Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АО, 2004, октябрь О совершенствовании правового регулирования миграционных процессов

)

Аналитическую записку подготовил: Оробец В.М. - советник отдела, кандидат юридических наук, доцент (тел. 692-20-80).
Общая редакция: Гуринович А.Г. - заместитель начальника отдела, доктор юридических наук, профессор.

     Неупорядоченность миграционных процессов в Российской Федерации создает в числе иных известных факторов серьезную угрозу не только социально-экономической и общественно-политической стабильности государства, но и его национальной безопасности.
     Эта неупорядоченность проявляется в отсутствии комплексной многоцелевой государственной программы использования миграционных ресурсов,  отлаженных механизмов регулирования миграционных потоков и контроля над ними, в слабости регламентирующей нормативно - правовой базы.
    До сих пор отсутствует серьезное государственное планирование распределения миграционных потоков по территории Российской Федерации, хотя продолжается начавшийся в 90-е годы массовый отток населения из северных и восточных регионов страны. Значительно возросло отрицательное миграционное сальдо для республик Коми и Саха (Якутия), Мурманской области, Корякского, Эвенкийского, Таймырского, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
     По сравнению с 1989 годом на 10% уменьшилось население Дальневосточного региона, в том числе Чукотки и Магаданской области - наполовину, Камчатской - почти на 20%, Сахалинской - на 15%.
    Особенно активно покидают эти территории люди трудоспособного возраста. Помимо Севера и Дальнего Востока, наиболее высокими показателями миграционного неблагополучия характеризуются сельскохозяйственные регионы Центрального района - особенно Черноземье. Причем, если на Дальнем Востоке отток затрагивает все население, то из сельских регионов Черноземья вымывается молодежь. Это ведет к старению населения, а через него - к росту смертности и снижению репродуктивного потенциала данных районов. Активизация негативных миграционных и демографических процессов в регионе вызвана кризисом сельскохозяйственного производства и упадком малых городов и рабочих поселков.
    Происходит отток населения из ряда республик (Калмыкии, Ингушетии, Чечни, Кабардино-Балкарии, Тувы, Бурятии), что может рассматриваться как признак надвигающейся волны национальной миграции. Контрастная и весьма сложная демографическая обстановка складывается на Северном Кавказе. Политическая нестабильность в регионе находит свое выражение в постоянных или спонтанных, иногда масштабных вынужденных перемещениях населения (в том числе в пределах экономического района).
    Приток мигрантов идет главным образом в центральные и южные регионы страны, где преобладает русское население. Если в советский период происходил миграционный отток населения из Волго-Вятского, Центрально-Черноземного, Уральского районов, большинства регионов Поволжья, отдельных территорий Центрального района (все они являлись до начала 90-х годов демографическими донорами), то сегодня именно самые густонаселенные территории России, в которых сосредоточено 80% населения (120 млн. человек) являются регионами, принимающими подавляющее большинство мигрантов. Эта зона располагается от Калининградской области до Западной Сибири и от Карелии до Краснодарского края и поглощает 1,6 млн. в год выезжающих из проблемных территорий российских граждан и основную массу мигрантов из-за рубежа.
    Вместе с тем вопросы социальной адаптации мигрантов должным образом не решаются. Прежде всего нет доступного рынка жилья. В развитых странах человек, имеющий работу, практически всегда может обзавестись соответствующим его социальному статусу жильем. В России этого нет. Многие высококвалифицированные специалисты годами не могут получить или приобрести жилье. У массового контингента практически нет даже потенциальных возможностей рассчитывать на жилье в случае переезда.
     Социальное же положение мигранта в настоящее время равнозначно положению изгоя в обществе. Это касается не только давления со стороны недобросовестных сотрудников правоохранительных органов и сложившегося негативного стереотипа восприятия мигрантов у российских граждан. Отсутствуют элементарные формы правовой защиты, социальных гарантий, медицинского обслуживания, профессиональной подготовки, детского образования. В результате мигранты часто попадают не только под патронаж этнических диаспор, но и под воздействие криминальной среды.
    Кроме мигрантов, переезжающих на постоянное жительство внутри страны, в Россию идет значительный поток временных трудовых и коммерческих мигрантов из - за рубежа, большая часть которых реализует свои намерения получить заработок в России вне рамок действующих законодательства и нормативных установлений.

