Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АО, 2004, октябрь О законодательном обеспечении противодействия финансированию терроризма

Аналитическую записку подготовил: Большаков К.П. - консультант отдела (тел. 692-25-83).
Общая редакция: Гуринович А.Г. - заместитель начальника отдела, доктор юридических наук, профессор.

     Задача борьбы с терроризмом, как признано сейчас во всем мире, не сводится исключительно к выявлению и пресечению отдельных террористических преступлений, а формулируется гораздо шире - пресечь саму террористическую деятельность, важную роль в существовании которой играет ее финансовая база, дающая возможность терроризму, его людским и материальным ресурсам воспроизводиться и наращивать силу. Международный терроризм на современном этапе - это высокоэффективная и разветвленная сеть международных корпораций. Накопление и переброска больших финансовых средств осуществляется скоординированно, и, как правило, через легальную финансовую сеть.
    Международные террористические организации нуждаются в деньгах для привлечения новых сторонников, обеспечения поддержки на местах и за границей, хотя, чаще всего, не стремятся к финансовой выгоде. Некоторым иностранным террористическим организациям нужны деньги для ведения кампаний с целью привлечения на свою сторону сочувствующих и придания своим организациям в СМИ имиджа защитников интересов широких слоев населения. Из собранных средств могут субсидироваться строительство школ и больниц, оказание финансовой адресной помощи и т.п. Основная цель всех этих действий - привлечение в свои ряды новых сторонников. Значительные средства тратятся также на организацию вербовки, боевую подготовку собственных ударных отрядов и наемников, создание современной материально-технической базы (компьютерное обеспечение, связь, транспорт и современное оружие). На подготовку и проведение конкретных терактов, как правило, требуются незначительные средства. В том и заключается проблема, что истинные цели спонсирующей и спонсируемой сторон часто затуманены, сбор средств террористической организацией часто ведется под благовидными предлогами и, в основном, через третьи организации.
     Одним из способов финансовой подпитки террористической организации, как и преступности вообще, является легализация - т.н. отмывание доходов, которые получены преступным путем. Под термином отмывание денег имеются в виду методы и процедуры, позволяющие полученные в результате незаконной деятельности средства переводить в другие активы для сокрытия их истинного происхождения, настоящих собственников или иных сведений, которые могли бы свидетельствовать о нарушении законодательства.
    Традиционно процесс отмывания денег состоит из трех этапов. На первом этапе (этап размещения) происходит размещение незаконных доходов в финансовых учреждениях. Второй этап (этап преобразования) заключается в проведении финансовых операций, целью которых является сокрытие преступного происхождения доходов. На третьем этапе (этап консолидации) очищенный капитал возвращается преступнику в виде денежных средств, имущества или имущественных прав. Классические схемы отмывания денег включают в себя использование операций с наличностью, злоупотребления услугами банковских и других финансовых институтов, операции с дорогостоящим движимым и недвижимым имуществом, азартные игры. В последние годы широкое распространение получили схемы с вовлечением оффшорных финансовых компаний, сети Интернет, кредитных карт, небанковских ( альтернативных ) систем перевода денежных средств и международной торговли товарами и услугами.
    Для отмывания денег могут использоваться как местные, так и иностранные юридические и физические лица. Внутри страны может также отмываться иностранный капитал, особенно в тех случаях, когда страна обладает слабой системой противодействия отмыванию денег. Для операций по отмыванию денег могут целенаправленно использоваться или создаваться финансовые и нефинансовые структуры. Глобализация финансовых рынков постепенно стирает границы между внутренними и внешними источниками незаконного капитала, схемами его отмывания независимо от места преступления или получения дохода от незаконной деятельности. Развитие рынка финансовых услуг, усиливая взаимосвязь между различными финансовыми институтами, позволяет использовать практически любой из них для отмывания денег.
    На международном уровне основная борьба с отмыванием денег ведется в рамках учрежденной в 1989 г. на встрече стран большой семерки в Париже Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег и созданных по ее подобию региональных организаций (Азиатско-Тихоокеанская группа, Группа стран Карибского бассейна, Группа стран Южной и Восточной Африки, Комитет экспертов Совета Европейского сообщества по оценке мер противодействия отмыванию денег). В 1998 г. в рамках Департамента ООН по контролю за наркотиками и предотвращению преступлений была разработана Международная программа противодействия отмыванию денег.
    Механизмы отмывания денег чрезвычайно разнообразны и охватывают разные по характеру операции. Это значительно осложняет регулирование данной проблемы на основе одного законодательного акта. Поэтому во многих странах существует целая система законов и подзаконных актов, направленных на предотвращение отмывания денег. К числу таких правовых актов относятся законы, определяющие те или иные аспекты частной жизни граждан, вопросы финансового, банковского, таможенного регулирования, правила и порядок лицензирования и регистрации компаний.
