Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АЗ, 2004, декабрь К проекту федерального закона "О противодействии терроризму" ( 115259-4)

Аналитический материал подготовил И.Э.Круговых - советник отдела (тел. 292-26-01).
    
     
     Террористический акт в Беслане 1-3 сентября 2004 г. не только обнажил старые, так до конца не разрешенные проблемы борьбы с терроризмом, но также и добавил новые.
    Россия, как известно, стала одной из первых стран, испытавших на себе еще с начала 90-х годов XX столетия массированную атаку международного терроризма, захлестнувшего впоследствии на рубеже веков основные страны мира. Именно с попыток прорыва международного терроризма на Северный Кавказ с целью его отторжения от России началась для нас трансформация самого явления терроризма - от экстремистских действий одиночек или отдельных организаций - к планомерным, скоординированным в международном плане комплексным действиям по дезорганизации государственного управления, дестабилизации военно-политической обстановки, нанесению значительного экономического ущерба и психологического воздействия на большие массы людей, а в конечном счете - по ликвидации конституционного строя, единства и целостности России.
    4 сентября Президент Российской Федерации в своем обращении к гражданам страны, в выступлении на расширенном заседании Правительства 13 сентября в связи с событиями в Беслане отмечал, что "государственная власть в стране должна быть не просто адаптирована к работе в кризисных ситуациях. Необходимо кардинально пересмотреть механизмы ее работы с целью недопущения возникновения кризисов". В Указе Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. ( 1167) говорится о необходимости "представить предложения по созданию эффективной системы государственного управления в кризисных ситуациях, предусмотрев выработку адекватных мер по предупреждению и предотвращению терроризма в любой форме".
    Совет Государственной Думы, в свою очередь, на внеочередном заседании 3 сентября с.г. принял решение о создании рабочей группы для подготовки законодательных инициатив по противодействию терроризму на ранних стадиях и совершенствованию законодательства в сфере борьбы с терроризмом. На первом заседании рабочей группы 6 сентября было рассмотрено 29, а на втором заседании 16 сентября - уже 44 законодательные инициативы по внесению поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об обороне" и ряд других, а также о разработке законопроекта "О противодействии терроризму".
    На своем заседании в осеннюю сессию 22 сентября Государственная Дума приняла Постановление "О первоочередных задачах по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации в условиях активизации деятельности международного терроризма на территории Российской Федерации". В нем, в частности, предлагается предпринять усилия "по разработке и принятию законодательных актов, обеспечивающих создание единой правовой основы антитеррористической деятельности и направленных на усиление существующих и разработку дополнительных мер по противодействию терроризму". Одновременно были приняты постановления "О парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия-Алания 1-3 сентября 2004 года" и "О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по проблемам Северного Кавказа", в целях деятельности которой, в частности определена подготовка "предложений по совершенствованию федерального законодательства, направленных на создание условий для стабилизации обстановки на Северном Кавказе".
    Необходимость разработки законопроекта "О  противодействии терроризму" и внесения в действующее законодательство соответствующих изменений и дополнений была всесторонне обсуждена на заседаниях Государственной Думы 22 сентября, целом ряде "круглых столов" и во время "правительственного часа" на заседании Государственной Думы 29 октября, посвященного обеспечению безопасности в Российской Федерации в связи с произошедшими террористическими актами в Беслане, в рамках которого выступили Министр внутренних дел РФ Нургалиев Р.Г., директор Федеральной службы безопасности РФ Патрушев Н.П., Генеральный прокурор РФ Устинов В.В.
    Главный вывод, сделанный во время этих обсуждений  -  существующая система противодействия терроризму носит не предупредительный и упреждающий, а реагирующий характер и, как следствие, вместо создания экономических, социальных, политических, духовно-нравственных, психологических и прочих условий, призванных ликвидировать сами основы терроризма, приходится пересматривать законодательство почти что "после каждого очередного теракта". Это приводит к необходимости формирования единой государственной стратегии противодействия терроризму, комплексному подходу и согласованию усилий всех органов государственной власти и общественных институтов, что должно быть отражено в новом законе "О противодействии терроризму".
