Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

А.М.Цалиев*

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и их роль
в правовом воспитании граждан

Правовое воспитание граждан является одной из задач государственных органов и органов местного самоуправления. Однако им фактически начали заниматься в 70-е годы прошлого века. Так, применительно к Советам впервые задача в области правового воспитания населения была сформулирована в Указах Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 года «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» и от 19 марта 1971 года «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся» и в законах, принятых затем Верховными Советами союзных республик. В этих актах устанавливалось, что местный Совет «организует разъяснение законодательства и оказание юридической помощи населению», а постоянная комиссия Совета по социалистической законности и охране общественного порядка «принимает участие в разработке и осуществлении мероприятий по правовому воспитанию трудящихся»[1]. Нынешние, во многом аналогичные органы районного звена, – представительные органы муниципальных образований такими полномочиями не наделяются, о чем свидетельствует ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Вместе с тем утвержденные Президентом Российской Федерации 4 мая 2011 года «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (далее – Основы госполитики) к числу субъектов, участвующих в развитии правовой грамотности и правосознания граждан, относят и органы местного самоуправления [2]. Надо отметить, что с учетом реально сложившейся на сегодняшнее время ситуации указанные полномочия больше присущи законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Хотя в указанном Федеральном законе нет прямой записи о том, что они наделяются полномочиями по правовому воспитанию граждан, такая работа проводится о чем свидетельствует анализ их практической деятельности. Кроме того, Основы госполитики предусматривают, что в развитии правовой грамотности и правосознания граждан участвуют и эти органы.

Правовое воспитание граждан осуществляется законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в различных формах. В первую очередь, это вовлечение граждан в осуществление законотворческой деятельности. На самой ранней ее стадии, когда только возникает социальная потребность в законодательном регулировании тех или иных общественных отношений, не только законодатели, но и граждане должны быть активными участниками нормотворческого процесса. Важно, в первую очередь, выяснить, действительно ли нуждаются те или иные общественные отношения в законодательном регулировании, то есть социальную необходимость в принятии закона. С точки зрения правовой логики нельзя по каждому вопросу принимать закон, поскольку им регулируются наиболее важные общественные отношения. Это следует разъяснять гражданам, а иногда и самим депутатам, поскольку некоторые, с позволения сказать, законы становятся в глазах народа предметом насмешек, обесценивают социальное значение Закона в общественном сознании, превращают его в фикцию. Правильно отмечает министр юстиции России А. Коновалов: для того чтобы люди почувствовали, что такое Закон, поняли, как он работает, осознали его эффективность, свою защищенность законами, нужно, чтобы законодательство было максимально приближено к запросам социальной среды [3].

В целом, как показывает анализ регионального законодательства, парламенты[4] принимают законы, необходимые для обеспечения жизнедеятельности людей. Большинство из них регулирует вопросы защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Так, анализ законов, принятых Парламентом Республики Северная Осетия-Алания свидетельствует о том, что практически абсолютное большинство их касается защиты социально-экономических прав и свобод человека, обеспечивает права социально незащищенных групп населения: ветеранов, инвалидов, семей, имеющих детей-инвалидов, семей погибших и др. Так, Законом Республики Северная Осетия-Алания «О мерах социальной поддержки ветеранов» от 5 марта 2005 года № 20-РЗ установлены правовые гарантии ветеранам в целях создания им условий, обеспечивающих достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе. В числе таких гарантий – сохранение бесплатного обслуживания в медицинских учреждениях, бесплатное обеспечение путевками на санаторно-курортное обслуживание, бесплатное получение земельного участка, бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) на территории республики, льготная оплата (50 %) предоставляемых коммунальных услуг и др.

В целях смягчения социальной напряженности на рынке труда законодатель республики осуществил правовое регулирование квотирования рабочих мест в Республике Северная Осетия-Алания путем принятия Закона Республики Северная Осетия-Алания от 17 июня 2008 года № 28-РЗ «О квотировании рабочих мест в Республике Северная Осетия-Алания». Законом был определен круг лиц, на которые распространяется его действие, порядок установления квоты, источники финансирования и льготы работодателям, выделяющим или создающим рабочие места и т.п.

