НИР Основные направления совершенствования правового регулирования научной и инновационной деятельности
Введение
В последние годы государство предпринимает немало усилий для стимулирования перехода отечественной экономики на инновационный путь развития. Основные задачи в этом направлении были изложены в многочисленных программных документах, таких, как Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, Основные направления государственной инвестиционной политики Российской Федерации в сфере науки и технологий, Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года, Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года, Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, разработанная на основе положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
На федеральном уровне принят и реализуется ряд целевых программ, направленных на развитие высокотехнологичных секторов экономики.
Кроме того, государством велась активная работа над развитием национальной инновационной системы и ее инфраструктуры. Созданы и действуют многочисленные инструменты государственной поддержки инновационной деятельности, такие как некоммерческая организация «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий» (Фонд «Сколково»), технико-внедренческие особые экономические зоны, бизнес-инкубаторы, технопарки, ОАО «Российская венчурная компания», ОАО «РОСНАНО», Фонд содействия развитию малых форм предпринимательства в научно-технической сфере и др.
Приняты десятки новых законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации.
К числу основных документов, направленных на стимулирование и развитие инновационной деятельности, относятся:
- Федеральный закон от 21.07.2011 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», которым в закон о науке были введены такие понятия как «коммерциализация научных и (или) научно-технических результатов», «инновации», «инновационный проект», «инновационная инфраструктура», «инновационная деятельность», а также отдельная глава IV.1 «Государственная поддержка инновационной деятельности»;
- Федеральный закон от 20.07.2011 г. № 249-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» и статью 251 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в части уточнения правового статуса фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности»;
- Федеральный закон от 28.09.2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»;
- Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 07.06.2011 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в статью 95 части первой, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для инновационной деятельности и статью 5 Федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- Федеральный закон № 195-ФЗ от 19.07.2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности»;
- Федеральный закон № 217-ФЗ от 02.08.2009 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности», предусматривающий создание малых внедренческих предприятий при государственных научных организациях и высших учебных заведениях;
- глава 77 Гражданского кодекса Российской Федерации «Право использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии»;
- Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 284-ФЗ «О передаче прав на единые технологии».
Между тем, законодательная модель правового регулирования и поддержки инновационной деятельности в Российской Федерации является фрагментарной и не охватывает весь комплекс соответствующих отношений. Очевидно, что, учитывая специфику данной области общественных отношений, ее комплексный, межотраслевой характер, принятие одного специального правового акта на федеральном уровне или внесение отдельных поправок в законодательство не решает задачи завершенного регулирования инновационной деятельности. Необходимы разработка общей концепции институционального обеспечения инновационного развития Российской Федерации и на ее основе формулирование предложений по развитию законодательства об инновационной деятельности.
При разработке такой концепции и соответствующих предложений будут проведены исследования программных документов, действующего законодательства (его современного состояния и перспектив) в сфере научной и инновационной деятельности в Российской Федерации, а также анализ и оценка современного состояния и тенденций развития законодательства об инновационной деятельности за рубежом.
Разрабатываемая на основе данных исследования концепция должна носить всеобъемлющий, комплексный характер и учитывать практические потребности инновационной экономики, на ее основе должны быть сформулированы (выявлены) и восполнены те недостатки правового регулирования инновационной сферы, которые на сегодняшний день имеются в действующем законодательстве и не позволяют праву эффективно воздействовать на соответствующие общественные отношения.
В частности, можно отметить следующие основные проблемы правового регулирования, которые должны получить отражение в концепции и быть учтены при обосновании наиболее значимых (приоритетных) направлений развития институционального обеспечения и правового регулирования инновационной деятельности.
Еще в 1997 году в модельном законе стран СНГ «Об инновационно-инвестиционной инфраструктуре» было сформулировано одно из основных условий форсирования нововведений - создание механизма поддержки инноваций, способного перейти к самофинансированию и самоокупаемости при интенсивной организации производств, направленных на удовлетворение потребностей населения, промышленности и сельского хозяйства в новых или недостающих видах товаров и услуг.
Очевидно, что основу государственного механизма управления инновационной деятельностью, отвечающего критерию самофинансирования, должна составлять разветвленная инновационная инфраструктура, объединяющая инновационную и инвестиционную функции и обеспечивающая перемещение в нужное место и в нужное время необходимых баз данных (информации), материально-технического оборудования и необходимых финансовых средств.
Несмотря на то, что в ст.2 Закона о науке дано определение инновационной инфраструктуры, ни в Законе о науке, ни в иных федеральных законах не определен статус ее основных субъектов и конкретные меры поддержки субъектов инновационной инфраструктуры и субъектов инновационной деятельности в разбивке по формам поддержки и по видам субъектов инновационной деятельности.
Между тем, в законодательстве должны быть определены:
- субъекты инновационной инфраструктуры и субъекты инновационной деятельности, особенности их правового статуса;
- конкретные меры поддержки субъектов инновационной деятельности и субъектов инновационной инфраструктуры в разбивке по формам поддержки и по видам субъектов инновационной деятельности.
