Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Основные направления совершенствования правового регулирования научной и инновационной деятельности

• Титульный лист
• Содержание

1.3. Анализ ключевых проблем институционального обеспечения инновационного развития Российской Федерации. Анализ и оценка позитивных и негативных тенденций в развитии законодательства об инновационной деятельности и науке в Российской Федерации

Построение эффективной экономико-правовой системы в современных условиях немыслимо без форсированного развития и всемерного стимулирования инновационной деятельности. В условиях ускорения научно-технического прогресса инновационная деятельность начинает играть все более значительную роль в системе общественной деятельности, становится ключевым средством повышения эффективности общественного производства и решения многообразных экономических и социальных проблем и задач, стоящих перед Россией.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года[1] одним из основных вызовов предстоящего долгосрочного периода названа ожидаемая волна новых технологических изменений, усиливающая роль инноваций в социально-экономическом развитии и снижающая влияние многих традиционных факторов роста.

В связи с этим одним из направлений перехода России к инновационному социально ориентированному типу экономического развития Концепцией обозначена структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития, в том числе:

- формирование национальной инновационной системы, включая такие элементы, как интегрированная с высшим образованием система научных исследований и разработок, гибко реагирующая на запросы со стороны экономики, инжиниринговый бизнес, инновационная инфраструктура, институты рынка интеллектуальной собственности, механизмы стимулирования инноваций и другие;

- формирование мощного научно-технологического комплекса, обеспечивающего достижение и поддержание лидерства России в научных исследованиях и технологиях по приоритетным направлениям;

- создание центров глобальной компетенции в обрабатывающих отраслях, включая высокотехнологичные производства и экономику знаний;

- содействие повышению конкурентоспособности ведущих отраслей экономики путем использования механизмов частно-государственного партнерства, улучшения условий доступа российских компаний к источникам долгосрочных инвестиций, обеспечения отраслей экономики высокопрофессиональными кадрами менеджеров, инженеров и рабочей силой, поддержки экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью и рациональной защиты внутренних рынков с учетом международной практики в данной области.

В последние годы государство предпринимает немало усилий для стимулирования перехода отечественной экономики на инновационный путь развития. Важнейшая роль при этом отводится институциональному обеспечению инновационного развития России.

Под институциональным обеспечением инновационного развития мы будем понимать весь комплекс институтов правового, организационного, финансового и социального характера, обеспечивающий благоприятные экономические, правовые и социальные условия для ведения инновационной деятельности во всех сферах общественной жизни.

При этом, как следует из Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года[2], основное внимание должно быть уделено проблемам институционального обеспечения инновационного развития в технологической сфере, поскольку именно здесь наиболее остро проявляется отставание России от ведущих экономических держав.

Это согласуется с целью создания национальной системы поддержки инноваций и технологического развития - масштабное технологическое обновление производства на основе передовых научно-технических разработок, формирование конкурентоспособного национального сектора исследований и разработок, обеспечивающего переход экономики на инновационный путь развития, формирование у населения и предприятий модели инновационного поведения, поддержка процессов создания и распространения инноваций во всех отраслях экономики. Это позволит обеспечить научное и технологическое лидерство России в мире по направлениям, определяющим ее конкурентные преимущества и национальную безопасность.

Основные задачи в этом направлении были изложены в многочисленных программных документах, таких, как Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998 – 2000 годы[3], Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу[4], Основные направления государственной инвестиционной политики Российской Федерации в сфере науки и технологий[5], Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года[6], Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года[7], Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года[8], разработанная на основе положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[9].

На федеральном уровне принят и реализуется ряд целевых программ, направленных на развитие высокотехнологичных секторов экономики [10].

Кроме того, государством велась активная практическая работа над развитием национальной инновационной системы и ее инфраструктуры. Созданы и действуют многочисленные институты развития, такие как некоммерческая организация «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий» (Фонд «Сколково»), технико-внедренческие особые экономические зоны, бизнес-инкубаторы, технопарки, ОАО «Российская венчурная компания», ОАО «РОСНАНО», Фонд содействия развитию малых форм предпринимательства в научно-технической сфере и др.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года отмечается намерение Правительства Российской Федерации и в дальнейшем развивать как финансовые, так и нефинансовые институты развития. К финансовым институтам развития при этом отнесены Инвестиционный фонд Российской Федерации, Внешэкономбанк, открытое акционерное общество "Российская венчурная компания", открытое акционерное общество "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию", открытое акционерное общество "Россельхозбанк", открытое акционерное общество "Росагролизинг", ОАО "РОСНАНО", открытое акционерное общество "Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий", Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Среди нефинансовых институтов названы центры трансфера технологий, центры содействия энергоэффективности, особые экономические зоны (промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые), технопарки, промышленные парки, бизнес-инкубаторы и другие. К последним относятся также концессионные соглашения, предназначенные в первую очередь для создания и модернизации инфраструктуры. Важнейшая задача институтов развития - создать условия для реализации долгосрочных инвестиционных проектов.

Однако несмотря на предпринимаемые государством усилия, национальная инновационная система в конечном итоге не получила необходимого набора эффективных институтов, обеспечивающих инновационную конкурентоспособность отечественной экономики на мировых рынках.

В этой связи особую актуальность приобретает анализ ключевых проблем институционального обеспечения инновационного развития Российской Федерации, в результате которого можно будет обосновать наиболее значимые направления развития институционального обеспечения и правового регулирования инновационной и научной деятельности.

1.3.1. Определение базовых понятий и элементов инновационной деятельности и национальной инновационной системы.

При совершенствовании институтов, обеспечивающих инновационное развитие, важное значение приобретает проблема определения единого понятийного аппарата, используемого при формировании национальной инновационной политики и создании национальной инновационной системы. К сожалению, в настоящее время такие ключевые понятия, как «инновационная деятельность», «инновация», «государственная инновационная политика», «инновационная инфраструктура», «инновационная программа», «инновационный проект» не имеют единообразного понимания в различных программных документах и в законодательстве. Несмотря на то, что Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» содержит определение некоторых из этих понятий, на практике в различных иных документах федерального и регионального уровня используются трактовки, отличающиеся от законодательных дефиниций, что создает в итоге неопределенность правового регулирования и как следствие – неясность в содержании соответствующих отношений, прав и обязанностей субъектов инновационного процесса. Помимо базовых понятий, отсутствует единое понимание многих институтов, обеспечивающих создание национальной инновационной системы, в том числе элементов инновационной инфраструктуры (таких как технопарки, технико-внедренческие зоны и т.д.).