     Вместе с тем во многих странах имеются законы зонтичного типа, выступающие своеобразным каркасом правовых мер по борьбе с отмыванием денег. В странах со сложившейся правовой системой и придающих большое значение борьбе с преступностью таких законов может быть несколько. Наиболее показательным примером в данном случае служат США. Основу американского законодательства в этой сфере составляют Закон по борьбе со злоупотреблениями наркотиками, содержащий специальный подраздел о борьбе с отмыванием денег, Закон о коррумпированных и находящихся под влиянием рэкетиров организациях, Закон о психотропных препаратах.
    Хотя законодательство каждого государства в сфере борьбы с отмыванием денег как части законодательства по борьбе с финансированием терроризма имеет свою специфику, в большинстве стран отмывание денег признано тяжким уголовным преступлением, за совершение которого предусмотрены длительные сроки наказания и значительный штраф. Например, в США - тюремное заключение до 20 лет и штраф до 500 тыс. долл. или сумма, вдвое превышающая совокупную сумму сделок, в отношении которых предъявлено обвинение, в зависимости от того, какая из сумм больше. При этом обязательна конфискация имущества. Между тем в Греции максимальный срок тюремного заключения за аналогичное деяние составляет от 5 до 10 лет.
    В зарубежных нормативно-правовых актах, содержащих основные принципы функционирования системы по борьбе с отмыванием денег, ключевую роль играют следующие:
    1) Принцип знай своего клиента , что означает жесткие правила идентификации клиентов. Так, Директива ЕС по борьбе с отмыванием денег требует от стран-участниц проведения кредитными и финансовыми институтами обязательной идентификации клиентов. Обычно требование идентификации распространяется не только на физических и юридических лиц, осуществляющих крупные или подозрительные операции, но и на определенный круг операций. В частности, в соответствии с греческим законодательством идентификация должна осуществляться при заключении контрактов, открытии любого рода депозитных счетов, при найме сейфовых ячеек, взятии кредитов под залог.
     Законы многих стран в связи с требованием обязательной идентификации запрещают открывать анонимные счета или счета на предъявителя.
    Законодательство об отмывании денег требует также осуществлять идентификацию лиц, действующих по поручению владельцев денежных средств. Когда факт наличия поручения или бенефициара по сделкам является установленным, от лиц, совершающих операции, требуется предоставить сведения об их клиентах или бенефициарах. Когда же такой факт до конца не выяснен, от финансового учреждения или иной фирмы, подпадающей под требование законодательства о сборе и передаче информации в рамках борьбы с отмыванием денег, требуется предпринять необходимые усилия для проведения расследования об истинном клиенте или бенефициаре. Примером отмены анонимных банковских счетов является княжество Лихтенштейн, где местная ассоциация банков обязала своих членов прекратить практику ведения анонимных банковских счетов и требовать у траст-агентов и адвокатов, управляющих подобными счетами, раскрытия личности их клиентов.
    2) Требование к финансовым и нефинансовым организациям об обязательном сборе и передаче в компетентные органы информации. Директива ЕС обязывает кредитные и финансовые институты стран-членов осуществлять сбор и передачу информации о подозрительных операциях в компетентные органы. Многие страны ЕС распространили это требование и на другие нефинансовые организации (нотариусы, бухгалтеры и аудиторы, компании и агенты по недвижимости, казино и фирмы по транспортировке денег, аукционы, ювелиры, продавцы антиквариата, торговцы монетами и марками, профессиональные консультанты, лица, осуществляющие или контролирующие движение капитала).
    Несмотря на то, что жесткие правила соблюдения банковской тайны являются одной из наиболее серьезных проблем для эффективного функционирования системы сбора и передачи такого рода информации, законодательство различных стран по борьбе с отмыванием денег снимает с организаций, осуществляющих идентификацию и предоставляющих компетентным органам такие сведения, требование профессиональной секретности (даже если подозрения оказались ложными). Одновременно законодательство обязывает эти организации строго хранить тайну относительно направления информации в компетентные органы. За разглашение подобных сведений обычно предусматривается весьма суровое наказание, поскольку преступники могут воспользоваться ими в своих целях.
    3) Четкое определение сделок, подлежащих контролю со стороны уполномоченных органов на предмет наличия отмывания денег. Обычно в законодательстве различных стран используются одновременно два критерия - значительный размер и характер сделок, который позволяет отнести их к подозрительным или необычным.
    При определении размера сделок, подлежащих контролю на предмет наличия отмывания денег, особое внимание уделяется крупным сделкам, которые могут быть осуществлены в целях отмывания денег. Каждая страна устанавливает собственный количественный порог таких сделок, исходя из параметров экономики и других соображений. Например, после событий 11 сентября 2001 г. порог был снижен в США до 10 тыс. долл. как для физических, так и для юридических лиц.
     Особое внимание уделяется отслеживанию перемещения наличных денег. Объектом пристального внимания являются также денежные переводы, операции на счетах в банках, хранение ценностей в депозитных сейфах, обменные операции, проходящие по счетам, перемещение средств через границу.
    При определении характера сделки в качестве подозрительных операций обычно выделяются новые или нестандартные операции, которые могут стать способом отмывания денег.
    В процесс контроля над финансами в различных странах вовлечено большое число организаций, включая центральные банки, министерства финансов, налоговые, таможенные, правоохранительные, судебные органы. Этим структурам принадлежит обычно большая роль в сборе, анализе и предоставлении информации об отмывании денег в органы финансовой разведки .
