Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АО, 2010, сентябрь К вопросу о ратификации Россией Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аппарат Государственной Думы
Аналитическое управление
Отдел аналитических исследований

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

К ВОПРОСУ О РАТИФИКАЦИИ РОССИЕЙ ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЯЗЫКОВ ИЛИ ЯЗЫКОВ МЕНЬШИНСТВ

Серия:
Ратификация международных договоров
Российской Федерации

Москва
2010

     
     В Аналитическом обзоре представлены характеристика основных положений Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств, сведения о сроках и вариантах ратификации Хартии странами-участницами. Проанализирован имеющийся опыт и основные проблемы реализации Хартии в ратифицировавших ее странах, а также вопросы, требующие решения после ратификации Хартии Российской Федерацией.
    Аналитический обзор подготовили:
- заместитель начальника Аналитического управления Гайденко А.В.;
- начальник отдела аналитических исследований Аналитического управления Басова П.С.;
- советник отдела аналитических исследований Аналитического управления Круговых И.Э.

    Издание подготовлено отделом аналитических исследований Аналитического управления Аппарата Государственной Думы
    Ответственный за выпуск - заместитель начальника Аналитического управления Гайденко А.В.
    Тел. 692-29-31, Hi-com 2-86-53, e-mail: gaydenko@duma.gov.ru
    
     Подписано к размещению в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы 03.09.2010 г.
    

К ВОПРОСУ О РАТИФИКАЦИИ РОССИЕЙ ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЯЗЫКОВ ИЛИ ЯЗЫКОВ МЕНЬШИНСТВ

     Европейская хартия региональных языков и языков национальных меньшинств (далее - Хартия) является одним из инструментов Совета Европы по защите прав человека и культурного наследия ее стран-членов. Хартия была принята Комитетом Министров Совета Европы в Страсбурге 5 ноября 1992 года, но вступила в силу только в 1998 году, поскольку условием для этого являлась ее ратификация 5 государствами. Европейская Хартия - единственная имеющая обязательную силу международная конвенция, направленная именно на защиту региональных языков и языков меньшинств.
     Главное концептуальное понятие Хартии - это понятие языка, которое базируется, главным образом, на его культурной функции, в соответствии с которой в Хартии не закрепляются права национальных и/или культурных меньшинств, осуществляется защита и поддержка региональных языков или языков меньшинств как таковых, а не отдельных граждан.
    Согласно тексту Хартии, так называемые региональные и малочисленные языки должны соответствовать следующим критериям:
- традиционно использоваться на определённой территории гражданами, которые являются в том или ином государстве национальным меньшинством;
- иметь существенные отличия от официального государственного языка.
- Языки, на которых говорят мигранты, в Хартии не рассматриваются.
- В соответствии с Хартией государства-участники обязуются осуществлять свою законодательную и практическую деятельность в отношении региональных языков или языков меньшинств на территориях, где такие языки используются, основываясь, в частности, на следующих целях и принципах:
- обеспечение возможности преподавания и изучения региональных языков или языков меньшинств;
- содействие и поощрение использования региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной речи, в общественной и личной жизни;
- обеспечение надлежащих форм и средств для преподавания региональных языков или языков меньшинств;
- создание условий, позволяющих лицам, не говорящим на региональном языке или языке меньшинства и проживающим в районе, где он используется, изучать его, если они того пожелают;
- содействие изучению и исследованию региональных языков и языков меньшинств в университетах или равноценных учебных заведениях.
    При этом защита региональных языков и языков меньшинств рассматривается как важнейшая часть защиты самобытности и культурного наследия национальных меньшинств.