Появившиеся в 2011 году в Законе о науке дефиниции инновационной деятельности, инновационной инфраструктуры являются узкоотраслевыми и в силу предмета регулирования данного закона применяются по большей части лишь в научно-технической сфере. Вместе с тем, вопрос определения сущности и отличительных признаков инновационной деятельности и ее субъектов является приоритетным для целей правового регулирования данной области общественных отношений. Установление стимулирующих правовых режимов, несомненно, должно осуществляться адресно, предметно, результативно. Без уяснения исходных содержательных положений, относящихся к базовым понятиям инновационной деятельности, невозможно соответствующее регулирование. В этой связи в разрабатываемой концепции институционального обеспечения инновационного развития Российской Федерации должное внимание необходимо уделить понятийному аппарату инновационной деятельности, определению его содержания и места в системе правовых актов с тем, чтобы этот аппарат впоследствии мог эффективно применяться в правовом регулировании инновационной деятельности, позволял предельно точно формулировать правовые режимы, в том числе стимулирующие, устанавливаемые в отношении различных институтов и субъектов инновационной деятельности и субъектов инновационной инфраструктуры в многоотраслевом разрезе и применительно ко всем стадиям инновационного процесса.
Также более детальной и последовательной регламентации требует правовой статус органов государственной власти, компетентных в области поддержки и развития инноваций. При этом особого внимания заслуживает регулирование вопросов, связанных с определением, в том числе в законодательстве, требований к эффективности и результативности инструментов государственной поддержки инновационной деятельности.
Предоставление различных льгот и преференций, оказание мер государственной поддержки субъектам инновационной деятельности и субъектам инновационной инфраструктуры неразрывно связаны с четким пониманием стадий жизненного цикла инновационных проектов, которые в действующем законодательстве никак не выделяются, что на практике затрудняет, а иногда и делает невозможным эффективное применение соответствующий льгот и стимулирующих механизмов.
Чрезвычайно важным для инновационного развития является обеспечение эффективного взаимодействия субъектов инновационной и научно-технической деятельности, субъектов инновационной инфраструктуры, в том числе субъектов деятельности по финансированию инновационных проектов. В действующем законодательстве правовое регулирование такого взаимодействия практически полностью отсутствует, что требует незамедлительного принятия законодательных мер.
Недостаточно продуманными являются и система финансового обеспечения инновационной деятельности и ее правовое регулирование. Известно, что бюджетное финансирование организаций науки, образования и технологий является недостаточным, а механизмы государственного финансирования инновационной деятельности неэффективными. В частности, действующая система субсидирования согласно бюджетному законодательству не позволяет в отраслевом законодательстве установить обязательства государства (на уровне Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) по предоставлению субсидий на поддержку субъектов инновационной деятельности и инновационной инфраструктуры. Это требует разработки эффективного правового механизма, позволяющего без нарушения норм бюджетного законодательства обеспечить в необходимых случаях предоставление адресной государственной финансовой поддержки инновационной деятельности.
Аксиоматично то, что правовые средства, входящие в инструментарий налогового законодательства, являются мощнейшим рычагом стимулирования любой экономической, хозяйственной деятельности. Стимулирование инновационной деятельности должно в том числе осуществляться за счет налогово-правовых механизмов, таких, как, например, предоставление инновационных налоговых кредитов, освобождение субъектов инновационной деятельности от уплаты налогов на ввозимую ими на таможенную территорию Российской Федерации продукцию (товары), необходимую для осуществления инновационной деятельности. Однако Налоговый кодекс Российской Федерации практически не содержит специальных льгот для инновационных предприятий. Подобное положение дел нельзя признать удовлетворительным. Известно, что инновационная деятельность носит ярко выраженный рисковый характер. Применение принципиально новых достижений науки и техники не имеет гарантированного экономического эффекта, тем более в том, что касается относительно краткосрочной перспективы. Вполне очевидно, что предприниматели не станут ориентироваться на развитие собственного дела в инновационном ключе до тех пор, пока государство не предоставит им соответствующие льготы и преференции. Крупномасштабное предоставление налоговых изъятий, скидок, освобождений способно, однако, породить следующую проблему. Может возникнуть огромное число инновационных предприятий, на деле не осуществляющих инновационную деятельность, используемых учредителями единственно в качестве ключевого элемента схем минимизации налогообложения. В целях избежания подобного рода негативных последствий, следует максимально точно и детально урегулировать вопросы присвоения тому или иному предприятию статуса инновационного, а также механизмы государственного контроля за соответствием их деятельности данному статусу.
В будущем огромную роль в инновационном развитии должны сыграть меры негосударственного стимулирования, привлечение частных инвестиций в инновационную сферу, частноправовые институты поддержки инновационной деятельности. Соответствующим вопросам должно быть уделено должное внимание в концепции институционального обеспечения инновационного развития Российской Федерации.