Появившиеся в 2011 году в Законе о науке дефиниции инновационной деятельности, инновационной инфраструктуры являются узкоотраслевыми и в силу предмета регулирования данного закона применяются по большей части лишь в научно-технической сфере. Вместе с тем, вопрос определения сущности и отличительных признаков инновационной деятельности и ее субъектов является приоритетным для целей правового регулирования данной области общественных отношений. Установление стимулирующих правовых режимов, несомненно, должно осуществляться адресно, предметно, результативно. Без уяснения исходных содержательных положений, относящихся к базовым понятиям инновационной деятельности, невозможно соответствующее регулирование. В этой связи должное внимание необходимо уделить понятийному аппарату инновационной деятельности, определению его содержания и места в системе правовых актов с тем, чтобы этот аппарат впоследствии мог эффективно применяться в правовом регулировании инновационной деятельности, позволял предельно точно формулировать правовые режимы, в том числе стимулирующие, устанавливаемые в отношении различных институтов и субъектов инновационной деятельности и субъектов инновационной инфраструктуры в многоотраслевом разрезе и применительно ко всем стадиям инновационного процесса.

Это особенно важно ввиду того, что предоставление различных льгот и преференций, оказание мер государственной поддержки субъектам инновационной деятельности и субъектам инновационной инфраструктуры неразрывно связаны с четким пониманием стадий жизненного цикла инновационных проектов, которые в действующем законодательстве никак не выделяются, что на практике затрудняет, а иногда и делает невозможным эффективное применение соответствующий льгот и стимулирующих механизмов.

Определенным ориентиром при создании соответствующего понятийного аппарата могли бы стать результаты работы модельного законотворчества и сближения национального законодательства в Союзе Независимых Государств, в том числе полученные при разработке модельного Инновационного кодекса для государств – участников СНГ.

Поскольку инновационная деятельность является высоко рисковой и затратной, для ее эффективного развития необходимо сочетать усилия бизнеса и финансово-организационную поддержку со стороны государства. Именно поэтому особенно актуальным является создание нормативно-правового механизма, направленного на стимулирование инновационной деятельности. При этом для создания правовых условий предоставления государственной поддержки, налоговых и иных льгот необходимо определить базовые понятия в данной сфере, такие как инновационная деятельность и инновация.

Термин «инновация» был впервые введен в научный оборот в тридцатых годах XX в. американским ученым австрийского происхождения Йозефом Алоизом Шумпетером [11]. Под инновациями ученый понимал изменения, проводимые с целью внедрения и использования новых видов потребительских товаров, новых производств, транспортных средств, рынков и форм организации в промышленности. С тех пор выработано множество самых разных определений понятия инноваций (технологические, социальные, организационные, маркетинговые и т.д.).

Попытки определить соответствующие понятия на федеральном уровне предпринимались еще в начале 1990-х гг. Так, в 1991 г. было принято Положение о государственной инновационной программе и Типовое положение о дирекции национальной инновационной программы (утв. постановлением Совмина РСФСР от 27.03.1991 г. № 171). Понятийный аппарат об инновациях был включен в Концепцию инновационной политики РФ на 1998-2000 г., утвержденную постановлением Правительства РФ от 24.07.1998 г. № 832. Ряд понятий содержится в Основных направлениях политики РФ в области развития инновационной системы на период до 2010 года, утвержденных Правительством РФ 05.08.2005 г. № 2473п-П7[12]. Проект федерального закона «Об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике» (1999 г.), также содержащий «инновационные» понятия, был отклонен Президентом РФ в связи с неопределенностью предмета правового регулирования и декларативностью данного акта.

Отдельные попытки в этом направлении предпринимаются субъектами Российской Федерации. Приняты Закон г. Москвы «Об инновационной деятельности в г. Москве» от 07.07.2004 г. № 45, Закон Московской области «О научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Московской области» от 13.05.2006 г. № 9/178-П и др.

Необходимость унификации правового регулирования базовых элементов национальной инновационной системы подтверждается опытом международного сотрудничества. Российская Федерация является участником Соглашения о формировании и статусе межгосударственных инновационных программ и проектов в научно-технологической сфере» (от 11.09.1998 г.)[13]. Особое значение имеет модельный закон «Об инновационной деятельности», принятый Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств (протокол МПА СНГ от 16.11.2006 г. № 27-16 [14]) и содержащий полезные рекомендации для этих стран. Целый ряд базовых понятий инновационной сферы содержится в проекте модельного Инновационного кодекса для госудрств – участников СНГ[15].

В российском законодательстве определение инновации дано в программных документах, а также в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике.

Так, согласно постановлению Правительства РФ от 24 июля 1998 г. № 832 «О концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998 – 2000 годы», инновация (нововведение) – конечный результат инновационной деятельности, получивший реализацию в виде нового или усовершенствованного продукта, реализуемого на рынке, нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности.

Инновацию можно также определить как продукцию инновационной деятельности - внедренные научно-технические или научно-технологические достижения, освоенные в производстве новые или усовершенствованные товары, услуги, или технологические процессы[16]. В настоящее время в законодательстве г Москвы под инновационной продукцией понимается «конечный результат инновационной деятельности, получивший практическую реализацию в виде нового или усовершенствованного товара, работы, услуги, способа производства (технологии), реализуемый на рынке» [17].

Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года [18] определяют инновационную продукцию как результат инновационной деятельности (товары, работы, услуги), предназначенный для реализации.

В формах федерального государственного статистического наблюдения № 4-инновация[19] под инновациями понимаются внедренные на рынке новые или подвергавшиеся значительным технологическим изменениям и усовершенствованию продукты, услуги или методы их производства (передачи), внедренные в практику новые или значительно усовершенствованные производственные процессы, новые или значительно улучшенные способы маркетинга, организационные и управленческие изменения.

В Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» инновации определены как «введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях».

Таким образом, инновация в самом общем виде представляет собой созданное с использованием новейших научных достижений и внедренное на рынок или в практическую деятельность новшество, воплощенное в новых товарах (работах, услугах) или процессах . Исходя из этого, основными признаками инновации являются ее новизна и коммерциализация, т.е. применение ее в практической деятельности и введение в гражданский оборот[20].

Инновации могут создаваться в самых разных сферах деятельности и касаться различных объектов (товаров, работ, услуг, процессов). Поэтому можно выделять огромное количество видов инноваций и классифицировать их по различным признакам.

Наибольшее значение, однако, имеет деление инноваций на технологические и нетехнологические. К технологическим инновациям относятся те нововведения, которые используют научно-технические достижения и содействуют развитию научно-технического прогресса. К нетехнологическим относятся все остальные инновации - социальные, организационные, управленческие и т.п. Например, в форме федерального статистического наблюдения «Сведения об инновационной активности организации» были названы три вида инноваций: технологические (которые, в свою очередь, делятся на продуктовые и процессные [21]), маркетинговые и организационные инновации.

Определения инновационной деятельности также даются в различных документах и в Законе о науке. Так, согласно постановлению Правительства РФ от 24 июля 1998 г. № 832 «О концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998 – 2000 годы»[22], инновационная деятельность – процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемый на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемый в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки.

В Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года [23] инновационная деятельность определена как выполнение работ и (или) оказание услуг, направленных на:

создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг);

создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распространения и использования;

применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии.

В законе г. Москвы «Об инновационной деятельности в г. Москве» под инновационной деятельностью понималась деятельность, направленная на внедрение научно-технических или научно-технологических достижений в технологические процессы, новые или усовершенствованные товары, услуги, внедренные на внутреннем и внешнем рынках.

Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» определяет инновационную деятельность как деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую деятельность), направленную на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности.

Таким образом, инновационная деятельность в общем виде направлена на создание и внедрение инноваций. В отличие от научных исследований и разработок, в ходе которых создаются новые научно-технические знания (фундаментальные исследования) и определяются возможные пути их практического использования (прикладные исследования), или разрабатываются принципиально новые материалы, продукты, процессы, устройства, услуги, системы или методы (экспериментальные разработки) [24], при осуществлении инновационной деятельности уже готовые результаты научных исследований и экспериментальных разработок используются при создании конкретных новых продуктов или процессов, внедряемых на рынок. Поэтому научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы могут входить в инновационную деятельность лишь как дополнительные работы постольку, поскольку они направлены на доведение уже имеющихся результатов научно-технической деятельности до стадии практического применения.

Основным содержанием инновационной деятельности является использование готовых научно-технических достижений для создания инноваций и внедрение инноваций в практическую деятельность. При этом инновационная деятельность может включать в себя научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы, приобретение нового оборудования для использования в усовершенствованном технологическом процессе, приобретение прав на использование новых технологий, применяемых в инновациях, организацию производства, в том числе пуско-наладочные работы, а также маркетинговые исследования, подготовку и обучение кадров, посредническую деятельность, направленную на создание и внедрение инноваций.

Исходя из этого, к инновационной деятельности можно отнести:

- научные исследования и опытно-конструкторские или экспериментальные разработки, давшие положительные результаты в виде технологических инноваций;

- приобретение исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, используемые при создании новой или усовершенствованной продукции (товаров, работ или услуг) по договорам об отчуждении прав либо по лицензионным договорам;

- приобретение овеществленных технологий – машин и оборудования, по своему технологическому назначению связанных с внедрением технологических инноваций;

- приобретение программных средств, связанных с осуществлением технологических инноваций;

- производственное проектирование, включая подготовку планов и чертежей, предусмотренных для определения производственных процедур, технических спецификаций, эксплуатационных характеристик, необходимых для создания концепции, разработки, производства и маркетинга новых продуктов, процессов, услуг;

- технологическую подготовку и организацию производства, охватывающие приобретение средств технологической оснастки, дополняющей производственное оборудование (инструмента, приспособлений и т.п.), осуществление изменений в них, а также в процедурах, методах, стандартах производства и контроля качества, необходимых для изготовления нового продукта или применения нового технологического процесса, внедрения новых услуг либо методов их производства (передачи), пробное производство и испытания, если предполагается дальнейшая доработка конструкции;

- обучение, подготовку и переподготовку персонала, обусловленные внедрением технологических инноваций;

- маркетинг новых продуктов, включая деятельность, связанную с выпуском новой продукции на рынок, предварительным исследованием рынка, адаптацией продукта к различным рынкам, а также рекламную кампанию.

В программных документах и законодательстве Российской Федерации дается множество различных определений иных базовых понятий, связанных с инновационной деятельностью. Можно привести основные из них.

Так, в Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998 – 2000 годы даются определения следующих понятий:

- инновационная инфраструктура - организации, способствующие осуществлению инновационной деятельности (инновационно-технологические центры, технологические инкубаторы, технопарки, учебно-деловые центры и другие специализированные организации);

"инновационная программа (федеральная, межгосударственная, региональная, межрегиональная, отраслевая)" - комплекс инновационных проектов и мероприятий, согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления и обеспечивающий эффективное решение задач по освоению и распространению принципиально новых видов продукции (технологий).

В Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года определены следующие базовые понятия:

инновационная система - совокупность субъектов и объектов инновационной деятельности, взаимодействующих в процессе создания и реализации инновационной продукции и осуществляющих свою деятельность в рамках проводимой государством политики в области развития инновационной системы;

инфраструктура инновационной системы - совокупность субъектов инновационной деятельности, способствующих осуществлению инновационной деятельности, включая предоставление услуг по созданию и реализации инновационной продукции. К инфраструктуре инновационной системы относятся центры трансфера технологий, инновационно-технологические центры, технопарки, бизнес-инкубаторы, центры подготовки кадров для инновационной деятельности, венчурные фонды и др.

Вышеизложенный анализ показывает, что базовые понятия, связанные с инновационной деятельностью и элементами инновационной системы, в федеральном законодательстве единообразно не определены или вовсе отсутствуют. Это ведет к использованию различных терминов в федеральных, региональных и муниципальных программах инновационного развития, смешению понятий и в конечном итоге к неэффективности механизмов государственной поддержки и стимулирования инновационной активности.

В этой связи желательно определить указанные и иные понятия национальной инновационной системы на уровне федерального законодательства, и не только в Законе о науке (который относится к сфере инноваций в технологической сфере), но и применительно к иным сферам общественной жизни.

При этом полезно использовать мировой опыт определений базовых понятий в инновационной сфере.

В ряде документов международных организаций содержатся определения таких понятий, как «инновации» и «инновационная деятельность».

Так, в Справочном пособии «Oslo Manual» Организации экономического сотрудничества и развития (OECD), подготовленном в 2005 г. при участии Европейской Комиссии и Статистической службы Европейского Союза (Eurosatat)[25] даны следующие определения инновации и инновационной деятельности:

«Инновация – внедрение какого-либо нового или существенно улучшенного продукта (товара, услуги) либо процесса, нового маркетингового метода или нового организационного метода в существующую практику ведения бизнеса, организацию производственного процесса или внешние отношения».

«Инновационная деятельность – любые научные, технологические, организационные, финансовые и коммерческие меры, которые приводят или могут привести к осуществлению инновации. Некоторые виды инновационной деятельности сами представляют собой инновацию, другие необходимы для реализации инновации».

В Справочном пособии даны определения многих других терминов, в частности, инноваций в товарах, процессах, маркетинге, организации производства и т.д.

Терминология, предложенная Организацией экономического сотрудничества и развития, была использована в актах большого числа государств, например, в Инновационной стратегии, утвержденной Правительством Канады в феврале 2002 г. Она используется и во многих нормативных правовых актах Европейского Союза (в частности, в Лиссабонской стратегии роста и трудоустройства 2005 г. и в тех актах, которые направлены на ее реализацию).

Органы Европейского Союза в основном придерживаются выше указанной терминологии. Но в ряде актов дается несколько иная либо более широкая трактовка.

Так, в Решении Совета от 25 января 1999 г. Об утверждении специальной программы исследований, технологического развития и содействия инновациям и поощрения участия средних и малых предприятий указывается, что «инновация является ключевым фактором, обеспечивающим конкуренцию промышленности, возобновляемое экономическое и социальное развитие и создание рабочих мест. Это – комплексный феномен, который включает многих участников (фирмы, университеты, исследовательские центры, финансовые учреждения и т.д.) и является важным компонентом развития поведенческих установок и общей социальной динамики».

