Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АО, 2010, Выпуск 1 О ратификации протокола 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод

     В Аналитическом обзоре представлены материалы по результатам анализа правовых последствий ратификации Протокола 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

    В ней содержатся предлагаемые Протоколом изменения и дополнения  к Конвенции, а также прогнозируются последствия, влияющие на ускорение и объективность рассмотрения дел граждан России Европейским Судом по правам человека.

Аналитический обзор подготовили:

- начальник отдела аналитического сопровождения законодательства Аналитического управления - Комаров С.А.;

- главный советник отдела аналитического сопровождения законодательства Аналитического управления - Басова П.С.;

- консультант отдела Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - Лаптева И.В.;

- стажёр-практикант Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова -  Романов А.В.

Издание подготовлено отделом аналитического сопровождения законодательства Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

ВВЕДЕНИЕ

     Сегодня сфера действия Европейского Суда охватывает десятки стран, а благодаря территориальным особенностям таких членов Совета Европы, как Турция, даже выходит за географические границы Европы. В этой связи, вызывает глубокое сожаление тот факт, что именно Россия стала бессменным лидером по числу обращений, поступающих в Европейский Суд (28% от общего числа жалоб в ЕСПЧ). Согласно официальной статистике Европейского Суда, пик жалоб пришелся на 2006 год - 12 252. В 2007 году из России поступило 11 762 жалобы, в 2008 году - около 10 500. Налицо снижение количества обращений, так называемая спадающая динамика. Видимо, это связано с определенным насыщением потока жалоб, сдерживаемого к тому же длительными сроками их рассмотрения в Страсбурге и довольно высоким процентом их отсева по критериям неприемлемости. 2008 год стал рекордным по количеству постановлений, вынесенных Европейским Судом в отношении России. Из 244 жалоб на Российскую Федерацию, которые были рассмотрены по существу, 233 были признаны обоснованными.
     Таким образом, можно констатировать, что постановления Европейского Суда по делам против России в целом отражают комплексные проблемы и болевые точки российского правосудия. В связи с этим, для того, чтобы добиться снижения потока жалоб из Российской Федерации и уменьшения нагрузки на Европейский Суд, необходимо продолжать совершенствовать национальное законодательство и правоприменительную практику.
    Кроме того, нужно стремиться отстоять нарушенные права и законные интересы внутри самого государства, чтобы у человека не было повода обращаться за помощью в международные органы. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с частью 1 статьи 35 Конвенции, процедуры Европейского Суда являются комплиментарными, то есть дополнительными к национальным, и их использование возможно только в том случае, когда полностью исчерпан весь набор внутригосударственных средств защиты.
     Поэтому инициатива председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Зорькина по усилению защиты прав граждан, гарантированных Конвенцией, очень актуальна. Возложение основной тяжести правозащитной деятельности на национальные суды и другие соответствующие органы, а также закрепление в законодательстве соответствующих процессуальных способов защиты, бесспорно, будет способствовать восстановлению нарушенных права человека ещё на национальном уровне и создаст предпосылки для снижения числа жалоб в Европейский Суд.
    Необходимо также развивать дальнейший диалог на всех уровнях с руководством Европейского Суда и Совета Европы с целью взаимного учета тревожных обстоятельств в работе Европейского Суда. В мае 2005 г. в Варшаве, главы государств и правительств приняли решение о создании Группы мудрецов , которой поручена разработка среднесрочных и долгосрочных рекомендаций на будущее, касающихся Европейского Суда и всей европейской системы защиты прав человека.
    
1. История вопроса.
    