    В разработке законопроекта "О противодействии терроризму" принимали участие ряд министерств и ведомств - Федеральная служба безопасности РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство обороны РФ, Генеральная прокуратура РФ. Он создавался с учетом законодательных инициатив, внесенных ранее депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, субъектами Российской Федерации, а также с учетом принятого Межпарламентской Ассамблеей СНГ модельного закона "О борьбе с терроризмом", который рекомендован в качестве основы для разработки национальных законов о борьбе с терроризмом. С точки зрения законодательного "измерения", законопроект призван учитывать все изменения и дополнения в правовом поле страны после принятого в 1998 году Федерального закона "О борьбе с терроризмом", а также целый ряд международно-правовых документов международных организаций, в первую очередь ООН.
    Законопроект "О противодействии терроризму" состоит из 11 глав и устанавливает  правовые и организационные основы, основные направления, формы и методы противодействия терроризму, а также полномочия органов государственной власти и порядок координации деятельности субъектов, осуществляющих противодействие терроризму.
    Изменение и включение по сравнению с ныне действующим законом в название законопроекта слова "противодействие" вытекает из нового характера террористической угрозы стране, требующего комплексного военно-политического, социально-экономического и гуманитарного реагирования, что намного шире силовой составляющей, в большей степени соответствующей категории "борьба", а также позволяет осуществлять адекватные меры по профилактике терроризма.
    Подобный подход закреплен и в статье 2 законопроекта "Основные принципы противодействия терроризму", где, в частности, говорится о системном и комплексном использовании политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму.
    Принципиальное значение имеет статья 3 законопроекта "Основные понятия". Как известно, на сегодняшний день на международном уровне не выработано единого понятия терроризма, а существующие около 100 дефиниций этого явления и, как следствие отсутствие единообразного его толкования в значительной степени тормозят совместные усилия мирового сообщества в этом отношении. Одна из причин этого - политика двойных стандартов в оценке террористической деятельности, что позволяет ряду стран единолично определять - кто есть террорист, исходя из политических пристрастий, что, применительно к России подчас позволяет представлять чеченских террористов в качестве борцов за свободу и предоставлять им политическое убежище даже вопреки резолюциям Совета Безопасности ООН и внесения их в список международных террористов.
    В отличие от действующего закона в законопроекте понятие "терроризм" в большей степени стало отражать основные тенденции международного права и единство мнений по поводу дефиниций терроризма, закрепленных в ряде международных документов, в частности, в модельном законе МПА СНГ. В нем исключены так называемые "корыстные цели" терактов, и заявлено, что терроризм - явление политическое. В целом, в законопроекте даются определения: терроризма, террористической деятельности, международной террористической деятельности, террористической акции, преступления террористического характера, террориста, террористической группы, террористической организации, финансирования террористической деятельности, общего противодействия терроризму, борьбы с терроризмом, мероприятию общего противодействия с терроризмом, контртеррористической операции, зоны проведения контртеррористической операции, террористической опасности, зоны режима террористической опасности и заложника. Столь детальное прописание определений в сфере противодействия терроризму позволит более избирательно и гибко, в соответствии с изменяющейся обстановкой реагировать на террористические проявления. И, что не маловажно, сделать шаг на пути к гармонизации национального и международного законодательства в этой сфере.
    Международный характер современного терроризма позволяет с сожалением констатировать превращение его в долговременный фактор современной политики. В этой связи статья 4 законопроекта "Международное сотрудничество Российской Федерации в области борьбы с терроризмом" позволяет регламентировать международное взаимодействие страны в этой области.
    Глава 2 законопроекта посвящена основам организации противодействия терроризму. В соответствии со статьей 5 данной главы Президент Российской Федерации возглавляет государственную систему противодействия терроризму и определяет основные направления государственной политики в данной сфере.
     Регламентируется деятельность Правительства Российской Федерации, высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления. Более детально по сравнению с действующим законодательством прописаны полномочия Федеральной антитеррористической комиссии, решения которой "являются обязательными для всех субъектов, осуществляющих противодействие терроризму". На основе решений и рекомендаций Федеральной антитеррористической комиссии действуют региональные антитеррористические комиссии, координирующие деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций. Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности определен "основным субъектом, осуществляющим борьбу с терроризмом". Законопроект, таким образом закрепил своего рода "исполнительную антитеррористическую вертикаль", столь необходимую в кризисных ситуациях.
    Законопроект определяет "Организационные меры противодействия терроризму" (глава 3), что включает мероприятия и основные меры общего противодействия терроризму (ст. 9 и 10) и операции, мероприятия и меры, осуществляемые в целях борьбы с терроризмом. При этом, если мероприятия "общего противодействия терроризму" направлены на выявление и устранение причин и условий, порождающих терроризм и способствующих терроризму", то операции и мероприятия "по борьбе с терроризмом" направлены на "предупреждение, выявление и пресечение террористической деятельности".
