаций, которые должны организовать рабочие места для инвалидов. То есть такие  рабочие места, которые требуют принятия дополнительных мер по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов.
    Эту же статью предлагается дополнить следующим положением: "В случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалидов работодатели вносят обязательную плату в установленном размере за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной законодательством субъекта Российской Федерации квоты в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Полученные средства расходуются целевым назначением на создание рабочих мест для инвалидов".
    Внесение вышеуказанных изменений в действующий закон, по мнению авторов законопроекта, позволит получить дополнительные средства, которые предполагается направить на создание новых рабочих мест и дополнительно оснастить существующие рабочие места для инвалидов. Однако в законопроекте не определяется периодичность внесения указанной платы и бюджет, в который она производится, и как следствие, на какой уровень публичной власти (федеральный или субъектов Российской Федерации) возлагается ответственность за целевое использование этих средств.
    
     

     
     
     Современная эпоха устанавливает социальную справедливость и равноправие в качестве нравственных основ общества. В 50-60-е годы XX века, возникнув в Швеции, в странах Запада распространился подход нормализации в социальной политике по отношению к инвалидам.
    В этой социальной сфере интересен опыт Германии - экономически высокоразвитой и стабильной страны с социально ориентированной рыночной экономикой.
     Согласно статистике, в настоящее время в Германии проживают около 1 млн. 490 тыс. инвалидов. Из них 350 тыс. проживают в специальных интернатах (Anstalten mit pfle-gender Assistenz) и 1 млн. 140 тыс. (35% мужчин и 65% женщин) проживают дома (чаще всего в домах своих родителей). Для того чтобы получить удостоверение инвалида, человек должен соответствовать определенной степени потери здоровья. Тем самым степень инвалидности (сокр. GdB) определяется в процентах, что и указывается в таком удостоверении. Дополнительно в удостоверениях для тяжело больных указывается так называемый "индекс". В зависимости от степени инвалидности существуют четыре таких индекса: G gehbehindert - инвалиды с нарушением опорно-двигательной систем, aG aubergewohn-lich gehbehindert - колясочники, BL blind - слепые, H hilflos - беспомощные, которым необходимо постоянное сопровождение.
     В зависимости от индекса предоставляются и специальные льготы. Так, например, тот, кто имеет в удостоверении индекс "aG" - колясочник, может получить по месту жительства специальное разрешение на парковку своего автомобиля в специально отведенном месте для парковки инвалидов.
     Тот, кто имеет индекс "H" - беспомощный, нуждается в постоянном сопровождении. При посещение общественных мест сопровождающий освобождается от платы за вход. При сопровождении инвалида в автобусе или поезде он также имеет права на бесплатный проезд. В Германии инвалиды при 30% степени инвалидности могут ходатайствовать в финансовых органах о более высокой льготе в отношении налога, т.е. о праве на значительное снижение суммы уплачиваемого ими подоходного налога.
     Кроме того, поступающий на работу инвалид с тяжелой степенью инвалидности может претендовать на лучшие условия социальной защиты и на более длительный отпуск в течение года, чем неинвалиды. Некоторые инвалиды не пытаются получить удостоверение, дающее право на льготы, опасаясь, что работодатели не примут их на работу, если они обладают правом на более длительный отпуск и на лучшие условия социальной защиты. Инвалиды уже с 60-летнего возраста могут получать пенсию по старости. При 100% степени инвалидности инвалид освобождается также от налога на свой автомобиль (в обычном случае с 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин).
     Однако не все инвалиды в Германии получают такую пенсию. Чтобы ее получать, необходимо проработать по меньшей мере 60 месяцев и выплачивать членские взносы в пенсионный страховой фонд. Те, кто не получает право на такую пенсию, могут получать социальную помощь. Нередкой бывает и такая ситуация, когда пенсионер-инвалид может дополнительно зарабатывать до 630 Евро, и эта сумма никоим образом не влияет на размер его пенсии.
     Если в Германии степень инвалидности определяется в процентности потери здоровья, то в России существует понятие "группа инвалидности".
     Еще в 1932 г. была введена новая, ныне действующая классификация, устанавливающая следующие три группы инвалидности:
     1 группа - утратившие трудоспособность полностью и нуждающиеся в постороннем уходе;
     2 группа - утратившие полную трудоспособность к профессиональному труду как по своей, так и по какой бы то ни было другой профессий;
     3 группа - неспособные к систематическому труду по своей профессии, но имеющие возможность использовать свою остаточную трудоспособность:
     либо на нерегулярной работе;
     либо при сокращенном рабочем дне;
     либо в другой профессии со значительным понижением квалификации.