     Планомерная работа, направленная на возможную ратификацию Протокола 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод с учетом позиции российской стороны, имеет свою давнюю историю.
    Предложение о ратификации Протокола было внесено МИДом России на рассмотрение Президента Российской Федерации 23 октября 2006 г. 16 ноября 2006 года В. В. Путин подписал письмо на имя Б. В. Грызлова, содержащее предложение о ратификации Протокола с приложением всех необходимых документов. В соответствии с решением, принятым Советом Государственной Думы 12 декабря 2006 года, законопроект о ратификации был внесен для рассмотрения на пленарное заседание 20 декабря 2006 года.
    Во время указанного заседания законопроект был представлен официальным представителем Президента Российской Федерации статс-секретарем - заместителем Министра иностранных дел Российской Федерации Г. Б. Красиным. В то же время Комитетом Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству было дано отрицательное заключение по вопросу о целесообразности ратификации Протокола.
    По итогам состоявшегося голосования за законопроект проголосовало 27 депутатов, против - 138, воздержавшихся не было. В результате законопроект не получил требуемого простого большинства голосов.
     В сложившейся ситуации он носит статус не отклоненного, а не прошедшего процедуру ратификации . При этом отклонение Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта о ратификации Протокола 14 не является отказом российской стороны от намерения становиться его участником.
    В Регламенте Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации не содержится положений о последующей судьбе законопроекта о ратификации международного договора, который не набрал необходимого для его принятия большинства голосов или был отклонен. Вместе с тем, никаких правовых препятствий для возвращения к этой теме, в том числе посредством повторной постановки вопроса о ратификации самой Государственной Думой, в Регламенте не указано.
    Госдума может также принять специальное решение о дальнейших процедурных действиях в отношении законопроекта.
    Однако в отношении Протокола 14, очевидно, среди российских парламентариев преобладает ярко выраженный отрицательный настрой, связанный с опасностью политизации Европейского Суда. Их аргументы сводились к тому, что ратификация и введение новой упрощенной системы рассмотрения дел может привести к ухудшению качества рассмотрения этих вопросов. В предлагаемой процедуре принятия решения единоличным судьей о неприемлемости жалобы без возможности пересмотра такого решения представляется крайне высокой степень влияния субъективного фактора на процесс принятия решения, а также не представляется возможным определить пределы судейского усмотрения в данном случае. Подобное решение о неприемлемости жалобы может быть воспринято как необоснованное ограничение права на справедливое и беспристрастное правосудие.
     Кроме того, по мнению депутатов, новый критерий приемлемости жалоб в зависимости от значительности ущерба, понесенного заявителем, не является объективно корректным, а поэтому по своей правовой сущности может противоречить принципу равенства всех перед законом. Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству рекомендовал депутатам не ратифицировать протокол.
     Согласно сообщениям в печати Председатель Комитета Павел Крашенинников заявил следующее: Мы считаем, что эти поправки не отвечают интересам России... Там предлагается единоличное решение судьи, а у нас в законодательстве предусмотрено только коллегиальное решение. В общем, их поправки расходятся с нашим судопроизводством . Депутаты также сочли необоснованным увеличение срока полномочий судей с 6 до 9 лет.
    На состоявшейся 26-27 марта 2007 года конференции в Сан-Марино о будущем Европейского Суда по правам человека проблемы его реформирования были рассмотрены в свете рекомендаций Группы мудрецов . К России в ходе Конференции вновь был обращен призыв ратифицировать Протокол 14.
    Перспективы ратификации Россией Протокола 14 обсуждались в ходе визитов в марте-апреле 2007 года в Москву докладчиков Комиссии Парламентской ассамблеи Совета Европы по мониторингу Л. ван ден Бранде (Бельгия) и Т. Пангалоса (Греция) и председателей Комиссий Парламентской ассамблеи Совета Европы по мониторингу и по юридическим вопросам и правам человека Э. Линтнера (Германия) и Д. Марти (Швейцария).
    Парламентарии ПАСЕ имели возможность получить подробные разъяснения сложившейся ситуации от депутатов Государственной Думы. В ходе состоявшихся с ними встреч в МИДе им вновь были изложены российские подходы к деятельности Европейского Суда по правам человека, включая тенденции его политизации.
    Как представляется, позиция российской стороны находит определенное понимание у европейцев. Вместе с тем они продолжают настаивать на необходимости вступления в силу Протокола 14 в качестве необходимого этапа реформы.
    Данный вопрос также обсуждался в ходе визита в Россию нового председателя Европейского Суда по правам человека Ж.-П.Коста в мае  2007 года, а также бесед с ним в Страсбурге председателей Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина, Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедева и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А. И. Иванова осенью 2007 года.
    В отсутствие российской ратификации Протокола Совет Европы начал поиск таких вариантов продолжения процесса реформы Европейского Суда по правам человека, который бы не мог быть заблокирован одной страной.
    Комитетом министров Совета Европы с подачи руководства Европейского Суда ставится вопрос о возможном временном введении в действие отдельных положений Протокола до его вступления в силу в отсутствие ратификации его Россией (предполагается, что эти положения будут применяться в отношении всех государств-участников Конвенции, за исключением России). Правовое обоснование и юридические рамки осуществления этой идеи в настоящее время прорабатываются Секретариатом Суда.
    Одновременно в июле 2007 году Комитетом министров Совета Европы были приняты решения, касающиеся дальнейшего процесса реформирования Европейского Суда по правам человека и контрольного механизма Конвенции о защите прав человека и основных свобод в соответствии с предложениями, выработанными Группой мудрецов , по обеспечению эффективного механизма Конвенции, который проработает долгие годы. Данные решения предполагают представление в Комитет Министров Совета Европы 30 апреля 2008 года промежуточного доклада о соответствующих мерах, которые могут быть предприняты без внесения дальнейших изменений в Конвенцию, а к 30 апреля 2009 года - доклада о мерах, предусматривающих такие изменения.
    В Совет Европы вступают новые государства-члены, и популярность Европейского Суда, как известно, растет год от года. Таким образом, существующий контрольный механизм, созданный Конвенцией, оказался перегружен работой. Это, с одной стороны, обострило проблему длительности разбирательства дел и, с другой стороны, возложило очень большую нагрузку на судей.
    Таким образом, ратификация Протокола 14 к Конвенции стала необходима, чтобы приспособить действующий контрольный механизм к такому развитию событий, когда в будущем мы сможем получить эффективную международную защиту прав человека. Цель этой реформы - повысить эффективность средств защиты, сократить процедуры и сохранить высокое качество обеспечения прав человека. А до тех пор оттого, что Протокол 14 не вступил в силу, страдают все европейцы, и, в первую очередь (судя по приведенной выше статистике 2008 года), россияне.
    