Более развернутые формулировки содержатся в Решении Европейского Парламента и Совета от 24 октября 2006 г. № 1639 «Об утверждении рамочной программы конкурентоспособности и инноваций»: «Инновации могут включать действия:

(а) содействующие отраслевым инновациям, инновационным центрам и сетям, государственно-частному инновационному сотрудничеству и сотрудничеству с соответствующими международными организациями, а также применению инновационных средств управления;

(b) поддерживающие национальные и региональные программы инноваций в сфере предпринимательства;

(c) поддерживающие внедрение инновационных технологий и концепций и инновационное применение существующих технологий и концепций;

(d) поддерживающие услуги в сфере международного обмена знаниями и технологиями и защищающие объекты интеллектуальной и промышленной собственности и обеспечивающие управление ими;

(f) содействующие развитию технологий и знаний через аккумулирование и передачу информации» (статья 13).

Указанное Решение вводит также новый термин «эко-инноваций» (экологических инноваций). Экологические инновации могут включать действия:

«(а) поддерживающие внедрение экологических технологий и деятельность, ориентированную на защиту окружающей среды»;

(b) совместные инвестиции в венчурные фонды (risk capital fund), которые предоставляют, в частности, возмещение потерь компаниям, инвестирующим в экологические инновации в особом порядке.

(с) поддерживающие экологически инновационные сети и центры, государственно-частное инновационное сотрудничество, развивающие инновационные предпринимательские услуги и облегчающие и содействующие экологическим инновациям;

(d) содействующие новым и интегрированным подходам к экологическим инновациям в таких областях, как экологическое управление и экологически благоприятные продукты, процессы и услуги, учитывающие их полных жизненный цикл» (статья 14).

Заслуживает внимания и то, как Решение определяет такое понятие, как «предпринимательская и инновационная культура». Она включает действия:

(а) поощряющие предпринимательские установки, навыки и культуру, баланс предпринимательского риска и вознаграждения, в частности применительно к женщинам и молодежи;

(b) поощряющие предпринимательскую среду, благоприятную для инноваций, предпринимательского развития и роста;

(с) поддерживающие политику развития и сотрудничества между участниками, включая международное сотрудничество менеджеров национальных и региональных программ, в частности усиливающие программы и меры, направленные на привлечение среднего и малого бизнеса;

(d) содействующие созданию и передаче предприятий» (статья 15).

Особо отметим, что решение содержит также определение понятия «предпринимательской и инновационно ориентированной экономической и административной реформы. Она включает действия:

(а) по сбору информации, анализу и мониторингу исполнения, разработке и координации политики;

(b) обеспечивающие вклад в определение и содействие конкурентоспособной стратегии в сферах промышленности и услуг;

(с) поддерживающие взаимное стремление к совершенствованию национальных, региональных и местных администраций» (статья 16).

Ряд базовых понятий содержится в проекте модельного Инновационного кодекса для государств – участников СНГ:

новшество – результат интеллектуальной деятельности (новое знание, техническое или иное решение, экспериментальный или опытный образец и др.), обладающий признаками новизны по сравнению с существующими аналогами для определенного сегмента рынка, практической применимости, способный принести положительный экономический или иной полезный эффект при создании на его основе новой или усовершенствованной продукции, новой или усовершенствованной технологии, новой услуги, нового организационно-технического решения;

инновация – введенная в гражданский (хозяйственный) оборот новая или усовершенствованная продукция, новая или усовершенствованная технология, новая услуга. Введение в гражданский (хозяйственный) оборот нового организационно-технического решения производственного, административного, коммерческого или иного характера также может считаться инновацией;

инновационная деятельность – деятельность по преобразованию новшества в инновацию, направленная на создание и введение в гражданский (хозяйственный) оборот новой или усовершенствованной продукции, новой или усовершенствованной технологии, новой услуги, а также новых организационно-технических решений производственного, административного, коммерческого или иного характера;

инновационная инфраструктура – материально-техническое, финансовое, организационно-методическое, информационное, консультационное и иное обеспечение инновационной деятельности;

инновационный проект – комплекс работ по преобразованию новшества в инновацию.

1.3.2. Полномочия и направления деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по поддержке и развитию инновационной деятельности

Одной из значимых ключевых проблем институционального обеспечения является бессистемность компетенций и недостаточный уровень взаимодействия органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в сфере поддержки и развития инноваций. Многочисленные отраслевые и региональные ведомства участвуют в поддержке, нормативном регулировании и реализации инновационных программ и проектов, однако отсутствие системных взаимосвязей этого процесса ведет к дублированию государственных функций, неэффективному расходованию бюджетных средств, направленных на развитие инноваций. В этой связи требуется концептуальное обоснование правового статуса, компетенции и взаимодействия органов государственной власти, участвующих в реализации государственной инновационной политики.

Еще в начале 90-х годов в России начали создаваться органы власти и управления со специальной компетенцией по государственному управлению инновационной деятельностью[26].

В 1991 году, для управления инновационными процессами, была создана специальная государственная организация (Республиканский инновационный фонд) [27], которая осуществляла свою деятельность по развитию инновационной системы РСФСР по определенным направлениям, таким как разработка и экспертиза инновационных программ, проектов и предложений к ним; финансирование (кредитование) государственных инновационных и других программ широкого внедрения новых технологий, материалов, изделий и организационных решений; учреждение, поддержка и развитие отраслевых и территориальных инновационных фондов и других элементов инновационных систем; обобщение и реализация передового отечественного и зарубежного опыта государственной поддержки инновационных процессов; создание совместных предприятий; координация деятельности учреждений, предприятий и организаций, независимо от форм собственности, в рамках республиканских, отраслевых и территориальных инновационных программ.

С 1991 года действовал Инновационный совет при Председателе Совета Министров РСФСР, который, независимо от отраслевой принадлежности инициатора инновационной деятельности[28], принимал участие в представлении Государственной инновационной программы [29] Правительству РСФСР, контролировал исполнение этой Программы.

В 1992 году Верховным Советом Российской Федерации был создан Инновационный комитет[30], основной функцией которого были выработка предложений по инновационной политике и решениям органов государственной власти и управления Российской Федерации в области инновационной деятельности; осуществление поиска и экспертной оценки инновационных проектов и предложений в социально-экономической и научно-технической сферах, в области экологии, культуры и образования.

Названный Комитет представлял Верховному Совету Российской Федерации проекты государственных инновационных программ, программы утверждались и в них определялись не только источники финансирования программных мероприятий, но и какие именно научные и технологические разработки будут взяты за основу для внедрения в производство.

Например, распоряжением Верховного Совета РФ от 30.04.1992 № 2.3-Р-4 «Об утверждении инновационной программы» была утверждена программа «Новое поколение технологий и комплектов оборудования для реконструкции подземных инженерных сетей» (программа «КОМБЕСТ»). В Программе указывалось, что новая техника и технология для бестраншейной замены старых коммуникаций прошли производственные испытания, тем самым созданы способы, основанные на разрушении и втрамбовывании осколков трубопровода в массив грунта, созданы способы, позволяющие демонтировать или разрушить трубопровод и удалить его. Программой и планировалось внедрить эти новые механизмы и технологии при решении проблемы замены ветхих коммуникаций в системе коммунального хозяйства РСФСР.