     Зарубежный опыт в сфере регулирования миграционных процессов свидетельствует, что хотя миграция иностранной рабочей силы является важным источником пополнения трудовых ресурсов в США, Германии, Франции и Великобритании, большинство развитых стран проводит в последние годы протекционистскую миграционную политику, призванную защитить интересы своего населения и экономики.
     В связи с ростом политической и демографической нестабильности в 90-е годы, усложнением процесса адаптации и трудоустройства иммигрантов ужесточили свое иммиграционное законодательство как США (с 1995 г. ежегодно допускается на въезд в страну не более 675 тыс. человек), так и европейские страны.  Например, Франция ограничила въезд новых иммигрантов, а Германия приняла решение не предоставлять вид на жительство претендентам на въезд, а также гражданство детям мигрантов, работающих по контракту, преимущественно турецкого происхождения (раньше это разрешалось законом).
    Аналогичные ужесточения иммиграционного законодательства ввели Австрия, Италия, Испания, Португалия.
    Наиболее последовательно по мере возникновения новых реалий развивается миграционное законодательство США. Формирование миграционной политики США происходит на основании серии законов об иммиграции, которые принимались Конгрессом, начиная с 1906 г. В настоящее время основными законами в этой области является Закон об иммиграции (1995г.) и Закон о реформе нелегальной иммиграции и ответственности иммигрантов (1996г.). Первым из названных законов установлены гибкие ежегодные лимиты на допуск иммигрантов в страну. Лимиты определяются исходя из статистических прогнозов потребности американской экономики в квалифицированной рабочей силе.
    Второй закон ужесточил уголовную ответственность за преступления, связанные с незаконной иммиграцией. Был полностью изменен порядок удаления незаконных мигрантов из страны, включая введение ускоренной процедуры их выдворения в местах въезда в США.
     С другой стороны, Конгресс в декабре 2000 г. принял активно лоббировавшийся испаноязычными диаспорами Закон "О правах членов семей легальных иммигрантов", предусматривающий значительное смягчение положений действующего иммиграционного законодательства в отношении возможности приобретения официального статуса иностранными гражданами, которые долгое время нелегально проживали на территории США. Была  упрощена и процедура решения вопроса о предоставлении официального статуса (визы) родственникам и членам семей американских граждан, проживающим за рубежом.
    Одной из целей данного Закона явилось проведение так называемой "иммиграционной амнистии", предусматривающей, что свыше 400 тыс. нелегальных иммигрантов, въехавших в США до 1 января 1986 г., будут иметь возможность, в случае если за ними не числится никаких серьезных правонарушений, после прохождения соответствующих процедур получить легальное право на постоянное проживание и трудовую деятельность в США. Кроме того, право на постоянное проживание смогут получить также до 600 тыс. человек, вынужденных ожидать предоставления американских виз за рубежом.
    С этой целью были введены два новых типа виз - визы "V" (для детей и членов семей иностранцев, постоянно проживающих в США, с правом заниматься трудовой деятельностью) и визы "К" (для супругов и несовершеннолетних детей граждан США, которые 1,5 года до этого были вынуждены ожидать предоставления права на въезд).
    Право на постоянное проживание в США (т.н. "Грин-карта") может быть предоставлено лицам, въехавшим в США по действительным визам ("рабочим" или "семейным") и подавшим во время пребывания в США документы на изменение своего статуса (а это еще 250 тыс. человек).
    Исполнение иммиграционных законов и контроль за их соблюдением возложен на Службу иммиграции и натурализации. Служба отвечает за выдачу разрешений на въезд и проживание в стране, оформление разрешений на работу, ведет борьбу против незаконной иммиграции, осуществляет пограничный контроль на границах и пунктах въезда-выезда в страну. На обеспечение деятельности службы из бюджета ежегодно выделяется более 4,5 млрд. долларов.
    Вместе с тем примером положительного влияния процесса иммиграции на экономику США могут служить следующие показатели: иммигрантами были 40% пришедших на рынок труда США докторов наук в области инженерных и компьютерных дисциплин и 25% преподавателей технических дисциплин в вузах.