     2. Содержание вопроса.
    
     Процедура вступления Протокола 14 в силу предусматривает его подписание и ратификацию всеми государствами - участниками Европейской конвенции без каких-либо оговорок (ст. 18, 19 Протокола 14). По состоянию на 1 мая 2008 г. Протокол 14 ратифицирован всеми государствами - участниками Европейской конвенции, кроме Российской Федерации. Представляется, что объяснение причин отсутствия ратификации Россией Протокола 14 заслуживает самого пристального внимания.
    4 мая 2006 г. Российская Федерация подписала Протокол 14. Однако 20 декабря 2006 г. депутаты Государственной Думы Российской Федерации большинством голосов отказались принять соответствующий законопроект: только 27 депутатов проголосовали "за", тогда как 138 парламентариев выступили "против".
    Желание обеспечить рассмотрение большего объема дел в Европейском суде при сохранении высокого качества правосудия проявилось в тех изменениях, которые в итоге были внесены в европейский контрольный механизм в связи с принятием Протокола 14, открытого для подписания 13 мая 2004 г.
_________________________
См. подробнее о разработке Протокола 14: Абашидзе А.Х., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. М., 2007. С. 80 - 86.

    Рассмотрим наиболее важные, по нашему мнению, положения Протокола 14. Протокол 14 не содержит радикальных структурных новшеств, а скорее нацелен на улучшение работы Европейского суда.
     1. Для того чтобы укрепить независимость и беспристрастность судей Европейского суда, срок их полномочий увеличивается с шести до девяти лет, причем судьи не могут быть переизбраны (ст. 2 Протокола 14).
    2. Один судья Европейского суда сможет признавать индивидуальные жалобы неприемлемыми, если не требуется дальнейшего изучения дела, и в этом случае такие решения о признании жалобы неприемлемой будут окончательными (ст. 7 Протокола 14). Предполагается, что речь идет о жалобах, несоответствие которых условиям приемлемости очевидно. Если у судьи имеются сомнения относительно приемлемости жалобы, то он передает ее в комитет из трех судей или в палату для дальнейшего разбирательства. Важно подчеркнуть, что судья не сможет единолично признавать неприемлемыми жалобы, поданные против того государства, от которого был избран данный судья (ст. 6 Протокола 14). Также отметим, что при анализе жалоб судье будут помогать в качестве докладчиков сотрудники Секретариата Европейского суда (ст. 4 Протокола 14).
_________________________
Пояснительный доклад к Протоколу 14 к Европейской конвенции // www.conventions.coe.int.

    3. Комитеты из трех судей Европейского суда смогут выносить единогласно не только решения о неприемлемости жалобы, но и также единогласно выносить решения о приемлемости жалоб и по существу дела в тех случаях, если возникающие в деле вопросы по поводу толкования и применения положений Европейской конвенции и Протоколов к ней уже получили свое разрешение в прецедентной практике Европейского суда (ст. 8 Протокола 14). Решения комитетов из трех судей будут являться окончательными.
    4. Вводится новый критерий приемлемости жалоб, предусматривающий, что Европейский суд может признать неприемлемой жалобу, установив незначительность ущерба для заявителя в результате предполагаемого нарушения Европейской конвенции и Протоколов к ней (ст. 12 Протокола 14). Такое решение будет невозможным в том случае, если принцип уважения прав и свобод, гарантированных Европейской конвенцией и Протоколами к ней, требует изучения жалобы по существу, а также если дело не было предметом разбирательства во внутригосударственных средствах правовой защиты. В ст. 20 Протокола 14 также указывается, что судьи Европейского суда, рассматривающие жалобы единолично, и комитеты из трех судей смогут применять новое условие приемлемости только через два года после вступления в силу Протокола 14.
    5. В качестве третьей стороны в судебном процессе сможет участвовать Комиссар Совета Европы по правам человека, который получит право представлять свои письменные комментарии по делу и принимать участие в устных слушаниях по всем делам, находящимся в производстве палат или Большой палаты Европейского суда (ст. 13 Протокола 14). Представляется, что активная роль Комиссара Совета Европы по правам человека в ходе рассмотрения конкретных дел необходима в значительной степени при исследовании системных нарушений в государствах - членах Совета Европы, а также по делам, затрагивающим какие-либо новые проблемы, связанные с соблюдением прав и свобод человека, гарантированных Европейской конвенцией.
    6. Изменения, вносимые ст. 14 Протокола 14, позволяют Европейскому суду осуществлять рассмотрение дела с участием представителей сторон и исследовать все обстоятельства дела не только после признания жалобы приемлемой, как говорится в действующей редакции ст. 38 Европейской конвенции, но и на любой стадии судебного разбирательства. Таким образом, происходит укрепление обязательств государств - участников Европейской конвенции по сотрудничеству с Европейским судом при рассмотрении конкретных дел и создании для этого всех необходимых условий.
    7. Новые полномочия получает Комитет министров Совета Европы, осуществляющий надзор за исполнением решений Европейского суда (ст. 16 Протокола 14). Во-первых, Комитет министров сможет обращаться с запросом в Европейский суд для разъяснения уже вынесенного решения Европейского суда. Во-вторых, если государство, выступающее стороной по делу, уклоняется, по мнению Комитета министров, от исполнения решения Европейского суда, то Комитет министров, отправив в адрес данного государства уведомление, вправе направить в Европейский суд запрос о том, нарушило ли государство свои обязательства по исполнению решений в соответствии с п. 1 ст. 46 Европейской конвенции.
     Если Европейский суд установит нарушение обязательств государства, то он сообщает об этом Комитету министров для обсуждения последним мер, которые могут быть приняты по отношению к виновному государству. Необходимо отметить, что вводимые Протоколом 14 процедуры не могут вызвать ни пересмотра решения Европейского суда по существу, ни изменения размеров компенсации, если таковая была назначена по результатам судебного разбирательства.
    