Закон Республики Северная Осетия-Алания от 15 июля 2009 года № 25-РЗ «О воспитании и обучении детей-инвалидов на дому в Республике Северная Осетия-Алания» устанавливает меры социальной поддержки детей-инвалидов в целях реализации их права на образование. В частности, определены оплата труда педагогических работников, осуществляющих обучение детей-инвалидов на дому, размеры компенсации затрат родителей (законных представителей), осуществляющих воспитание и обучение детей-инвалидов на дому самостоятельно, обязанности образовательного учреждения, организующего обучение детей-инвалидов на дому. Граждане проявляют большую заинтересованность при обсуждении этих и других законов, направленных на защиту их прав и законных интересов.

Правовому воспитанию способствует не только содержательно-целевая направленность законодательства, но и его качество. Поэтому нужно развивать систему мониторинга законов с точки зрения их эффективности[5]. Для совершенствования законов важное значение имеет, как правильно отмечается в литературе, «систематический и качественный контроль за состоянием законодательства Российской Федерации, выявление пробелов и противоречий, своевременной его инкорпорации и кодификации»[6]. При этом важное значение имеет не только содержание Закона, но и форма его изложения. Он должен быть написан ясным языком, чтобы его нормы были понятны гражданам, не допускали двусмысленности при их толковании. На это обращала внимание еще Екатерина II. Так, в Наказе Комиссии по составлению проекта нового закона она наставляла: «Всякий закон должен написан быть словами, вразумительными для всех. … Законы делаются для всех людей, все люди должны по оным поступать – следовательно, надобно, чтобы все люди оные и разуметь могли».[7]

Говоря о содержании Закона, необходимо иметь в виду, что нормотворчество является одним из самых сложных видов творчества, поскольку результатом его является законодательство, которое регулирует наиболее сложные общественные отношения.[8] Поэтому в разработке законопроекта должны участвовать не только депутаты. К этой работе необходимо привлечь всех заинтересованных лиц. В тех субъектах Российской Федерации, где имеются юридические учреждения, в законотворчестве необходимо задействовать ученых-юристов, специалистов. Наконец, наиболее важные законопроекты следует выносить на всенародное обсуждение, как это имело место с федеральным законопроектом «О полиции». Такая форма законотворческой деятельности существенно влияет на качество законов, а заинтересованное обсуждение гражданами такого рода документов способствует их правовому воспитанию. Кроме того, имея в виду важность такой формы законотворческой деятельности, на мой взгляд, необходимо законодательно урегулировать процесс всенародного обсуждения законопроектов, имеющих особое социальное значение.

Наряду с законотворческой деятельностью большую роль в правовом воспитании граждан играет пропаганда законодательства, осуществляемая региональными парламентами. Ей в советский период придавали большое значение. Об этом свидетельствует, в частности, состоявшееся 24 сентября 1972 года в Кремле совместное заседание Комиссии законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР. На нем был подробно рассмотрен вопрос о пропаганде советского законодательства. Тогда еще отмечалось, что в правовом воспитании граждан должны участвовать не только все государственные органы, но и общественные организации. Такая широкомасштабная работа со временем дает положительные результаты и поэтому такой опыт должен быть востребован.