     Установить факт наличия инвалидности имеют право только федеральные учреждения медико-социальной экспертизы. С 1 января 2005 года введен принципиально новый критерий необходимости социальной защиты инвалидов - наличие у инвалида ограничения способности к трудовой деятельности, который ранее использовался только при определении факта инвалидности или группы инвалидности.
 

     
     Понятие "реабилитация" подразумевает полное восстановление правового положения личности в обществе, т.е. имеет юридическое значение. В медицинском, социально-этическом понимании термин "реабилитация" употребляется с определенным значением - в целом как комплекс мероприятий по интеграции инвалидов в общество. Международное признание он получил после первой мировой войны, когда появилось много инвалидов войны, для которых открывались специальные методы восстановительного лечения. Для инвалидов были созданы различные центры, реабилитационные службы, государственные институты.
     Наиболее широко и эффективно социально-трудовая реабилитация инвалидов осуществляется в землях ФРГ, что можно объяснить возникшей тогда необходимостью преодолеть последствия мировой войны, оставившей после себя миллионы инвалидов. Решением проблем социально-трудовой реабилитации инвалидов заняты наряду с государственными учреждениями множество различных благотворительных агентств, обществ и церковь.
     В стране действуют более ста учреждений, занятых реабилитацией инвалидов, емкость которых составляет около 100 тысяч мест. Лишь немногие из них (с числом до 4 тысяч) находятся на содержании государства.
     Общее руководство деятельностью по реабилитации инвалидов в Германии возложено на Федеральное управление по труду, которое организует обследование инвалидов и их профессиональное обучение, переобучение, трудоустройство, а также предпринимает меры к сохранению инвалидов по мере возможности на их прежней работе.
     Обучение и переобучение инвалидов проводится по многим специальностям, в том числе по специальности маляра, сантехника, слесаря-инструментальщика, слесаря-сборщика, садовода, животновода, птицевода, а также по многим другим специальностям в области торговли, культуры, здравоохранения, искусства. Специальные учебные заведения имеются для обучения слепых, глухих, страдающих церебральным параличом, туберкулезом и другими расстройствами.
     При страховании на случай трудового увечья профессиональная переподготовка осуществляется в течение года, а в случае необходимости - в течение двух лет.
     Материальные фонды на материальное обеспечение, в том числе и на реабилитацию инвалидов, формируются за счет взносов из заработной платы (составляя 7% зарплаты) и взносов предпринимателей (соответственно 7% заработной платы, а при страховании на случай трудового увечья или профессионального заболевания - 15%).
     Услуги, предоставляемые инвалидам при проведении профессиональной подготовки, следующие:
     определение доступной профессии и тестирование инвалида на соответствующем рабочем месте, профессиональная подготовка с учетом инвалидизирующего заболевания;
     профессиональная адаптация, повышение квалификации, обучение и переобучение, включая при необходимости окончание общеобразовательной школы;
     помощь при предоставлении рабочего места и закреплении на нем, включая помощь при найме, оказание помощи работодателем в организации рабочего места, помощи в приобретении автомобиля, выплата надбавок за обучение на рабочем месте.
     Решающее место в этой работе отводится биржам труда, которые и осуществляют профконсультационные и посреднические услуги в трудоустройстве инвалидов.
     Специальные отделы профессиональной реабилитации инвалидов при биржах труда осуществляют врачебно-трудовую экспертизу, профконсультацию, подбор конкретных профессий, определение других мер реабилитации (обеспечение техническими средствами, рабочими приспособлениями, спецоборудованием станков). Для проведения этой работы в штате таких отделов имеются врачи-эксперты, психологи, инженеры по эргономике. В сложных случаях инвалиды направляются для трудовых испытаний в центры профессиональной реабилитации.
    Отбор учащихся в центр реабилитации производится органами социального обеспечения и католическими организациями. Подготовка инвалидов в центре ведется по 40 специальностям, в основном по обработке дерева, металла, электротехнике, торговому делу, пошиву одежды и обуви. Ежедневное обучение включает 3 часа подготовки в школе и 8 часов практической работы в мастерских. До начала обучения в течение 6 недель изучаются возможности овладения инвалидом рядом профессий. По итогам такого наблюдения дается профориентационное заключение о наиболее показанной и доступной для инвалида профессии. Продолжительность обучения в центре реабилитации составляет от нескольких месяцев до двух лет (наиболее продолжительное обучение у инвалидов со спастическими параличами). Отдел профобучения центра получает заказы от частных фирм, куда в дальнейшем по окончании обучения инвалиды, как правило, поступают на работу. Инвалиды с наиболее выраженной патологией, трудоустройство которых на обычных предприятиях затруднено, остаются жить в общежитии и продолжают работать в мастерских центра.