Необходимо отметить, что в начале 90-х годов прошлого века законодательная и исполнительная власть принимали разные государственные инновационные программы, соответственно, источники их финансирования были различны.

Например, вышеназванная программа «КОМБЕСТ» должны была финансироваться за счет кредитов коммерческих банков [31], а государственные инновационные программы, утверждаемые исполнительной властью, должны были финансироваться Республиканским инновационным фондом за счет бюджетных средств[32].

Совет Министров - Правительство РФ, при составлении прогнозов социально-экономического развития и определении комплекса мер государственного регулирования экономики на предстоящий год, планировал государственные инновационные программы. При этом определялся перечень федеральных государственных нужд, в число которых входили программы фундаментальных научных исследований, инновационные и государственные научно-технические программы, финансируемые за счет бюджетных средств[33].

Концентрация возможностей по регламентации инновационной деятельности и развитию инновационных процессов произошла сразу после роспуска Верховного Совета и принятия новой Конституции Российской Федерации.

Почти все вопросы регулирования инновационной деятельности были сконцентрированы в исполнительной власти.

В целом, исполнительная власть, в тот период, сконцентрировала свое внимание на развитии малого предпринимательства, создавая правовые условия, в том числе, и для инновационной деятельности, в связи с чем, вплоть до 1995 года, основные усилия были направлены на активизацию предпринимательской инициативы и развитию малого инновационного бизнеса[34].

Необходимо отметить, что для создания правовых механизмов воздействия на инновационную деятельность, с 1992 года стали приниматься либо общие правовые акты Правительства России, включающие блоки об инновационной деятельности, либо государственные, а затем (с 1995г.) федеральные инновационные программы, предусматривающие инновационную деятельность в различных отраслях и сферах государственного управления.

Например, в программу Правительства России «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 года» был включен Раздел «Инновационная и научно-техническая политика», в котором были сформированы задачи социально - экономической политики Правительства на среднесрочную перспективу, в том числе, в отношении развития инноваций.

С 1995 года перечень федеральных целевых программ и объемы их финансирования из федерального бюджета стали предусматриваться в федеральных законах о федеральном бюджете на планируемый период, а в целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым программам стал присваиваться статус президентских программ[35].

С 1996 года перечень федеральных целевых программ, в том числе инновационных, утверждался специальным федеральным законом.

Так, Федеральным законом от 23.08.1996г. № 128-ФЗ «О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджет на 1996 год» были утверждены, в том числе, Перечень федеральных целевых программ, принимаемых к финансированию в 1996 году в рамках первоочередных мероприятий и отдельных объектов и Перечень федеральных целевых программ, принимаемых к реализации в 1996 году, и объемы их финансирования.

В первый из названных Перечень вошли инновационные программы «Техника российского Севера (1993-1997 годы) и «Российская инжиниринговая сеть технических нововведений» («Инжинирингсеть России») (1996-1998 годы).

Во второй из названных Перечней вошли инновационные программы:

«Развитие производства новых лекарственных средств на основе использования сырьевых ресурсов Дальневосточного экономического региона» (1992-1996 годы),

«Создание лекарственных препаратов нового поколения на основе достижений биотехнологии и физико-химической биологии» («Лекбиотех») (1991-1996 годы),

«Развитие и организация конкурентоспособных промышленных производств химических продуктов для реализации приоритетных направлений развития народного хозяйства и снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду (1993-1997 годы),

«Сертификация и метрология» (1993-1998 годы).

Отсутствие активности в развитии инноваций в регионах субъектами малого предпринимательства способствовало тому, что руководители многих субъектов РФ обращались в Правительство Российской Федерации с просьбами и предложениями о предоставлении им права выпускать облигации межрегионального займа для развития инновационной деятельности.

Правительство Российской Федерации, своим распоряжением от 21.03.1996г. № 422-р, согласилось с инициативой региональных руководителей о предоставлении им указанного права, но разъяснило, что выпуск облигаций межрегионального займа для развития инновационной деятельности может осуществляться под гарантии субъектов РФ, их выпускающих.

На Минэкономики России была возложена обязанность содействовать субъектам РФ в отборе на конкурсной основе высокоэффективных и быстро окупаемых инвестиционных региональных и межрегиональных проектов с докладом Правительству РФ об эффективности проведенного межрегионального займа.

Федеральным законом от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» были установлены основные принципы, на которых должна осуществляться что государственная научно-техническая политика. В число основных принципов вошли такие принципы, как стимулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности через систему экономических и иных льгот, развитие научной, научно-технической и инновационной деятельности посредством создания системы государственных научных центров и других структур, стимулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности субъектов Российской Федерации и интеграция их научно-технического потенциала.

Данным Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации было отнесено содействие развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности субъектов РФ, а к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации было отнесено размещение объектов научно-технического потенциала и создание инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности.

В 1997 году, Президент России, в своем послании палатам Федерального Собрания РФ указал Правительству России на необходимость расширять возможности для увеличения полноценной государственной поддержки, в том числе, фундаментальной науки.

Правительство России, своим постановлением от 30.04.1997г. № 495 «Об утверждении комплексного плана действий Правительства России по реализации в 1997 году послания Президента России Федеральному Собранию «Порядок во власти – порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики РФ)» и Программы Правительства России «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах», наметило планы создать условия для привлечения инвестиций в инновационную сферу.

Распоряжением Правительства России от 15.08.1997 года № 1142-р была образована Правительственная комиссия по реформированию научной сферы, одним из основных направлений деятельности которой была координация действий федеральных органов исполнительной власти, научных сообществ, организаций и подготовка предложений, в том числе, по радикальному обновлению принципов инновационной деятельности промышленности с целью повышения востребованности результатов науки.

Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 года № 1300 «Об утверждении концепции национальной безопасности РФ» было еще раз обращено внимание Правительства России на то, что в сфере экономики угрозы обусловлены, прежде всего, существенным снижением, в том числе, инновационной активности и научно-технического потенциала и что существенное значение, в том числе, имеет усиление государственной поддержки инвестиционной и инновационной активности.

Президентом России были сформулированы «Двенадцать дел Правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики», где отдельным «делом» высшего органа исполнительной власти должно было быть создание условий и поддержки инновационной деятельности в России.

В марте 1998 года Правительство России приняло постановление № 374 «О создании условий для привлечения инвестиций в инновационную сферу», которым было утверждено, что Минэкономики России и Минфин России обязаны предусматривать ассигнования на финансовую поддержку инновационных проектов, реализующих нового вида продукцию и/или технологии, за счет кредитов, предоставляемых Российской Федерации международными финансовыми организациями и правительствами иностранных государств.

На Минэкономики возлагалась обязанность, при формировании федеральных инвестиционных программ, предусматривать на 1999 и последующие годы лимиты государственных инвестиций по разделу «Наука» в размере не менее 5 процентов общего объема государственных инвестиций.