В последние два десятилетия пропагандой законодательства нормативных правовых актов, целенаправленно никто не занимался. Тем не менее нельзя не сказать о той работе, которая проводится в этом направлении законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Принятые ими законы публикуются в официальных изданиях, специальных сборниках, наиболее актуальные положения законов разъясняются депутатами на встречах с избирателями, в выступлениях на местных телеканалах. Но, к сожалению, практика показывает, что, во-первых, они редко комментируются специалистами, без чего «сухой» текст закона многими гражданами плохо воспринимается, не оказывает соответствующего воспитательного воздействия; во-вторых, этой работе не хватает целеустремленности, системности, своевременности обнародования тех или иных нормативных правовых актов, соответствующего тиража и других компонентов, позволяющих утверждать о наличии налаженной системы пропаганды законодательства. В связи с этим зачастую граждане вынуждены обращаться в различные органы государственной власти с просьбой ознакомить их с текстом нормативного правового акта или же дать разъяснение порядка их опубликования. Так, гражданин Даниленко Ю.Н. обратился в Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания с просьбой дать толкование содержащейся в части 3 статьи 14 Конституции Республики Северная Осетия-Алания нормы об обязательности официального опубликования для всеобщего сведения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина в связи с обнаружившейся неопределенностью в понимании названного конституционного положения, а именно: на какие нормативные правовые акты распространяется указанное требование; относятся ли к ним нормативные правовые акты, касающиеся деятельности предпринимателей, в частности, государственного регулирования цен на лекарственные средства; в каком средстве массовой информации эти акты должны быть опубликованы.

Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания, рассмотрев дело, постановил, что во всех случаях официальное опубликование нормативных правовых актов должно осуществляться таким образом, чтобы гарантировать право каждого на своевременный и беспрепятственный доступ к полному и точному тексту публикуемого нормативного правового акта, затрагивающего его права, свободы и обязанности, обеспечивать соблюдение конституционного принципа гласности в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

При определении требований к источнику официального опубликования, Конституционный Суд установил, что следует руководствоваться критериями, обеспечивающими реализацию принципа общедоступности, включая требования к тиражу, территориальной сфере распространения, периодичности издания, списку официальной рассылки неограниченной подписки, поступлению в библиотечную сеть и розничную продажу, и гарантирующими соответствие даты выхода источника официального опубликования с датой, предоставляющей неограниченному кругу лиц реальную возможность ознакомиться с его содержанием [9].

Правовая осведомленность граждан – необходимое условие реализации воспитательной роли законодательства. Однако следует знать, что правовое воспитание не может сводиться только к простой передаче сведений о законодательстве. Оно призвано формировать сознательное отношение граждан к закону, глубокое уважение к нему. Сама по себе правовая информированность человека не детерминирует правомерность его поведения. Тем не менее, обеспечение граждан правовой информацией было и остается важнейшей, первоочередной стадией процесса правового воспитания. В этом плане значительную роль в деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации играет обеспечение гласности и доступности информации об их деятельности.

Правовую основу такой работы составляет Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 года. Общие положения данного Закона (гл. 1) к основным принципам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относят, в частности, открытость, доступность и достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается следующими способами:

- обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в СМИ;

- размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

- размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

- ознакомление пользователей с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

- присутствие граждан, в том числе представителей организаций, общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

- предоставление пользователям по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Данные и другие положения указанного Закона, обеспечивая правовую информированность граждан о деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, тем самым способствуют их правовому воспитанию.

В правовом воспитании граждан важное значение имеет укрепление законности. Это требование необходимо для обеспечения свободы и реализации прав граждан, образования и функционирования гражданского общества, осуществления демократии, научно обоснованного построения рациональной деятельности государственного аппарата[10].

Вопрос о законности в первую очередь следует адресовать самим региональным парламентам. Законность в их деятельности выражается прежде всего в соответствии их действий и принимаемых ими правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В случае нарушения данного законодательного требования незаконный правовой акт, согласно пункту 1 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подлежит опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем. Кроме того, согласно пункту 3 той же статьи, Президент Российской Федерации вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

В случае возникновения разногласий при реализации данного пункта, Президент Российской Федерации использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного достижения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

С другой стороны, сами региональные парламенты участвуют в укреплении законности на территории их функционирования. Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», эта работа проводится региональными парламентами в рамках осуществления контрольных полномочий за соблюдением и исполнением законов. На реализацию этой задачи направлен также Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». Применительно к законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации в нем предусмотрено, что они в пределах своих полномочий принимают меры по устранению выявленных в ходе мониторинга недостатков в правоприменительной деятельности[11].