     В чем же причины того, что Протокол 14 не был ратифицирован?
    
     Согласно Заявлению Государственной Думы целью Протокола 14 является повышение эффективности деятельности Европейского суда по правам человека.
_________________________
Заявление Государственной Думы от 23 сентября 2009 года по поводу ратификации протокола 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции.

   Государственная Дума считает важным дальнейшее совершенствование деятельности Европейского суда по правам человека. Хотя, по мнению Государственной Думы, Протокол 14 не позволит достичь указанной цели в достаточной мере, он представляет собой лишь определенный шаг в этом направлении. Вместе с тем Государственная Дума при рассмотрении законопроекта о ратификации Протокола 14 в 2006 году выразила озабоченность рядом положений этого международного договора.
    Государственная Дума относит к числу проблемных статью 8 Протокола 14, согласно которой комитет из трех судей Европейского суда по правам человека наделяется правом выносить постановления без обязательного включения в состав комитета судьи от государства-ответчика. Данное положение, по мнению Государственной Думы, может поставить под угрозу справедливость и обоснованность выносимых Европейским судом по правам человека постановлений, которые вследствие неучастия в соответствующем комитете судьи от государства-ответчика могут быть приняты без всестороннего учета особенностей правовой системы этого государства.
    Обеспокоенность депутатов Государственной Думы вызывает положение статьи 14 Протокола 14, наделяющее Европейский суд по правам человека правом осуществлять расследование до решения вопроса о приемлемости жалобы. Использование Европейским судом по правам человека такого права до того, как он, в частности, удостоверится в исчерпании внутренних средств правовой защиты, чревато вмешательством в национальное расследование по делу и даже его подменой. Это едва ли может считаться приемлемым в силу того, что роль Европейского суда по правам человека по отношению к национальному правосудию является субсидиарной.
    Наряду с этим вызывают вопросы и положения статей 10 и 16 Протокола 14, которые предполагают, что Европейский суд по правам человека в определенных случаях получит возможность посредством разъяснений и заключений по запросам Комитета министров Совета Европы решать, каким образом государству надлежит выполнять постановления Европейского суда по правам человека, что также вступает в противоречие с субсидиарной ролью Европейского суда по правам человека.
    Комитет Государственной думы по конституционному законодательству и государственному строительству в целом одобряя идею совершенствования процедур функционирования ЕСПЧ, обращает внимание на предлагаемую процедуру принятия решения единоличным судьей о неприемлемости жалобы без возможности пересмотра такого решения представляется крайне высокой степень влияния субъективного фактора на процесс принятия решения, а также не представляется возможным определить пределы судейского усмотрения в данном случае.
     В ходе обсуждения законопроекта О ратификации Протокола 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года в Государственной Думе приводились сходные аргументы.
    Определение приемлемости жалобы судьёй единолично, при этом такое решение является окончательным. Однако решение вопроса о возбуждении судебной процедуры относится к одним из важнейших элементов права на судебную защиту. Именно на этой стадии высока вероятность судебной ошибки, которая может быть снижена за счёт принятия соответствующих решений коллегиальным составом суда. Таким образом, предлагаемые изменения не согласуются с основополагающими принципами правосудия и поэтому не могут быть признаны приемлемыми для российской стороны.
     Кроме того, одновременно перечень критериев признания жалобы неприемлемой дополняется таким, как отсутствие значительного ущерба заявителя. Будучи оценочным, такой критерий, по существу, предлагает не процессуальную, а материально-правовую оценку жалобы, что усугубляет возникшую проблему.
     Предлагаемое увеличение срока полномочий судей Европейского Суда по правам человека с шести лет до девяти (статья 2 протокола) представляется необоснованным. В частности, не указано, как такая мера будет способствовать оперативности производства в этом суде.
     Протокол 14 обсуждался в Государственной Думе и не был ею подержан (хотя он был подписан Россией 4 мая 2004 г.). За ратификацию проголосовали лишь 27 депутатов, 138 были против, а остальные 286 депутатов не голосовали. И это с учетом позиций представителя Президента Российской Федерации Г. Карасина, призывавшего Думу голосовать за законопроект. По его словам, отказ от ратификации повлечет нелегкие для престижа страны последствия и поставит Россию в политически уязвимое положение. Некоторые депутаты (например, В. Рыжков) посчитали, что был разыгран спектакль, предусматривающий зависимость Президента РФ от законодательной власти (общеизвестно, что Дума никогда не принимала решений, направленных против Президента РФ).
_________________________
Реформа Европейского суда по правам человека в России не приветствуется // Газета. 2006. Дек.