     Примером центра, осуществляющего преимущественно профессиональную реабилитацию, является центр реабилитации в Гейдельберге. В нем имеется 800 учебных мест и интернат с таким же числом мест. Центр работает под руководством двух советов - медицинского и профессионально-технического. Председателем последнего является один из административных руководителей фирмы Siemens. Профессионально-технический совет, в свою очередь, имеет две палаты - торговую и промышленную.
     Центр осуществляет реабилитацию больных туберкулезом, сердечно-сосудистыми заболеваниями и больных с различного рода гиперкинезами. Подготовка специалистов ведется по 22 специальностям, в том числе в области электротехники, радиотехники, машиностроения, программирования, торговой коммерции и по другим направлениям.
     Мастерские центра оборудованы самыми современными станками и оборудованием. Общая подготовка в мастерских длиться 3 месяца, после чего учащиеся работают по выполнению заказов частных фирм. Продолжительность теоретических и практических занятий составляет 52 часа в неделю, из которых практические занятия длятся 36 часов. Для обучения конторских служащих в центре создана псевдофирма - акционерное общество с ограниченной ответственностью.
     Инвалиды, проходящие обучение в центре, живут в общежитии, первый этаж которого занимают учащиеся с поражениями опорно-двигательного аппарата. В центре имеется медицинская служба, финансируемая государством из фондов социального обеспечения. В остальном учебное производство центра является частным предприятием, выпускающим продукцию по заказам фирмы Siemens, которая снабжает его материалами и оборудованием, а также по заказам ряда других фирм. С этими же фирмами заключаются договоры на подготовку специалистов. Восстановительный центр имеет тесный контакт с ортопедической клиникой Гейдельбергского университета, где имеется протезная мастерская для протезирования учащихся центра. Первичное протезирование начинается уже через шесть недель после ампутации. Восстановительное лечение проводится в медицинской части центра и включает физиотерапию, бальнеотерапию и массаж.
     Восстановительный центр во Франкфурте-на-Майне развернут на 1200 коек и предназначен для медицинской реабилитации. В то же время ортопедическая клиника, помимо операционного блока с рентгеновским отделением, физиотерапевтического отделения, включающего гидротерапию и массаж, отделения ЛФК, имеет отделение трудотерапии. В отделении трудотерапии действуют ткацкие, картонажные, металлообрабатывающие мастерские. Но профессиональное переобучение в этих мастерских не предусмотрено. В случае необходимости после проведения медицинской реабилитации инвалиды направляются для переобучения в другие города в учебные заведения или на предприятия.
     Обучение в любом из описанных центров заканчивается сдачей профессионального экзамена в Промышленно-торговой палате, после чего возможно заключение долгосрочного контакта с инвалидом на рынке труда.
     Строительство межрегиональных центров реабилитации инвалидов финансируется государством через Федеральное министерство труда и социальных дел за счет фонда компенсации, которая формируется из налогов, поступающих от предпринимателей, отказывающих в предоставлении работы с инвалидами.
     Обучение и переобучение инвалидов проводится по многим специальностям, в том числе по специальности маляра, сантехника, слесаря-инструментальщика, слесаря-сборщика, садовода, животновода, птицевода, а также по многим другим специальностям в области торговли, культуры, здравоохранения, искусства. Специальные учебные заведения имеются для обучения слепых, глухих, страдающих церебральным параличом, туберкулезом и другими расстройствами.
     При страховании на случай трудового увечья профессиональная переподготовка осуществляется в течение года, а в случае необходимости - в течение двух лет.
     Материальные фонды на материальное обеспечение, в том числе и на реабилитацию инвалидов, формируются за счет взносов из заработной платы (составляя 7% зарплаты) и взносов предпринимателей (соответственно 7% заработной платы, а при страховании на случай трудового увечья или профессионального заболевания - 15%).
     Наряду с приведенной системой социально-трудовой реабилитации в Германии определенный интерес также представляет опыт реабилитации и трудоустройства инвалидов в других европейских странах, особенно в Австрии, Бельгии, Швеции, Франции, Нидерландах.