Правовой основой укрепления законности является также статья 26 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с ней конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Для правового воспитания граждан очень важное значение имеет наличие не только «правильных» законов, но и то, как они реально соблюдаются и исполняются. Если они оказываются невостребованными в процессе жизнедеятельности, остаются лишь на бумаге, или же наблюдаются срывы, сбои в их исполнении, то это дополнительная почва для формирования в обществе правового нигилизма. К сожалению, таких случаев на практике немало. Именно поэтому на заседаниях региональных парламентов, их комитетов нередко рассматриваются вопросы соблюдения и исполнения законов. На сегодняшний день очевидно, что законность в этом плане нуждается в значительном укреплении, и для решения этой задачи некоторые региональные парламенты в соответствии с федеральным законодательством не только приняли законы о конституционном (уставном) суде, о мировых судьях, об Уполномоченном по правам человека, Уполномоченном по правам ребенка, но и, осуществляя контроль за их исполнением, со своей стороны обеспечили образование этих органов власти. Их деятельность существенно влияет на состояние законности. В этом плане особенно следует выделить деятельность конституционных судов субъектов Российской Федерации. В частности, Конституционный Суд РСО-Алания в соответствии со статьей 3 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания от 15 июня 2001 года «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания» по запросам Парламента Республики Северная Осетия-Алания, депутатов Парламента Республики Северная Осетия-Алания разрешает дела о соответствии Конституции Республики Северная Осетия-Алания: законов Республики Северная Осетия-Алания, постановлений Парламента Республики Северная Осетия-Алания, носящих нормативный характер; указов и распоряжений Главы Республики Северная Осетия-Алания, носящих нормативный характер; постановлений и распоряжений Правительства Республики Северная Осетия-Алания, носящих нормативный характер; нормативных актов министерств, государственных комитетов, других государственных органов и общественных объединений, государственных и муниципальных учреждений; актов органов местного самоуправления, носящих нормативный характер.

В связи с тем, что контроль за соблюдением и исполнением законов имеет весьма важное значение в деятельности парламента, он должен быть подробно прописан в соответствующем специальном законе. В этом отношении заслуживают внимания законы о законодательных (представительных) органах государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации. Так, Закон Ставропольского края от 14 августа 2002 года № 38-кз «О Государственной Думе Ставропольского края»[12] (п. 4 ст. 7) предусматривает, что Государственная Дума Ставропольского края осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края путем:

- сбора и обобщения информации о соблюдении и исполнении законов края государственными, муниципальными и иными органами и организациями, расположенными на территории края;

- изучения депутатами Государственной Думы Ставропольского края состояния соблюдения и исполнения краевых законов в отдельных избирательных округах, отраслях хозяйства и в крае в целом;

- рассмотрения комитетами и постоянными комиссиями Государственной Думы Ставропольского края вопросов о соблюдении и исполнении законов края по предметам их ведения;

- внесения депутатами Государственной Думы Ставропольского края депутатских запросов по поводу соблюдения и исполнения законов Ставропольского края;

- рассмотрения наиболее важных вопросов контроля за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края на заседаниях Государственной Думы Ставропольского края;

- проведения депутатских слушаний и слушаний в комитетах Государственной Думы Ставропольского края о состоянии соблюдения и исполнения краевых законов.

Кроме того, в Ставропольском крае действует специальный Закон Ставропольского края от 14 октября 2002 года № 43-кз «Об осуществлении Государственной Думой Ставропольского края контроля за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края»[13], который детально регламентирует эту процедуру. Полагаю, что аналогичные законы должны быть приняты и в других субъектах Российской Федерации, поскольку они придают целенаправленный и системный характер деятельности региональных парламентов по укреплению законности, расширяют их возможности по правовому воспитанию граждан.