Правительством России была одобрена Концепция инновационной политики на 1998-2000 годы, в которой были предприняты попытки дать толкование терминов и определений, используемых в российском законодательстве в отношении инновационной деятельности: «инновация (нововведение)», «инновационная деятельность», «государственная инновационная политика», «инновационный потенциал (государства, региона, отрасли, организации)», «инновационная сфера», «инновационная инфраструктура», «инновационная программа (федеральная, межгосударственная, региональная, межрегиональная, отраслевая)».

Это позволило использовать эти термины и определения в едином значении при формировании федеральных и региональных норм об инновационной деятельности и её результатах[36].

В тот период, для создания условий по государственной поддержке и использованию стимуляторов, Бюджетным кодексом Российской Федерации было установлено, что часть расходов бюджетов, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность относится к капитальным расходам бюджетов, а в составе таких расходов могут быть сформированы бюджеты развития.

После «дефолта» 1998 года Правительством России и Центральным банком были намечены меры по стабилизации, в число которых вошло осуществление комплекса мер по поддержке малого и среднего бизнеса в сфере производства, прежде всего инновационного характера.

Поскольку в то время руководством страны было осознано, что инновационные процессы могут развиваться, в основном, на имеющейся базе, было принято решение о вовлечение в инновационные процессы муниципальных образований, имеющих высокий научно-технический потенциал с градообразующим научно-производственным комплексом[37].

Такое решение было реализовано в Федеральном законе от 7.04.1999г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».

Данным законом все научные организации, учреждения высшего профессионального образования и иные организации, осуществляющие, в том числе, инновационную деятельность, относились к научно-производственному комплексу муниципального образования, которое могло претендовать на статус наукограда Российской Федерации.

На территории наукограда могли применяться в отношении названных организаций и учреждений, налоговые и иные стимуляторы для развития их инновационной деятельности.

Законопроектной программой на 2000-2001 годы даже было запланировано разработать проект федерального закона об инновационной деятельности, предусматривающий обеспечение льготных условий осуществления высоко рискового малого бизнеса с использованием интеллектуальной собственности;

создания условий и реализации схем привлечения, аккумулирования и направления средств частных инвесторов на развитие малого предпринимательства;

содействия продвижению ценных бумаг малых предприятий на фондовый рынок[38].

Названной программой также планировалось создание инновационно-технологических центров, бизнес-инкубаторов и технопарков, а также в рамках межгосударственной программы поддержки малого предпринимательства, утвержденной Советом глав правительств Содружества Независимых Государств (г. Ялта, 8 октября 1999г.) разработка проектов федеральных законов о защите прав и законных интересов предпринимателей, об обществах взаимного кредитования, об обществах взаимного страхования, о фондах поддержки малого предпринимательства, об инновационной деятельности.

Для осуществления полномочий в сфере инноваций в 2004 году было создано Федеральное агентство по науке и инновациям, находившееся в ведении Министерства образования Российской Федерации[39]. Оно было наделено основными функциями по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Инициатива развития инноваций также передана отраслевым федеральным органам исполнительной власти. В Положениях об этих органах власти включены нормы о том, что тот или иной федеральный орган исполнительной власти выполняет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной ему сфере деятельности[40].

При Правительстве Российской Федерации создан Совет по конкурентоспособности и предпринимательству, одной из основных задач которого является реализация научно-технической и инновационной политики с учетом конкурентных преимуществ Российской Федерации[41].

При Президенте Российской Федерации создан Совет по науке, технологиям и образованию, одной из основных задач которого является выработка предложений по определению, в том числе, приоритетных направлений инновационной политики и мер по ее реализации, проведения экспертиз законопроектов и нормативных правовых актов по вопросам, в том числе, инновационной политики. Вместе с этим, функции управления, планирования инвестиций, координации инвесторов выполняют министерства и ведомства, которые из-за их большого количества и дублирования их полномочий не способны эффективно управлять инвестиционными процессами.

В настоящее время полномочия в сфере инновационной активности распределены между множеством ведомств.

В частности, Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере инновационной деятельности в научно-технической сфере, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности (за исключением нормативно-правового регулирования вопросов, касающихся контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере правовой охраны изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем, в том числе входящих в состав единой технологии, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности [42].

В целом Минобрнауки России отвечает за инновационную деятельность в научно-технической сфере. Однако, как было показано выше, инновационная деятельность не ограничивается этой сферой. Инновации могут быть во всех сферах общественной жизни, включая бизнес в широком смысле, образование, культуру, спорт и т.д.

Поэтому помимо Минобрнауки России инновационная деятельность в том или ином виде попадает в сферу полномочий иных федеральных органов исполнительной власти. Важная роль при этом принадлежит Министерству экономического развития Российской Федерации[43], Федеральной службе по интеллектуальной собственности[44], иным федеральным органам исполнительной власти, курирующим соответствующие отрасли и сферы деятельности.

Анализ Положений о федеральных органах исполнительной власти, показал, что не всегда эти положения содержат прямое упоминание инновационной деятельности как сферы полномочий соответствующего ведомства.

Чаще всего при реализации отдельных полномочий федеральные министерства и ведомства могут участвовать в инновационных процессах, выступая в том числе заказчиками соответствующих государственных, региональных и муниципальных инновационных программ и проектов.

Большинство федеральных органов исполнительной власти наделены полномочиями по размещению заказов и заключению государственных контрактов и других гражданско-правовых договоров на проведение научно-исследовательских и иных работ для иных государственных нужд.

При правой регламентации таких полномочий, как правило, используется стандартная формулировка - осуществляет размещение заказов и заключение государственных контрактов и других гражданско-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства (вариант - Агентства, Службы), а также на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд.

Типичной формулировкой при этом является: «в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения нужд, а также проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности».

Можно предположить, что размещая государственный заказ и заключая государственный контракт или иной гражданско-правовой договор на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или опытно-конструкторских и технологических работ, федеральный орган исполнительной власти указывает конкретные виды или объемы знаний (а не информации), которые предполагает получить в результате проведения НИР, ОКР или НИОКР.

Опосредованные формы участия федеральных органов исполнительной власти в создании новых знаний и инноваций могут предполагаться и при осуществлении иных государственных полномочий, например, при возложении на федеральное министерство или ведомство полномочий по участию в создании новых технологий или продуктов.

Так, на Министерство промышленности и торговли Российской Федерации[45] возложены полномочия по координации разработки, производства и испытаний авиационной техники и создания новых авиационных технологий.

Вполне возможно, что в период реализации соответствующих полномочий данные федеральные министерства опосредовано участвуют в создании инноваций – новых авиационных технологий, новых методов лечения (диагностики) и пр., поскольку должны проводить экспертизу предложений о новых технологиях или продуктах, предлагаемых к внедрению или после исполнения государственного заказа (государственного задания) принимать выполненную работу, а, следовательно, быть компетентными в вопросах новых технологий и продуктов.