     При определении приоритетов в работе по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации в целях обеспечения национальной безопасности и противодействия проявлениям терроризма важно избежать узкого и одностороннего подхода к решению этой задачи, исходя из понимания необходимости комплексного и масштабного видения проблемы. Имеется в виду создание системы по наведению порядка в миграционной сфере, включая его правовое обеспечение. Такая система могла бы включать следующие компоненты.
    Экономический - выделение регионов, испытывающих дефицит и нехватку рабочей силы; выделение приоритетных отраслей, в которых труд иностранных рабочих принес бы максимальный экономический эффект; систематизация наиболее востребованных и незаполненных по отраслям вакансий; выделение регионов, которым должны отдаваться экономический приоритет в связи с развертыванием в них значимых общегосударственных макроэкономических программ.
    Демографический - устранение демографического дисбаланса и внутренней асимметрии развития, когда 78,5% населения проживает в европейской части страны, составляющей лишь 25% территории.
    Геополитический - обеспечение интересов национальной и территориальной безопасности России. Например, компактное расселение китайских мигрантов в районах Южной Сибири и Дальнего Востока, вблизи государственной границы и в непосредственной близости от страны этнического происхождения при относительно низкой плотности местного российского населения чревато соответствующими последствиями.
     Этнокультурный - соответствие миграции в Российскую Федерацию определенным этническим, культурным и психологическим параметрам. Необходима продуманная политика квот этнического представительства, которая учитывала бы как исторически сложившийся тип общности в российском регионе, так и реальные возможности мигрантов-иностранцев интегрироваться в него.
    Инвестиционный - для привлечения иностранных капиталов под проекты, осуществляемые с привлечением рабочей силы из стран-инвесторов и усиление интеграции в международные производственные и финансовые схемы, что позволит увеличить приток инвестиционного капитала, связанного с миграцией (здесь показателен опыт стран Юго-Восточной Азии).
     В то же время последние трагические события диктуют необходимость внести изменения и в миграционное законодательство с целью его ужесточения, изменить порядок контроля за перемещением граждан, упорядочить процедуру регистрации граждан, приезжающих в крупные города. При этом условием получения регистрации для граждан трудоспособного возраста должно быть гарантированное трудоустройство на постоянной основе, подтвержденное работодателем.
    Обострение проблем миграции связано и с отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы по регулированию и квотированию объемов иммиграции, порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законной депортации или обеспечения их интеграции в российское общество. Кроме того, прибытие иностранцев на территорию России облегчается тем, что государственная граница со странами СНГ практически открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией.
    Решение же ключевых задач максимального сокращения нелегального сектора миграции и формирования системы селективной иммиграции целесообразно рассматривать относительно двух различных групп иммигрантов: тех, кто въезжая в страну, не планирует оставаться на постоянное жительство и получать российское гражданство, и тех, кто стремится стать гражданином России и жить на ее территории. Так как вторую группу в подавляющем большинстве составляет русскоязычное население стран СНГ, его представители вправе рассчитывать на преференции, льготы по сравнению с первой группой, ориентированной только на заработок.
    Решения в области миграции и натурализации будут взвешенными, если будут приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон - работодателей, заинтересованных в рабочих руках; органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок; местного населения и местных властей, пока зачастую настроенных против иммигрантов; иммигрантов - потенциальных жителей России. Результатом должно стать создание сбалансированной системы привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным образовательным, половозрастным, языковым и культурным.
     Первоочередными видятся следующие меры правового регулирования миграционных процессов.
    