    Отдельная, 4 глава "Участие Вооруженных Сил Российской Федерации в пресечении террористических акций и противодействии терроризму" посвящена регламентации применения Вооруженных Сил, боевой техники и оружия, специальных средств. В качестве особенности участия военнослужащих ВС РФ в проведении контртеррористической операции отмечается, что на них "распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей". Законопроект тем самым закрывает неоднократно дискутируемый вопрос о правомерности использования Вооруженных Сил при проведении контртеррористической операции.
    Нововведением в законопроекте являются "Особые правовые режимы, применяемые для защиты от терроризма" (глава 5). В качестве особых правовых режимов определяются: режим террористической опасности, режим контртеррористической операции и режим чрезвычайного положения, сообразно с которыми вводятся различного рода ограничения, в том числе на средства массовой информации.
    Контртеррористическая операция (глава 6) проводится для пресечения террористической акции "если ее пресечение иными силами или способами невозможно" (ст. 24). В законопроекте в этой связи определяются условия проведения и окончания контртеррористической операции, ее руководство, информирование общественности. В целях "изучения возможности пресечения террористической акции без применения силы" законопроектом (ст. 28) "допускается ведение переговоров с террористами".
    Социальные и правовые аспекты законопроекта определены в главе 7 "Ликвидация последствий террористической акции", рассматривающей вопросы возмещения понесенного ущерба, социальной реабилитации, льготного исчисления выслуги лет и увеличения окладов. В том числе, предусмотрена выплата компенсации за счет средств конфискованного и реализованного имущества, полученного в результате террористической деятельности.
    В соответствии с главой 10 (ст. 42) контроль за осуществлением противодействия терроризму в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
    Зарубежный опыт правового обеспечения противодействия терроризму на сегодняшний день представляет собой многоуровневую систему, включающую: глобальный (прежде всего ООН и его специализированных организаций) уровень; правовые акты региональных международных организаций (ОБСЕ, Европейского союза и др.), национальное законодательство в сфере борьбы с терроризмом.
    Основу глобальной международно-правовой системы противодействия терроризму составляют двенадцать универсальных конвенций и протоколов Организации Объединенных Наций о борьбе с различными проявлениями терроризма на суше, на море и в воздухе. Это: Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (1963 года); Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (1970 года); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1971 года); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе, дипломатических агентов (1973 года); Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (1979 года); Конвенция о физической защите ядерных материалов (1980 года); Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию (1988 года); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988 года); Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (1988 года); Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (1991 года); Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997 года); Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999 года).
    Наряду с конвенциями и протоколами большую роль в координации усилий мирового сообщества по борьбе с международным терроризмом играют  и  принятые  Советом  Безопасности  ООН резолюции. Так, в Резолюции 1373 от 28 сентября 2001 года определены конкретные шаги и главные направления в борьбе с международным терроризмом, в частности, предусматривается обязанность всех членов мирового сообщества принимать меры к недопущению использования национальной территории государств теми, кто финансирует, планирует, оказывает содействие или совершает террористические акты. В ее развитие Президент Российской Федерации В.В.Путин подписал 11 января 2002 года Указ "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 года", который ввел уголовную ответственность для любого, кто преднамеренно предоставляет или аккумулирует активы для использования в террористических целях (iaanu.duma.gov.ru, база данных "Гарант-максимум").
    В декабре 2001 г. СБ ООН принял Декларацию о глобальных усилиях в борьбе с терроризмом, а в целях координации усилий международного сообщества в противодействии терроризму в рамках Совета Безопасности был сформирован Контртеррористический комитет (КТК) СБ ООН (в июне с.г. функция руководителя КТК СБ ООН возложена на Россию)  (iaanu.duma.gov.ru, база данных "Гарант-максимум").