Необходимо признать, что из формулировок о полномочиях федеральных министерств и ведомств лишь гипотетически можно предположить, что они участвуют в создании новых знаний и инноваций. Определенно можно утверждать лишь то, что большинство федеральных органов исполнительной власти имеют право выступать заказчиками создания новых знаний и инновационной продукции.

В общественные отношения по использованию (внедрению в производство) инноваций федеральные органы исполнительной власти могут вступать лишь в отдельных случаях.

Правовое закрепление государственных функций федеральных органов исполнительной власти по вопросам инновационной деятельности имеет довольно общий вид. Не всегда и не во всех случаях можно определенно сказать или утверждать, что тот или иной федеральный орган исполнительной власти вправе управлять процессами в сфере инноваций.

В нашем законодательстве наблюдается некая запутанность с правовой регламентацией форм участия федеральных органов исполнительной власти в процессах создания, сохранения, использования (внедрения в производство) новых знаний.

Так, например, федеральные органы исполнительной власти могут формировать требования по НИР, ОКР и НИОКР, получать по ним результаты научной деятельности, однако не все результаты научной деятельности находят свое применение (использование, внедрение). Многим федеральным органам исполнительной власти, нормативными правовыми актами, определяющими правовой статус этих органов власти, обязанностей по реализации результатов научной деятельности, полученных за счет средств федерального бюджета, не установлено.

Поскольку не все результаты научной деятельности, полученные за счет средств федерального бюджета, подлежат патентованию, то создается ситуация, при которой федеральные органы исполнительной власти финансируют создание новых знаний, получают результаты научной деятельности, не подлежащие патентованию, а эти знания могут и не использоваться, оставаясь фактически «мертвым капиталом», не востребованным длительное время или невостребованными никогда, поскольку новые знания могут устаревать.

Иными словами можно сказать, что новые знания в виде результата научной деятельности есть, а управлять ими невозможно, т.к. на начальном этапе формирования государственного заказа или государственного задания не было определено их предназначение.

Подобные проблемы могут возникать по нескольким причинам. Как показал анализ федерального законодательства, причины могут иметь правовой и организационный характер.

Основным правовым пробелом в нашем законодательстве является отсутствие четкости норм и правовых положения о функциях федеральных органов исполнительной власти по управлению знаниями, полученными за счет средств федерального бюджета.

Не имеет правовой регламентации и вопрос о требованиях к темам по НИР и НИОКР, результаты которых должны быть использованы, применены или внедрены (в случаях, когда они не подлежат патентованию) федеральными органами исполнительной власти в обязательном порядке.

В итоге – многими федеральными органами исполнительной власти темы по НИР и НИОКР формируются без учета целесообразности использования (применения) полученных по ним результатов, а, следовательно, предназначение новых знаний, полученных в результате проведенных работ - неясно.

Поскольку формирование государственных заказов на НИР и НИОКР и государственных заданий на новые знания осуществляется самими федеральными органами исполнительной власти, их темы не проходят независимую научную экспертизу на предмет необходимости создания тех или иных новых знаний, то «судьба» этих знаний определяется исходя из узковедомственных интересов, а управление может осуществляться не с теми показатели эффективности, которые можно было бы получить исходя из целесообразности получения таких знаний.

Более того, в настоящее время, в системе государственного управления отсутствует координирующий центр, который бы определял общие требования к формам управления новыми знаниями, полученными за счет средств федерального бюджета и показатели эффективности управления новыми знаниями. Нет в нашей системе государственного управления и организаций или учреждений, способных оценивать эффективность управления федеральными органами исполнительной власти знаниями, полученными за счет бюджетных средств.

С сожалением можно констатировать, что в законодательстве, устанавливающем компетенцию федеральных органов исполнительной власти, больше всего (чем в иных отраслях законодательства) правовых пробелов о функциях этих органов власти в части управления знаниями. Вполне очевидно, что установление государственных функций федеральных органов исполнительной власти по управлению знаниями – это дело будущего, а правовое закрепление форм реализации таких функций, их конкретизация и детализация может занять не годы, а десятилетия.

Помимо федеральных органов исполнительной власти, вопросы инновационной деятельности в настоящее время входят в компетенцию различных советов и консультативных органов, создаваемых государством, например, Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России.

Следует отметить, что анализ полномочий и направлений деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления приводит к выводу о бессистемности и распылении государственных функций и компетенций в сфере управления инновационной деятельностью между различными государственными органами. Учитывая многообразие видов инновационной деятельности и ее многоотраслевой характер в целом такое положение дел представляется оправданным. Однако при условии исключения дублирования соответствующих функций между государственными органами и наличия их эффективного организационного и информационного взаимодействия. Однако с последним положение дел обстоит далеко не лучшим образом.

В результате до сих пор развитие инновационной и научно-технической сфер, оказывающих влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции и их государственная поддержка только планируются, как, например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[46], Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года[47] посредством создания институциональных условий и технологических заделов (1-й этап) и их активным развитием на втором этапе.

К сожалению, в целом можно констатировать, что за весь постсоветский период проблема эффективного распределения компетенции между государственными федеральными, региональными и муниципальными органами в сфере управления и регулирования инновационной деятельностью оказалась нерешенной. Необходимый уровень взаимодействия между различными «центрами компетенции» отсутствует. Об этом ярко свидетельствуют постоянно идущие процессы структурных преобразований соответствующих федеральных органов исполнительной власти (например, ликвидация Федерального агентства по науке и инновациям, переподчинение Роспатента из ведения Минобрнауки России в ведение Минэкономразвития и т.д.). Это говорит об отсутствии на государственном уровне четкого понимания вопросов распределения полномочий и направлений деятельности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере инновационной деятельности.

Очевидно, что вопрос наделения полномочиями и организация взаимодействия органов исполнительной власти находится в компетенции Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Однако применительно к инновационной сфере определенные ориентиры в этом вопросе должны быть установлены централизованно в федеральном законе, чтобы указанные органы государственной власти имели законодательно очерченные принципы.

1.3.3. Организационно-правовые формы субъектов инновационной деятельности, в том числе механизмы создания (учредительства) и функционирования, включая распоряжение имуществом

Отдельной проблемой является законодательное определение организационно-правовых форм субъектов инновационной деятельности.

Субъектами инновационной деятельности могут являться как граждане, так и юридические лица, которые фактически осуществляют инновационную деятельность. Рассмотрение организационно-правовых форм субъектов инновационной деятельности может быть осуществлено применительно к категории юридических лиц, поскольку именно к ним применимо данное понятие.

В настоящее время состояние дел в сфере перечня и содержательных особенностей организационно-правовых форм юридических лиц признано неудовлетворительным. В частности, в Концепции развития гражданского законодательства[48] в части реформы корпоративного права отмечается, с одной стороны, чрезмерное количество организационно-правовых форм юридических лиц, а с другой стороны – признается необходимость придание большей гибкости в регулировании правового статуса различных организационно-правовых форм юридических лиц, особенно коммерческих организаций.