    Воздержавшиеся от голосования депутаты сетуют на то, что обсуждавшийся законопроект не был оглашен. Таким образом, дискуссия о реформе ЕСПЧ у нас не завершилась, и теперь она возобновляется с новой силой.
    Необходимо обратить внимание на то, что в основном поправки, вводимые в Протокол 14, носят организационно-технический характер, не защищают чьих-либо политических интересов и имеют единственной целью поднять эффективность деятельности ЕСПЧ, перегруженного делами (как правило, это дела о волоките в судах, пенсиях и пособиях, о жилище, условиях содержания осужденных в местах лишения свободы и др.).
     По мнению представителей ЕСПЧ, реформа поднимет производительность труда его судей на 25% и не причинит вреда правам человека. Под этим углом зрения рассмотрим некоторые новации Протокола 14.
    Общая цель реформы - сократить и ускорить производство в ЕСПЧ, не задев интересов жалобщиков. В частности, обращено внимание на то, что в 80-90% случаев производство в ЕСПЧ в полном объеме не проводится и истцу отказывают в удовлетворении его ходатайства по формальным соображениям (истек шестимесячный срок обжалования, жалоба не подсудна ЕСПЧ, составлена с нарушением установленных Конвенцией реквизитов и др.). Поэтому рассмотрение жалоб на начальном этапе производства в Суде доверено не Комитету из трех судей, как это было до сих пор, а единолично действующему судье. При этом в рассмотрении жалобы участвуют два докладчика - представителя Секретариата суда, предварительно изучавшие жалобу.
     Критикам этого положения Протокола 14 не мешало бы напомнить, что в российской судебной системе надзорную жалобу рассматривает единолично судья, который вправе ее отклонить, и это не вызывает у нас раздражения.
    Конечно, индивидуальный порядок рассмотрения жалоб в принципе хуже коллегиального, но в интересах ускорения и упрощения судопроизводства им в каких-то ситуациях можно пожертвовать (например, в Российской Федерации подавляющее большинство уголовных дел рассматривают единолично судьи районных судов).
    В сложных и спорных случаях судьи ЕСПЧ вправе передать рассмотрение вопроса о неприемлемости жалобы на рассмотрение Комитета (три судьи) или Палаты (семь судей) или даже Большой Палаты (17 судей). Судьи получили право на этапе предварительного рассмотрения жалобы принять решение не только о ее допустимости, но и разрешить жалобу единолично. Это упрощает и ускоряет судопроизводство в интересах жалобщика.
    Протокол 14 предусматривает избрание судей ЕСПЧ не на шесть (как теперь), а на девять лет. И это не противоречит интересам России, поскольку судья, избранный на девять лет, в течение этого срока становится все более независимым. И профессионально совершенным.
    Протокол 14 предусматривает возможность "дружеского урегулирования" конфликта сторон единоличным решением судьи и комитетом судей. И в этом отношении данный документ не противоречит интересам России, поскольку российское законодательство допускает такой же исход судебного процесса и даже поощряет его.
    Согласно Протоколу 14 комитет судей вправе признать жалобу приемлемой и одновременно вынести постановление по существу жалобы по вопросам толкования или применения Конвенции либо протоколов к ней, если решаемый вопрос является предметом прочно утвердившихся норм прецедентного права (п. "в" ст. 28 Конвенции). Речь идет о применении презумпций, созданных предыдущей практикой этого суда, что с точки зрения российского права вполне приемлемо (к этому методу неоднократно прибегал Конституционный Суд РФ, ссылаясь на им же самим принятые решения).
    Не требуется рассмотрение жалобы по существу, если заявитель не понес значительный вред при условии, что будет соблюден принцип уважения к правам человека (п. "в" ст. 12 Конвенции). Таким образом, при незначительном вреде, понесенном заявителем, комитет судей может не допустить рассмотрение жалобы по существу. Здесь велико судейское усмотрение (дискреция), но такой прием правоприменения допускается в отношении менее опасных деяний, он известен законодательству многих стран. Так, в ч. 2 ст. 14 УК РФ установлено: "Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности" (суд прекращает такие дела за отсутствием состава преступления - п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ).
    Наличие некоторых возражений против отдельных положений Протокола 14 (повторяем, они носят организационно-технический характер) не столь существенно, и трудно поверить, что подлинные мотивы отклонения Протокола заключаются именно в этом. На самом деле отклонение Протокола и дискуссии вокруг этого производятся по другим, более существенным, но не столь прозрачным мотивам. Каковы они?
    Во-первых, в данном случае мы имеем дело с одним из проявлений концепции отказа от общей идеи глобализации государства и прав человека, общеевропейской культуры. Многие российские политики требуют выхода России из общеевропейских институтов, в частности таких, как Совет Европы, Европейский суд и Парламентская ассамблея Совета Европы. В этих случаях Россия оказалась бы изолированной от Европейского сообщества.
    Во-вторых, боязнь предстоящего рассмотрения ЕСПЧ неприятных "чеченских" дел, "грузинских" дел, жалоб Ходорковского, Лебедева, ЮКОСа и Литвиненко, а также жалоб потерпевших относительно применения оружия в Беслане (погибло 373 заложника) и др. В ходе рассмотрения этих дел могут быть выявлены факты, компрометирующие власть на разных уровнях. Поэтому считают, что лучше вообще отказаться от участия в ЕСПЧ, чем допустить обнародование сведений, компрометирующих власть. Но ЕСПЧ в предвидении позиций, которые займет Россия, уже принял решение о первоочередном рассмотрении названных дел, т.е. политизировал свою деятельность, но теперь его за это же подвергают критике.
    В-третьих, отказ России от ЕСПЧ произошел не без влияния Верховного Суда РФ, который выступил против "обезглавленной пирамиды", т.е. такой организации судебной системы, при которой высшие эшелоны судебной власти бездействуют, и граждане смогут обращаться в ЕСПЧ после вступления в силу судебных актов областного звена в обход Верховного Суда РФ.
     В Верховном Суде РФ считают, что можно обойтись без европейского правосудия, усовершенствовав судебную систему России, в частности реформировать судебно-надзорные инстанции. Существует и другой вариант решения проблемы, а именно: создать административную юстицию, т.е. систему судов, рассматривающих жалобы граждан на нарушение их прав органами государства (проект такого закона давно разработан в Верховном Суде РФ). Но административная юстиция рассчитана на судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, тогда как в данном случае имеет место контроль вышестоящего суда над нижестоящим.
    В-четвертых, некоторые юристы рассматривают отказ России от ЕСПЧ как акт мщения за критику несоблюдения прав человека.
    В-пятых, имеют значение и финансовые соображения (в 2007 г., например, российское государство уплатило жалобщикам - гражданам своей страны более одного миллиона евро).
    В-шестых, после реформы ЕСПЧ граждане в России и во всем мире увидят недостатки нашего правосудия, но можно избежать этого, отказавшись от услуг западноевропейских учреждений.
    В-седьмых, ссылаясь на частные недостатки Протокола 14 как основания для выхода из сферы европейского правосудия, можно выдавать себя за тех, кто по-настоящему борется против нарушения прав человека.
    На наш взгляд следует согласиться с точкой зрения члена Совета Федерации РФ М. Маргелова о том, что Государственная Дума сделала ошибку, отложив ратификацию... Мы постоянно имеем перед этой организацией долги в виде невыполненных обязательств. Помимо 14-го Протокола нами не ратифицирован и 6-й Протокол к этой Конвенции - об отмене смертной казни. Мы - единственная страна из числа членов Совета Европы, которая не ратифицировала эти документы. И наши обиды на Совет Европы за критику - это обиды должника на тех, кому он должен... Дума отнеслась к 14-му Протоколу так, будто речь идет о совершенно новом для нее документе, будто содержание его ни одному российскому представителю не было известно. Но ведь это не так. Российская сторона была среди инициаторов этого Протокола, среди тех, кто активно работал над ним, вносил предложения и т.п. .
     Как это ни парадоксально, но Государственная Дума, отказавшись в 2006 г. от ратификации Протокола 14, не оставила себе никакого иного алгоритма действий, кроме возвращения к вопросу о его ратификации. Определенный оптимизм в связи с этим содержался в словах Президента Российской Федерации В.В. Путина, который 11 января 2007 г. на встрече с членами Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, отвечая на вопрос Т.Г. Морщаковой, подчеркнул, что "Россия своего объема сотрудничества со Страсбургским судом не сокращает и в полном объеме работает там так же, как и работала раньше. Но вместе с коллегами из Страсбургского суда будем думать над тем, как нам совершенствовать эту совместную деятельность".
_________________________
Стенографический отчет о встрече Президента России Владимира Путина с членами Совета 11 января 2007 г. // www.sovetpamfilova.ru.