     На уровне региональных международных организаций:
    - в рамках ОБСЕ 7 декабря 2002 г. принята Хартия по противодействию терроризму  и борьбе с ним, на основе которой разрабатывается Стратегия ОБСЕ по противодействию угрозам стабильности и безопасности в XXI веке;
    - на уровне Европейского Союза действуют: Европейская конвенция о пресечении терроризма (1977 г.); Европейская конвенция о компенсации жертвам насильственных преступлений (1983 г.); Европейская конвенция о выдаче преступников (1957 года с дополнительными Протоколами 1975 и 1978 годов); Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 года с дополнительным Протоколом 1978 года); Европейская конвенция о международной действительности судебных решений по уголовным делам (1970 года); Европейская конвенция о передаче судопроизводства по уголовным делам (1972 года); Европейская конвенция о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами (1978 года). Наряду с принятыми конвенциями Совет ЕС принял целый ряд других решений, в частности, решение Совета ЕС 2001 г., по терроризму, ставшего инструментом гармонизации национального законодательства в этой сфере (см.: www.duma.gov.ru);
    - в рамках Содружества Независимых Государств вопросы борьбы с терроризмом регулируются Уставом СНГ, Договором о коллективной безопасности 1992 г., Договором о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом 1999 года (ратифицирован Государственной Думой 15 декабря с г.) и рядом других документов. Главы государств - членов СНГ заключили в 2000 г. Соглашение о сотрудничестве в борьбе с терроризмом, в рамках которого был создан Антитеррористический центр СНГ, в котором, в свою очередь был создан контактный пункт связи с Контртеррористическим комитетом Совета Безопасности ООН;
     - участники Шанхайской организации сотрудничества в 2001 году приняли Конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, а с 2003 г. в рамках ШОС действует Исполнительный комитет Региональной антитеррористической структуры (РАТС ШОС).
    В рамках национального законодательства в сфере борьбы с терроризмом накоплен значительный опыт, полезный для российских законодателей. Так, в Великобритании в 2000 году был принят Закон о терроризме; в Соединенных Штатах Америки - Новый закон США о борьбе с терроризмом (2001 г.); в ФРГ - Закон о борьбе с терроризмом (1986 г.), Закон об изменении Уголовного кодекса и закона о порядке проведения собраний, а так же о принятии положения о главном свидетеле обвинения в террористических преступлениях (1989 г.), закон "О гармонизации защиты свидетелей, которым грозит опасность" (2000 г.) и закон 2001 г. "О финансировании борьбы с терроризмом", в Испании - Уголовный кодекс с поправками различных лет в части, касающейся борьбы с терроризмом и Королевский указ "О возмещении избытков жертвам вооруженных бандитских формирований и террористических элементов"; в Израиле - ряд законов и законодательных актов, начиная с Указа о предотвращении терроризма 33-1948; в Турции - Закон о борьбе с терроризмом 1991 г., в Италии - закон "О покровительстве потерпевшим от терроризма и организованной преступности"; во Франции - Уголовный кодекс, ряд статей которого посвящен борьбе с терроризмом.
    В принятых этими странами законах уже содержатся правовые нормы, определяющие различные аспекты террористических действий, которые в той или иной степени были учтены в нашем законопроекте. В частности, в зарубежной правовой практике наряду с общим определением террористической деятельности, конкретизируются и отдельные составы преступлений, а также другая деятельность, сопутствующая терроризму. Также рассматриваются вопросы финансирования терроризма и связанные с этим имущественные отношения, деятельность юридических лиц (коммерческих, общественных, политических и религиозных). Большое внимание в законодательстве уделяется следственным процедурам, освобождению от наказаний лиц, оказывающих содействие следствию, защите свидетелей, привлечению к сотрудничеству с властями лиц, причастных к террористической деятельности. Важное значение придается решению вопросов о материальной компенсации потерпевшим от террористических акций и конфискации в пользу государства собственности обвиняемого в терроризме и ряду других.
    В целом, принятие проекта Федерального закона "О противодействии терроризму" подводит итог правоприменительной деятельности после принятия Федерального закона "О борьбе с терроризмом", обобщает практический опыт национального, и в значительной степени - зарубежного законодательства, акцентируя внимание не только на вопросах реагирования, но в равной мере и на предупреждение, профилактику террористических действий. И в этом отношении имеет безусловно большое политическое значение.
    Принятие Федерального закона "О противодействии терроризму" приводит не только к признанию утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, но, неизбежно повлияет на целый ряд других, смежных по тематике законодательных актов. При этом, принципиально важным представляется принятие мер по развитию подзаконной нормативной базы борьбы с терроризмом в части формирования механизма взаимодействия государственных органов и органов управления антитеррористическими операциями.
    Наконец, учитывая, что проект закона "О противодействии терроризму" затрагивает в той или иной мере вопросы национальных, конфессиональных отношений, взаимодействия культур, миграционной политики, информационно-пропагандистской деятельности, целесообразным представляется дополнительно рассмотреть вопросы законодательного обеспечения этих сфер деятельности с точки зрения противодействия терроризму, а в отдельных случаях - принять новые законодательные акты.