     Принимая во внимание значение предмета Хартии для многих государств, которые не являются или еще не являются членами Совета Европы, было решено, что Хартия будет носить характер открытой конвенции, присоединиться к которой может быть предложено и государствам - не членам Совета Европы.
    До настоящего времени из 47 государств - членов Совета Европы Хартию ратифицировали 24 государства, 9 государств подписали ее без ратификации. Россия подписала Хартию в 2001 году, но ещё не ратифицировала её.
    Временной разрыв между подписанием и ратификацией Хартии в отдельных странах достигает 13 лет, в частности в Чехии и Германии процедура подготовки к ратификации заняла 6 лет, в Дании - 8 лет, в Австрии, Испании, Украине - 9 лет, в Люксембурге - 13 лет (см. приложение 1).
     Европейский опыт показывает различные варианты возможной ратификации. Так, заявление о присоединении сделали 23 страны, оговорки - 2 страны (Сербия, Хорватия); о территориальном применении заявили 2 страны (Великобритания и Нидерланды). Дания присоединилась к Хартии и ратифицировала ее, но при этом ограничилась уведомлением о признании, но не применении; одна страна, ратифицировавшая Хартию, не выделила ни одного языка (Лихтенштейн). Наконец, следует обратить внимание на значительное число европейских стран, которые не подписали и, соответственно не ратифицировали Хартию: Албания, Андорра, Бельгия, Болгария, Греция, Грузия, Ирландия, Латвия, Литва, Монако, Португалия, Сан-Марино, Турция, Эстония.
    Проблемы с ратификацией в ряде страны связаны с существующими в них политико-экономическими трудностями, а также с предысторией взаимоотношений титульных наций с остальными народностями, проживающими на территории того же государства. Например, в странах Балтии (Латвии и Эстонии) власти категорически отказываются от ратификации Хартии по политическим мотивам, ссылаясь на недавнее происхождение языковых меньшинств, прежде всего, русского меньшинства.
    Российская Федерация при подаче заявки на вступление в Совет Европы 7 мая 1992 года обязалась подписать и в течение одного года после вступления ратифицировать Хартию региональных языков и языков меньшинств. Первоначальный срок выполнения данного обязательства истек в феврале 1997 года. Российская Федерация подписала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств 10 мая 2001 года, но в том же году Совет Европы в Резолюции 1455 (2005) повторил требование к России её ратифицировать.
    Учитывая значительный временной разрыв между подписанием и ратификацией Хартии в других странах, настойчивые требования к России о ее незамедлительной ратификации представляются не совсем корректными. Основной вопрос сегодня - каким образом, на каких условиях и в какие сроки России следует ратифицировать Хартию.