     1. Упрощение процедуры регистрации мигрантов - иностранных граждан. Рост нелегальной миграции обусловлен и тем, что на сегодняшний день регистрация по месту проживания, в отличие от регистрации по месту пребывания, является долгим и сложным процессом, требующим привлечения собственников жилья, которые часто, даже будучи законопослушными гражданами, не в состоянии соблюсти закон. Эти сложности касаются не только иностранных граждан, но и российских граждан, перемещающихся по стране или приезжающих из стран своего постоянного пребывания. Поэтому при невозможности сделать второй шаг - зарегистрироваться по месту проживания - иммигранты не видят смысла делать и первый - вообще регистрироваться на территории страны. Таким образом, сложность процесса регистрации по месту жительства является серьезной основной причиной роста числа незарегистрированных мигрантов и, как следствие, потери контроля над массовыми перемещениями и снижения управляемости процессами миграции.
    Кроме того, существующие барьеры порождают и поддерживают коррупционный климат, начиная с мелкого вымогательства на местах и заканчивая крупными "сделками" с работодателями, которым выгоден нелегальный труд.
     Предложение. Процедура регистрации по месту жительства должна быть максимально упрощена и сведена к той форме, когда мигрантам будет проще (потенциальным гражданам) и выгоднее (приехавшим только на заработки) зарегистрировать свое пребывание, чем не зарегистрировать. Наряду с этим необходимо ужесточение мер, предъявляемых к нарушителям порядка регистрации. В том числе ответственности работодателей за привлечение к труду нелегальных мигрантов. Штрафные санкции при этом должны быть весьма ощутимыми (например за одного принятого на работу нелегального мигранта работодатель при первом случае должен уплатить в виде штрафных санкций до 500 кратного размера МРОТ, при повторном случае - 1000 кратный размер МРОТ).
    
     2. Легализация трудовой деятельности мигранта - иностранного гражданина. Предприятия страны уже сегодня сталкиваются с проблемой нехватки рабочей силы. Заполняется эта ниша в большей части за счет нелегального сектора, так как процедура оформления привлеченного работника еще сложнее и дольше, чем процедура регистрации. Работодатель должен сначала получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, а затем получить разрешения на работу для каждого работника отдельно. При условии, что все документы, которые должны быть легализованы в российских дипломатических представительствах или консульских учреждениях за рубежом, переведены на русский язык и нотариально заверены, оформлены правильно, срок рассмотрения заявления составляет не менее полутора месяцев. При малейшей ошибке  круг повторяется. Полученное разрешение работодатель должен передать работнику до начала его трудовой деятельности. Т.е. все это время потенциальные работники находятся или за границей или в России в качестве нелегалов, так как приехавшие хотят работать сразу, а не ждать месяцы. Срок, на который при этом работнику выдается разрешение на временное пребывание - один год. При этом расходы работодателя на каждого работника составляют около 5-6 тыс. рублей в виде пошлин плюс внесение средств, необходимых для обеспечения выезда каждого работника из Российский Федерации.
    Предложения. Предоставить иностранным гражданам, легально прибывшим в Российскую Федерацию и зарегистрированным по месту проживания, право осуществлять трудовую деятельность, но только в качестве наемного работника. Для получения разрешения на право заниматься трудовой деятельностью можно также использовать залоговый механизм. Т.е. вместо 1,5-2 месяцев ожидания (в качестве безработного нелегала) разрешения на работу человек заплатит определенную сумму (например,  средний подоходный налог за 1-12 месяцев в зависимости от продолжительности работы), получит разрешение работать, а затем, по представлению документа о выплате соответствующей суммы в качестве налога, получит деньги обратно. Вносить такой залог за нужного работника может и работодатель, для которого такой механизм намного проще и дешевле существующего.
    А так как иммигрант будет легализован, упростится и механизм его проверки по линии органов внутренних дел.
    Процедура продления разрешения на нужный срок (до года) также может быть упрощена. Если залоговые суммы оставлять в местном бюджете, в упрощенной процедуре предоставления права на работу окажутся заинтересованы как работодатели и органы местного самоуправления, так и органы внутренних дел.
    