    В настоящее время работа ЕСПЧ технологически меняется. Согласно Протоколу 14 расширяются функции: а) судьи-докладчика (сможет отклонять жалобу); б) комитета из 3-х судей (будут выносить решения по повторяющимся жалобам); в) палаты суда (при установлении системного (повторяющего) правонарушения по конкретным правам и свободам в данной стране вправе как потребовать от государства адекватного разрешения системной проблемы, так и передавать проблему на рассмотрение Комитетом министров с целью применения международных санкций). Кроме того, обе меры суд может применять последовательно. Разрабатывается также и Протокол 15, согласно которому региональные отделения ЕСПЧ могут быть созданы в некоторых европейских государствах. Все эти новации вызваны тем, что поток жалоб на местные власти, нарушающие права своих граждан, последовательно увеличивается.
     Исходя из предложенных в проекте закона заявлений России, следует, что предлагаемые в Протоколе изменения направлены на упрощение процедуры рассмотрения дел в ЕСПЧ, защиту интересов обращающихся в суд российских граждан:
    1) Протокол будет применяться в соответствии с пониманием, зафиксированным в Декларации "Обеспечить эффективность исполнения Европейской конвенции по правам человека на национальном и европейском уровнях", принятой Комитетом министров Совета Европы на 114-й сессии 12 мая 2004 г.;
    2) положения Протокола и их применение не нанесут ущерба дальнейшим шагам, направленным на достижение государствами - членами Совета Европы полного консенсуса по вопросам укрепления контрольного механизма Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейского Суда по правам человека на перспективу, включая разработку нового дополнительного протокола к Конвенции исходя из предложений "Группы мудрецов" по оценке долгосрочной эффективности контрольного механизма Конвенции;
    3) применение Протокола будет осуществляться без ущерба для процесса совершенствования процедур функционирования Европейского Суда по правам человека, прежде всего для укрепления стабильности его Регламента, не исключая принятия Комитетом министров Совета Европы дополнительных мер, направленных на усиление контроля за использованием выделяемых Европейскому Суду по правам человека финансовых средств и обеспечением качественного кадрового состава Секретариата Европейского Суда по правам человека, при том понимании, что процессуальные нормы, касающиеся процедур рассмотрения Европейским Судом по правам человека жалоб, должны приниматься в форме международного договора, подлежащего ратификации, или посредством выражения государством своего согласия на его обязательность иным способом;
    4) применение пункта 3 статьи 28 Конвенции о защите прав человека и основных свобод с изменениями, внесенными в соответствии со статьей 8 Протокола, не исключает права Высокой Договаривающейся Стороны, выступающей стороной в споре, если избранный от нее судья не является членом комитета, требовать предоставления ему возможности заместить одного из членов комитета;
    Текст Протокола отражает компромисс в вопросах реформы ЕСПЧ, на который государства - члены Совета Европы оказались готовы пойти на момент его подписания.
_________________________
Выписка из протокола заседания Cовета Государственной Думы от 21 ноября 2006 г. 199; Пояснительная записка по вопросу о ратификации протокола 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции //www.duma.gov.ru