     В соответствии со ст. 3 (1) Хартии каждое государство определяет региональные языки и языки региональных меньшинств, на которые распространяется данная Хартия.
     Всего в странах Евросоюза зарегистрировано 23 официальных и немногим более 60 региональных языков, используемых национальными меньшинствами.
     Как правило, общее количество выбранных языков не превышает 5-6 (см. приложение 2). Критерий определения языков, подпадающих под защиту Хартии, у всех государств разный. Например, Испания, в которой существуют общеизвестные проблемы с национальными меньшинствами, в качестве языков меньшинств указала официальные языки автономий, исходя при этом из территориально-административного деления страны. В Великобритании был применен похожий подход в выборе языков Хартии. В качестве языков, защищаемых Хартией, указаны уэльский, шотландский, ирландский.
    В Швейцарии языки выбирались в зависимости от того, какой процент населения говорит на том или ином из них, поэтому языками, указанными в Конвенции, стали романш и итальянский - как наименее используемые. В Словакии языками, указанными в Хартии, стали языки тех национальных меньшинств, численность которых составляет как минимум 20% от общего населения страны. В некоторых других государствах региональные языки и языки национальных меньшинств были выбраны произвольно, основываясь на историческом развитии или в соответствии с внутренним законодательством, а также исходя из данных бюро ОБСЕ. Существует и прецедент, когда государство, ратифицировавшее Хартию, не выделило ни одного языка (Лихтенштейн).
    В соответствии с ч. 3 Хартии, при ратификации для каждого указанного регионального языка или языка национального меньшинства государства должны определить, как минимум, 35 мер из содержащихся в ст. 8-14 Хартии 68 конкретных мер, касающихся семи областей общественной жизни (образование, судебные власти, административные органы и государственные службы, СМИ, культурные мероприятия и объекты, экономическая и общественная жизнь, трансграничный обмен). Предполагается, что впоследствии государства должны расширять перечень применяемых к языкам мер по мере развития правовой и улучшения финансовой ситуации. Такой подход предполагает вариантность в обеспечении защиты региональных языков и языков национальных меньшинств в зависимости от того, на каком этапе развития находится страна. Это одна из основных идей и предпосылок, заложенных в Хартии и обеспечивающих функциональность и эффективность ее применения в государствах с небольшим количеством региональных языков и языков национальных меньшинств.
     По мере применения к указанным языкам различных мер, которые в большей или меньшей степени способствуют их использованию и защищенности, выравнивается общая ситуация. Этому подходу следовали Австрия, определившая различные меры к каждому из 6 языков, защищаемых Хартией, Финляндия, определившая различные меры к каждому из 2 указанных языков, Германия, определившая различные меры к каждому из 7 обозначенных языков, Швейцария, Великобритания, определившие различные меры к каждому из 3 выделенных языков.
     Совершенно иной подход можно наблюдать в восточноевропейских государствах. Сравнительно низкий уровень экономического развития, большое количество указываемых в Хартии языков, напряженность в отношениях между национальными меньшинствами в некоторых государствах, а также политизация процесса ратификации и применения Хартии определяют ситуацию, когда, как показывает практика, государства ЦВЕ (Хорватия, Венгрия, Словения, Испания, Сербия, Словакия) не выделяют различные меры для каждого языка отдельно, а определяют общий набор мер, применяемых ко всем языкам одинаково, тем самым нарушая саму логику Хартии.
     Для контроля за выполнением выбранных мер предусматривается мониторинговый механизм, который заключается в предоставлении отчетов Комитету экспертов, осуществляющему контроль за исполнением государством положений Хартии. Комитет может запрашивать у государства - докладчика более подробную информацию по интересующему вопросу. В его компетенцию входит посещение регионов, встречи с властями, НПО и другими компетентными органами. Кроме того, Комитет экспертов может принимать к сведению и рассматривать информацию, предоставляемую ассоциациями и другими зарегистрированными в государстве организациями, которые осуществляют лингвистическую деятельность или работу, которая связана с региональными языками и языками национальных меньшинств.
      Как показывает практика, государства ответственно относятся к подготовке периодических докладов. Германия, Великобритания, Кипр, Дания, Нидерланды подготовили уже несколько докладов, которые были представлены в срок. Кроме того, государства достаточно подробно информируют Совет Европы о положении региональных языков и языков национальных меньшинств, на каждый язык в среднем приходится 20 страниц доклада.
     Каждые два года Генеральный Секретариат Совета Европы готовит детальный доклад о применении Хартии для рассмотрения в Парламентской Ассамблее. Это обеспечивает осведомленность европейских правительств о том, как работает Хартия и в некоторых случаях дает им возможность использовать политическое давление для принятия каким-либо государством дополнительных мер для имплементации Хартии.
    Исполнение обязательств по Хартии предполагает значительные финансовые затраты, что стало особенно актуальным в условиях кризиса.
    Хартия предполагает введение изучения предметов на региональном языке и языке национальных меньшинств в образовательных учреждениях, использование этих языков в СМИ, включая электронные, в судопроизводстве. Это подразумевает профессиональную подготовку и переподготовку кадров, создание дополнительных каналов на телевидении, создание штата переводчиков, предоставление документации административных учреждений на региональном языке и языке национальных меньшинств, а также финансовое обеспечение действенности вносимых в законодательство изменений. Кроме того, определенные затраты требуются и на учреждение специализированных институтов внутри страны, которые осуществляют мониторинг ситуации с региональными языками и языками национальных меньшинств.
     Для реализации мер и обязательств, которые государства берут на себя с целью реализации целей и принципов Хартии, необходимо проведение ряда организационных изменений в административной сфере. Это касается обязательств в отношении образования, судебно-исполнительной власти, СМИ и т.д. В связи с индивидуальным выбором мер подход к организационным нововведениям также неоднозначен.
    В Дании, где выделяют лишь один язык, защищаемый Хартией, была создана рабочая группа, состоящая из национальных меньшинств, представителей министерств образования, юстиции, иностранных и внутренних дел, которая ведет контроль в отношении исполнения всего объема обязательств в соответствии с главой 3 Хартии.
    В Финляндии, где выделяют 2 языка, мониторинг осуществляется в рамках органов представительной власти региона наибольшего распространения соответствующего языка.
     В Германии, где число защищаемых языков доходит до 5, в каждой из земель предполагается создание наблюдательного органа в отношении каждого из представленных языков.
     В Венгрии, так же как и во многих других государствах, полномочия наблюдательного органа выполняют существующие подразделения в рамках Министерства образования.
    Как показывает практика, главная особенность Хартии заключается в том, что она рассчитана на государства с небольшим количеством региональных языков и языков национальных меньшинств, с укоренившимися традициями защиты этих языков при их, как правило, повсеместном использовании в других государствах, а также широким набором конкретных, дорогостоящих мер для претворения в жизнь целей и принципов Хартии. Как свидетельствует иностранный опыт ратификации и имплементации Хартии, страны с большим по европейским меркам количеством языков национальных меньшинств (среднее количество языков национальных меньшинств - 3), например Германия, испытывают огромные затруднения с выполнением обязательств организационного характера, в финансировании СМИ и т.д., чем вызывают критику Комитета экспертов.
    В некоторых странах существуют определенные трудности с законодательным обеспечением реализации положений Хартии. Например, эксперты отмечают такие проблемы в Украине. После 2003 года, когда Украина ратифицировала Хартию, практически не было принято ни одного законодательного акта, направленного на реализацию закрепленных в ней положений, несмотря на то, что страны ратифицировавшие Хартию, обязуются осуществлять свою законодательную и практическую деятельность в отношении региональных языков или языков меньшинств.