Например, материальное право Российской Федерации не содержит норм, специально регулирующих отношения, связанные с так называемым высокорисковым, венчурным инвестированием. Между тем, инновационное развитие современной экономики происходит в основном за счет небольших фирм, основанных на реализации в их повседневной хозяйственной деятельности высоких технологий. Малый бизнес объективно является естественной средой для функционирования и развития инновационных процессов. Однако рыночные инновационные механизмы в России пока не заработали в полную силу, существующие экономические реалии, бюджетное и налоговое законодательство, а также отсутствие необходимого специального законодательного регулирования ограничивают возможности доступа малого предпринимательства в сфере инноваций к необходимым ресурсам и препятствуют государственной поддержке венчурных проектов в силу их принципиально высокорискового характера. Принятие законодательства, регулирующего вопросы венчурного инвестирования в целом, специфические особенности процедуры учреждения и правового статуса венчурных предприятий, а также специфику высокорисковых капиталовложений в инновационную сферу, в частности, стало бы важным шагом на пути конструирования правовой модели регулирования инновационного развития в Российской Федерации.
Важную роль в обеспечении инновационного развития должно играть законодательство в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Однако в настоящее время оно не в полной мере учитывает инновационную составляющую государственных заказов и приводит к недостаточно эффективному расходованию бюджетных средств в результате проведения различных конкурсов. В этом направлении должны быть приняты действенные законодательные меры, позволяющие «перенастроить» процедуры размещения заказа под потребности инновационной экономики.
Кроме прочего, следует законодательно обеспечить возможность взаимовыгодного сотрудничества и кооперацию государства и частного сектора экономики при реализации инновационных проектов. В этих целях возможно использование различных механизмов государственно-частного партнерства, правовое регулирование которых должно будет регламентироваться соответствующим законодательством.
Несмотря на принятые в законодательстве меры (Закон «О передаче прав на единые технологии») первоочередной задачей государства на современном этапе остается преодоление «замкнутости», «обособленности» организаций сферы науки и технологий. Финансируемые за счет государства научные исследования и опытно-конструкторские разработки должны служить не только сугубо публичным интересам государства, но и интересам бизнеса, в том числе малого, а в конечном итоге - всему обществу. Коренящаяся как на уровне ментальности, так и на уровне системы российского законодательства «закрытость» науки должна быть устранена.
Развитие экономики, а также повышение инновационного потенциала последней в сфере малого бизнеса является одной из приоритетных задач законодательной политики государства в данной сфере. Необходимо всячески содействовать развитию взаимовыгодного сотрудничества научных организаций и наукоемких производственных малых предприятий с целью обеспечения внедрения высокотехнологичных разработок. Кроме этого, следует создать предпосылки и механизмы устранения последствий организационного отрыва науки от производства, всячески содействовать прикладным научным исследованиям, проводимым в рамках малых предприятий путем установления разветвленной системы льгот и преференций.
Развитие малого предпринимательства в сфере науки, высоких технологий и промышленности, обеспечение устойчивого функционирования инновационных малых предприятий позволит существенно повысить предпринимательский потенциал отечественной экономики, послужит стабилизации социальной ситуации в стране. Образование новых инновационных предприятий возможно на базе государственных научных организаций и вузов (Федеральный закон № 217-ФЗ от 02.08.2009 г.). Однако в законодательстве еще недостаточно благоприятных условий, стимулирующих создание малых инновационных предприятий. Дальнейшее создание таких условий является важнейшим направлением совершенствования правового регулирования научной и инновационной деятельности.
В целях повышения привлекательности отечественных исследовательских организаций необходимым представляется урегулировать деятельность специализированных профессиональных организаций, управляющих активами, в том числе исключительными правами, принадлежащими субъектам научно-технической и инновационной деятельности.
В целом при разработке концепции институционального обеспечения инновационного развития и обосновании наиболее значимых направлений правового регулирования инновационной деятельности следует учитывать также основные элементы национальной инновационной системы, обозначенные в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также изложенные в этой Стратегии основные направления совершенствования законодательного регулирования в инновационной сфере, такие как:
- совершенствование налогового законодательства Российской Федерации;
- совершенствование бюджетного законодательства Российской Федерации;
- совершенствование законодательства Российской Федерации о техническом регулировании;
- совершенствование экологического регулирования;
- совершенствование государственного регулирования в сфере обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий;
- совершенствование таможенного регулирования, механизмов экспортного и валютного контроля;
- cовершенствование законодательства Российской Федерации о миграционном учете;
- cовершенствование гражданского законодательства Российской Федерации в части прав на результаты интеллектуальной деятельности;
- cовершенствование правового регулирования корпоративных отношений;
- cовершенствование антимонопольного законодательства Российской Федерации;
- cовершенствование законодательства Российской Федерации о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд;
- cовершенствование законодательства Российской Федерации об образовании;
- cовершенствование механизмов аккредитации;
- cовершенствование норм трудового законодательства Российской Федерации;
-совершенствование норм законодательства о науке, включая правовой статус субъектов научной деятельности, экспертизу результатов научной деятельности, стимулирование активности прикладных исследований, сохранение фундаментальной науки.