     В задачи контролирующих финансы организаций входит:
1) обеспечение наличия у поднадзорных организаций программ защиты от отмывания денег;
2) осуществление сотрудничества с судебными и правоохранительными органами;
3) наличие полномочий по регулированию деятельности в сфере борьбы с отмыванием денег не только по отношению к поднадзорным финансовым учреждениям, но и к прочим профессиональным лицам, осуществляющим операции с наличными деньгами;
4) выработка основных направлений борьбы с отмыванием денег в сферах своей ответственности;
5) оказание помощи финансовым организациям в выявлении подозрительного характера деятельности их клиентов;
6) принятие необходимых правовых и административных мер против установления контролирующего влияния или приобретения значительного участия в финансовых учреждениях преступниками или их пособниками.
    Международный опыт свидетельствует, что регулирующие органы должны располагать достаточно широкими полномочиями для осуществления контроля за финансовыми институтами, сбора и передачи информации о подозрительных сделках. Практика показывает также, что эффективность борьбы с отмыванием денег тесно связана с возможностью доступа регуляторов к необходимой информации даже при наличии в законе положений о коммерческой и банковской тайне. Обязательным условием в этом случае должно быть соблюдение регуляторами требований конфиденциальности полученной информации.
    Кроме того, должны быть перекрыты возможные лазейки для отмывания денег через неконтролируемые финансовые организации (типа пунктов обмена валюты) и лиц, по роду своей профессии связанных с движением денег.

     В России с августа 2001 г. действует Федеральный закон 115-ФЗ О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма (далее по тексту - Закон). С принятием Закона в России создана современная система по противодействию отмыванию денег. Был образован Комитет по финансовому мониторингу, преобразованный в 2004 г. в Федеральную службу по финансовому мониторингу (ФСФМ). По информации руководителя службы В. Зубкова, в базе данных ФСФМ находится более 2,5 миллиона сообщений о подозрительных и сомнительных сделках в финансовой сфере России и каждый день приходит 10 тысяч новых. При этом 80 % всех сообщений приходится на банки . С учетом последних событий в Москве и на Северном Кавказе очевиден вывод, что далеко не все каналы финансовой подпитки террористов перекрыты.
    Указанием оперативного характера Центрального банка России от 17 августа 2004 г. 100-Т распространен проведенный Международной комиссией по борьбе с отмыванием денег анализ международного опыта в области противодействия отмыванию доходов. Указание разослано в российские банки в целях повышения эффективности работы по выявлению операций, которые могут быть связаны с отмыванием денег. В целях же совершенствования противодействия финансированию терроризма представляется целесообразным ужесточение действующего Закона.
    Приемлемыми для обсуждения с учетом вышеизложенного видятся следующие предложения.
    1. Внести изменение в статью 6 Операции с денежными средствами или иным имуществом, подлежащие обязательному контролю . Пункт 1 данной статьи предусматривает, что операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 000 руб. либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600 000 руб., или превышает ее (т.е. 20 000 долл. США). По мнению же экспертов Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег, минимальный порог, с которого должен начинаться мониторинг - это эквивалент суммы в 3 000 долл. (т.е. - 90 000 руб.).
    2. Принимая во внимание, что некоторые клиенты банков в сговоре с банковскими служащими структурируют платеж, т.е. разбивают большую сумму, подлежащую мониторингу, на несколько меньших, представляется уместным в статью 6 Закона внести дополнение, на основании которого будут суммироваться платежи в один адрес на протяжении 5-10 банковских дней и при превышении установленной суммы (например, 90 000 руб.) подпадать под внимание ФСФМ.
    3. Если решение о снижении пороговой суммы будет принято, в перечень перечисленных в статье 5 Закона организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, необходимо включить организации, торгующие автомобильной и иной дорогостоящей техникой.
     4. Располагая достаточной информацией о непрозрачности оффшорных банков и компаний, целесообразно дополнить статью 6 Закона положением об обязательном контроле операций по банковским счетам, контрагентами которых являются оффшорные банки или компании.
    5. Что касается сделок с недвижимостью (Законом предусмотрена пороговая сумма в 3 000 000 руб., при превышении которой информация предается в ФСФМ), то видится возможным отменить вообще пороговую сумму. В поле зрения ФСФМ должны попадать все сделки с недвижимостью. Более того, эти сделки должны проходить через именные банковские счета. Этими изменениями можно достичь прозрачности на рынке недвижимости и исключить из обращения наличные деньги (в большом числе случаев нечестного происхождения).

     Внесение таких поправок в Закон позволит добиться увеличения прозрачности банковского рынка и рынка недвижимости, выведения из оборота т.н. черного нала и перевода всех крупных сделок под контроль банковской системы и ФСФМ. Тем самым у спонсоров террористических групп будет меньше возможностей легализовывать преступные капиталы, а у банковской системы появятся новые финансовые средства, которые с лихвой перекроют неизбежные затраты на увеличение объема количества сделок, подлежащих мониторингу.