     1. Выбор языков меньшинств, по которым Россия возьмет на себя обязательства после ратификации Хартии.
     С учетом языкового многообразия необходимо принять меры по недопущению ущемления языковых групп не подпадающих под действие Хартии.
     2. Законодательное обеспечение
    В рамках применения Хартии принято выделять, весьма условно, две группы стран. К одной относят те, где существующее национальное законодательство в полной мере соответствует принципам Хартии, и реализация принятых на себя обязательств не требует дальнейшего изменения законодательной базы.
     К другой группе относятся страны, где существует необходимость внесения изменений в национальное законодательство. Зачастую это бывает необходимо для успешной реализации обязательств, которые принимают на себя государства во всех семи сферах общественной жизни. Для России потребуется внести  изменения в Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы ряд других законодательных актов.
     3. Организационные и административные вопросы
    Для реализации мер и обязательств, соответствующих целям и принципам Хартии, необходимо провести ряд организационных изменений в административной сфере. Это касается обязательств в отношении образования, судебно-исполнительной власти, СМИ и т.д.
    Главным проблемным моментом является создание в России контрольных и наблюдательных органов, следящих за осуществлением мер, предусмотренных Хартией.
    4. Финансовое обеспечение реализации Хартии
    Реализация целей и принципов, указанных в Хартии, оборачивается на практике значительными бюджетными затратами. Об этом свидетельствует опыт стран, ратифицировавших Хартию. Поэтому государства, как правило, берут соответствующие обязательства лишь по небольшому числу языков. В этой связи необходимо учитывать уникальность языковой ситуации в Российской Федерации: такого разнообразия языковых групп нет ни в одной стране Европы. По данным Минрегиона России, в нашей стране в настоящее время существует более 230 языков.
     Ратификация Хартии Российской Федерацией предполагает выделение не менее 160 региональных языков и языков национальных меньшинств, потому что в Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств при ратификации указано 160 проживающих на территории Российской Федерации национальностей и народностей. Несомненно, это вызовет колоссальные финансовые затраты, и обременит Россию большим количеством трудновыполнимых обязательств.
    Ратификация Российской Федерацией Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств в значительной мере предопределена принятыми при вступлении в Совет Европы условиями. Вместе с тем, необходимо совершенно ясно понимать, что российский исторический опыт и современная практика сохранения языков национальных меньшинств, а также предусмотренный Конституцией России и другими законодательными актами правовой механизм защиты региональных языков или языков меньшинств во многом превосходит большую часть положений, содержащихся в Хартии.
     Вопрос выбора условий возможной ратификации требует широкого общественного обсуждения. И одной из ключевых проблем, помимо выбора критериев селекции языков, является  вопрос финансового обеспечения, т.к. выделение средств на реализацию мер, указанных в Хартии, предусматривается не только из федерального бюджета, но из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных органов власти.   
     В целом ратификация Россией Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств может оказать позитивное воздействие на развитие отечественного законодательства в области использования национальных языков, позволит дополнить сложившуюся систему регулирования использования языков народов России в социально-культурной сфере новыми механизмами защиты региональных языков и языков меньшинств, выработанными международным сообществом.
    

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3