     3. Укрепление геокультурной периферии. Важной частью обеспечения селективной миграционной политики является формирование за пределами России потенциального миграционного потока нужного качества. Инструментами для этого должна служить нормативная база и разработка новых механизмов привлечения "нужных" мигрантов в страну.
    Пока по действующему законодательству прием в гражданство в упрощенном порядке не дает право тем, кто "имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства", получить гражданство, оставаясь в стране пребывания. Им необходимо ехать в Россию и наравне с иностранными гражданами из дальнего зарубежья получать сначала разрешение на временное проживание, потом вид на жительство (не ранее чем через год) и только вслед за этим (хотя и не ждать 5 лет) подавать заявление для приобретения гражданства.
     Такие ограничения отсекают большую часть соотечественников, не планирующих немедленный переезд на постоянное жительство в Россию, но которые ощущают свою связь с Россией и хотели бы быть ее гражданами, оставаясь за ее пределами. Россия теряет именно ту потенциальную часть миграционного потока, в которой больше всего нуждается. К ней относятся выпускники российских учебных заведений, местная, пророссийски настроенная интеллигенция, специалисты, в т.ч. работающие на зарубежных российских объектах (например, на Байконуре, военных базах, в филиалах российских предприятий) трудоспособные люди среднего возраста, не обязательно обладающие высокой квалификацией, но готовые заполнить нишу неквалифицированного труда, недостаток в котором ощущается в России все сильнее с каждым годом. Обе категории изначально комплиментарны России, знают русский язык, принимают русскую культуру и готовы жить и работать на территории Российской Федерации. Но одно дело ехать в страну ее полноправным членом, а совсем другое - знать, что придется несколько лет мыкаться бесправным.
    Предложение. Скорректировать Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в сторону установления четкой дифференциации выходцев из стран СНГ и из дальнего зарубежья.
    
     4. Формирование механизма "отложенного гражданства". Россия должна быть заинтересована в привлечении и удержании людей в сфере своего влияния. Причем это относится не только к соотечественникам, но и вообще к гражданам других стран, являющихся потенциальными мигрантами в Россию. Если применение двойного гражданства невозможно, можно задействовать механизм т.н. "отложенного гражданства". Т.е. пока человек живет за пределами страны и является гражданином страны проживания, его гражданство является "спящим", а активизируется только при изменении обстоятельств - например, при переезде в страну в силу особых обстоятельств.
    Предложение. Статус "отложенного гражданства" мог бы в первую очередь быть предоставлен: этническим русским за пределами России, представителям титульных народов субъектов Российской Федерации, бывшим гражданам СССР, получившим гражданство стран пребывания, эмигрантам всех волн и их потомкам. То есть тем, кто не собирается пока перебираться в Россию, но хотел бы сохранить с ней связь. Например, потомки эмигрантов первой волны,  сохранившие в инокультурном окружении русскую, российскую идентичность, желающие сотрудничать с Россией, помогать ей, видеть в ней свою "вторую Родину", заслуживают в рассматриваемом смысле всяческого поощрения и поддержки.
    
     5. Использование "форс-мажорного гражданства". Необходимость такой формы предоставления гражданства стала очевидной после событий в Туркменистане весной - летом 2003 года. Договор России с этой страной о двойном гражданстве, заключенный в декабре 1993 года, был расторгнут в мае 2003 г. Туркменистаном в одностороннем порядке. Несмотря на то, что по общепринятой логике международные договоры обратной силы не имеют, туркменские жители, имеющие двойное гражданство, по указу президента Туркменистана должны были выбрать одно гражданство и в случае выбора российского резко ограничивались в правах, становясь иностранцами. Подобная ситуация может повториться в любой момент и не только в странах СНГ.
    Предложение. Необходимо гарантировать людям, вынужденным отказаться от российского гражданства по  "форс-мажорным" обстоятельствам под угрозой своему существованию, немедленное (а не через 3 года по Закону о гражданстве) восстановление этого гражданства в предельно облегченной (лучше всего - заявительной) форме либо при переезде в Россию, либо по месту проживания в консульских отделах посольств Российской Федерации, а также распространить такой порядок на их близких родственников.

     Таким образом, в настоящее время решение задач по максимальному сокращению нелегального сектора миграции, являющегося в т.ч. источником преступных проявлений и питательной средой для террористических групп,  и формированию системы селективной иммиграции представляется весьма актуальным.
     Помимо вышеизложенного, целесообразно полнее использовать такой инструмент миграции, как предоставление вида на жительство квалифицированным специалистам, выпускникам российских вузов, прибывающим в Россию из стран дальнего зарубежья и не готовых менять свое гражданство.
    Для укрепления геокультурной периферии и создания возможностей эффективно с ней работать целесообразно также внести необходимые изменения в федеральные законы "О гражданстве Российской Федерации" и " О правовом  положении иностранных граждан в Российской Федерации".