    Основные вносимые Протоколом изменения в Конвенцию касаются следующих вопросов:
    совершенствование механизма отфильтровывания заведомо неприемлемых жалоб (в частности, введение процедуры принятия решения о неприемлемости жалобы единоличным судьей и предоставление комитетам из трех судей права выносить постановления по существу жалобы);
    увеличение срока полномочий судей ЕСПЧ с 6 до 9 лет без права переизбрания (действующая редакция Конвенции допускает переизбрание на второй срок);
    создание юридической возможности для присоединения Европейского Союза к Конвенции;
    подключение Комиссара Совета Европы по правам человека к механизму Конвенции путем предоставления ему права участвовать в рассмотрении индивидуальных жалоб в ЕСПЧ в качестве третьей стороны;
    введение дополнительного критерия, позволяющего ЕСПЧ признать жалобу неприемлемой в зависимости от "значительности" понесенного заявителем ущерба.
    В результате занятой российской стороной при разработке Протокола твердой позиции, согласованной между МИДом России и Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, в текст документа не вошло неприемлемое для нас положение, которое позволило бы произвольно увеличивать количество судей ЕСПЧ от отдельных стран.
    Вместе с тем разработанный в крайне сжатые сроки Протокол, призванный избежать "паралича" системы страсбургских контрольных органов, явно не способен оправдать все возлагаемые на него ожидания. В ходе переговорного процесса представители большинства стран проявили неготовность к серьезному пересмотру процедур работы ЕСПЧ.
    Кроме того, ряд вводимых Протоколом процедур (новый порядок назначения судей ad hoc, процедура обращения КМСЕ в ЕСПЧ в случае неисполнения постановлений ЕСПЧ) не в полной мере учитывают озабоченности российской стороны.
    Ряд государств (Бельгия, Латвия, Молдавия, Нидерланды, Польша и Великобритания) при подписании или ратификации Конвенции также сделали заявления, которые не противоречат позиции Российской Федерации и в целом разделяются нами.
    Протокол не содержит правил иных, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации.
    Реализация Протокола не потребует внесения изменений в законодательство Российской Федерации и не повлечет дополнительных расходов из федерального бюджета.
    Предполагается, что при ратификации Протокола Российская Федерация сделает заявление, воспроизводящее в основном текст заявления, сделанного Российской Федерацией при его подписании 4 мая 2006 г.
    Правовое Управление Аппарата Государственной Думы по тексту проекта Федерального закона существенных замечаний не нашло, однако, обратив внимание на ряд неточностей в предложенном переводе текста Протокола, который не мог повлиять на общий смысл.
_________________________
См.: заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 14 декабря 2006 г. 2.2-1/4501 по проекту федерального закона 362484-4 О ратификации протокола 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции от 13 мая 2004 года //www.duma.gov.ru

    В тексте перевода Протокола на русский язык в названии Протокола используется понятие "контрольный механизм Конвенции". Однако в преамбуле Протокола (абзац пятый) применяется термин "контрольная система Конвенции".
    В связи с этим отмечается, что в распоряжении Президента Российской Федерации от 13 апреля 2006 г. 174-рп О подписании Протокола N 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции закрепляется понятие контрольный механизм Конвенции . Такое же понятие содержится в проекте федерального закона о ратификации.
    В текстах Протокола на английском и французском языках применяются термины "the control system" и "le systeme de controle" соответственно.
    Кроме того, в преамбуле Протокола не унифицировано написание слова "год": так, в абзаце втором дается сокращенное написание "г. ", в других абзацах преамбулы, а также в статье 22 приводится полное написание названного слова.
    В тексте перевода Протокола дается наименование органов Совета Европы: "Комитет Министров" и "Парламентская Ассамблея". Однако в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" и сложившейся практикой наименование указанных органов пишется следующим образом: "Комитет министров" и "Парламентская ассамблея".
    Также отмечаем, что нет единообразия в написании слова "статья". Так, в статье 1 и других статьях Протокола слово "статья" написано с маленькой буквы, в пункте 5 статьи 6 и других - с заглавной. По нашему мнению, во всех случаях следует писать с маленькой буквы.
    По тексту перевода Протокола имеются также замечания лингвостилистического характера.
    Положительное заключение по проекту закона было дано и Комитетом Совета Федерации по международным делам.
_________________________
См.: письмо Комитета Совета Федерации по международным делам от 13 декабря 2006 г. 3.9-08/1419 (Отзыв на проект федерального закона 362484-4 О ратификации протокола 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции , от 13 мая 2004 года //www.sovfed.gov.ru

    Было отмечено, что протокол вносит изменения в ряд положений Конвенции с целью поддержать и повысить эффективность контрольной системы Конвенции в долгосрочной перспективе ввиду продолжающегося увеличения нагрузки Европейского Суда по правам человека и Комитета Министров Совета Европы.
    В частности, Протокол вносит изменения в положения Конвенции, устанавливающие срок полномочий судей Европейского Суда по правам человека и порядок их освобождения от должности, увеличив срок полномочий судей с 6 до 9 лет без права переизбрания.
    Вносятся изменения в положения Конвенции, регламентирующие компетенцию единоличных судей и компетенцию комитетов. А именно вводится процедура принятия решения о неприемлемости жалобы единоличным судьей, а также предоставляется право комитетам из трех судей выносить постановление по существу жалобы. Данные нововведения призваны усовершенствовать механизм фильтрации заведомо неприемлемых жалоб.
    Статьей 12 Протокола в Конвенцию вводится дополнительный критерий, в соответствии с которым Европейский Суд по правам человека может признать жалобу неприемлемой, если сочтет, что "заявитель не понес значительный ущерб".
    Протокол дополняет статью 36 Конвенции положением о том, что при рассмотрении любого дела Палатой или Большой Палатой Суда "Комиссар Совета Европы по правам человека вправе представлять письменные замечания и принимать участие в слушаниях".
    На основании статьи 17 Протокола Европейскому Союзу предоставляется право присоединиться к Конвенции.
    Принимая во внимание последовательную позицию Российской Федерации по вопросу повышения эффективности механизма судебной защиты прав человека, следует отметить, что ратификация Протокола будет способствовать оптимизации работы Европейского Суда по правам человека в условиях резкого увеличения числа жалоб в связи со вступлением в Совет Европы новых государств-членов.
    Комитет Совета Федерации по Правовым и Судебным Вопросам дал положительную оценку проекту закона о ратификации Протокола отметив основные вносимые Протоколом изменения в Конвенцию, а также отсутствие правил иных, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации, и его реализация не потребует внесения изменений в законодательство Российской Федерации, а также не повлечет дополнительных расходов из федерального бюджета.
    
     3. Заключение.
    
     Анализ положений Протокола 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции показывает, что в целом совершенствуется механизм отфильтровывания заведомо неприемлемых жалоб (в частности вводится процедура принятия решения о неприемлемости жалобы единоличным судьей и предоставляется комитетам из трех судей право выносить постановления по существу жалобы).
    Положительно можно оценить и увеличение срока полномочий судей Европейского Суда по правам человека с 6 до 9 лет без права переизбрания (действующая редакция Конвенции допускает переизбрание на второй срок).
    Создается юридическая возможность для присоединения Европейского союза к Конвенции, устанавливается возможность подключения Комиссара Совета Европы по правам человека к механизму Конвенции путем предоставления ему права участвовать в рассмотрении индивидуальных жалоб в Европейском Суде по правам человека в качестве третьей стороны.
    Особо следует отметить то положение, что вводится дополнительный критерий, позволяющий Европейскому Суду по правам человека признавать жалобу неприемлемой в зависимости от значительности понесенного заявителем ущерба.