Юридические лица, осуществляющие инновационную деятельность на стадии генерации знаний, разработки новых научно-технических результатов как правило создаются и действуют в различных организационно-правовых формах некоммерческих организаций. Внедрение инноваций в практическую деятельность, коммерциализацию научно-технических результатов на рынке осуществляют юридические лица, являющиеся коммерческими организациями [49].

Некоммерческая организация как гражданско-правовое понятие является юридическим лицом, то есть особым субъектом права, искусственно созданным для участия в гражданском обороте определенного обособленного имущества. Поэтому для выявления особенностей правового статуса некоммерческих организаций необходимо уяснить особенности этих субъектов гражданского права.

Во-первых, деятельность некоммерческой организации основана на принципе специальной правоспособности, т.е. они могут иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в их учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (п. 1 ст. 49 ГК РФ). Цели деятельности некоммерческих организаций перечислены в ч. 2 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях.

Во-вторых, признаком некоммерческой организации является отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности.

В-третьих, некоммерческие организации ограничены в возможности осуществлять предпринимательскую деятельность. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ч. 3 ст. 50 ГК).

В-четвертых, некоммерческим организациям запрещено распределять полученную прибыль между участниками (ч. 1 ст. 50 ГК).

В-пятых, при ликвидации некоммерческой организации все имущество, оставшееся после расчетов с кредиторами, должно направляться на цели, в интересах которых она была создана и (или) на благотворительные цели. Если это не представляется возможным, имущество ликвидируемой некоммерческой организации направляется в доход государства (ч. 1 ст. 20 Закона о некоммерческих организациях).

По существу, изложенные выше особенности правового статуса некоммерческих организаций представляют собой установленные законом ограничения, обусловленные особыми социальными целями деятельности некоммерческой организации.

Наконец, еще одной особенностью данного вида юридических лиц можно назвать чрезвычайное многообразие организационно-правовых форм некоммерческих организаций. В соответствии с ч. 3 ст. 50 ГК некоммерческие организации могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

На практике это привело к тому, что в иных законах появилось множество разнообразных организационно-правовых форм некоммерческих организаций, которые имеют настолько разные принципы организации их деятельности, что объединение их в одной категории иногда основывается лишь на чисто номинальной принадлежности к кругу некоммерческих организаций и не основано на каких-либо содержательных признаках.

Система некоммерческих организаций в ГК ограничивается довольно небольшим перечнем видов юридических лиц, перечисленных в ч. 3 ст. 50 ГК. Однако в отдельных законах, в том числе в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрено еще множество видов некоммерческих организаций, количество которых представляется избыточным.

Основной формой некоммерческой организации, в которой на практике создаются организации социальной сферы, является учреждение. Учреждение характеризуется тем, что оно не является собственником закрепленного за ним имущества: имущество принадлежит учреждению на особом ограниченном вещном праве оперативного управления, собственником же имущества остается лицо, создавшее учреждение. Учреждение создается собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Правовое положение учреждений определяется в ГК РФ, Законе о некоммерческих организациях, а в отношении государственных и муниципальных учреждений – также в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

В Российской Федерации законодательство об учреждениях с 2006 г. претерпело существенные изменения. Раньше в ГК РФ и в Законе о некоммерческих организациях содержались только положения о финансируемых собственником учреждениях. В настоящее время по сути организационно-правовая форма учреждения подразделяется на четыре разновидности:

- частные учреждения;

- государственные и муниципальные автономные учреждения;

- государственные и муниципальные бюджетные учреждения;

- государственные и муниципальные казенные учреждения.

Соответствующие поправки в период с 2006 по 2010 гг. были внесены и в ГК РФ, и в Закон о некоммерческих организациях [50]. Представляется, что соответствующие законодательные реформы были вызваны следующими причинами.

Во-первых, государство стремилось поставить под контроль финансовую деятельность негосударственных некоммерческих организаций, чтоб те не имели возможности незаконно получать финансирование и бесконтрольно расходовать денежные средства, поступающие из-за рубежа. Соответственно, в Закон о некоммерческих организациях были введены нормы о специальной отчетности негосударственных некоммерческих организаций, о контроле за поступлением и расходованием денежных средств. Таким образом, все меры повышенного контроля стали распространяться только на негосударственные учреждения, у которых теперь по сравнению с государственными и муниципальными учреждениями специальный правовой режим. Негосударственные учреждения в законодательстве получили название «частные учреждения».

Во-вторых, известно, что основными организационно-правовыми формами организаций государственного сектора в социальной сфере традиционно являются государственные бюджетные учреждения, которые по смете финансируются государством. Однако фактически в связи с недофинансированием массы государственных учреждений они пытались и пытаются до сих пор различными способами, в том числе и в обход закона, зарабатывать себе средства помимо бюджетного финансирования и живут за счет дополнительных доходов. Эта практика в принципе устраивает государство, не желающее обеспечить надлежащее финансирование бюджетных учреждений, а также не желающее нести ответственность по обязательствам созданных им учреждений.

Поэтому государственное (муниципальное) учреждение в результате законодательных реформ разделилось на три типа: казенное учреждение, автономное учреждение и бюджетное учреждение. Основные различия между этими типами государственных (муниципальных) учреждений заключаются в порядке финансового обеспечения их деятельности, а также в характере имущественной ответственности по своим обязательствам перед кредиторами.

Предполагается, что деятельность казенных учреждений полностью финансируется за счет государственных (муниципальных) средств, при этом они не могут осуществлять дополнительную приносящую доходы деятельность. Ответственность по своим обязательствам казенные учреждения несут лишь находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник имущества.

Бюджетное учреждение финансируется государством путем предоставления субсидий на выполнение государственного задания, однако оно дополнительно вправе осуществлять приносящую доходы деятельность. Денежные средства бюджетного учреждения должны храниться исключительно на счетах казначейства. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Бюджетное учреждение само отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. В то же время, бюджетное учреждение не отвечает по своим обязательствам недвижимым имуществом, а также особо ценным движимым имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества или приобретенным бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества средств.

Организационно-правовая форма автономного учреждения была введена Федеральным законом от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [51], вступившим в силу в январе 2007 г. Автономные учреждения являются некоммерческими организациями, созданными для выполнения работ и оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Финансирование автономных учреждений государством или муниципальным образованием осуществляется на основе государственных заданий путем предоставления субсидий. Эта форма, с одной стороны, позволяет государству урезать или вообще исключить бюджетное финансирование соответствующих учреждений, снять с себя ответственность за деятельность этих учреждений, а с другой стороны – дает большую возможность учреждениям зарабатывать дополнительные доходы, тем самым легализуя соответствующую практику. При этом особо ценное имущество (недвижимость, основные средства и т.п.) по-прежнему остается под контролем государства и автономное учреждение не может отвечать этим имуществом по своим долгам. С согласия учредителя автономное учреждение может вносить свое имущество в уставный капитал других юридических лиц. Автономное учреждение может открывать счета в обычных кредитных организациях.

Следует отметить, что гражданско-правовая конструкция, по которой особо ценное имущество автономного и бюджетного учреждений по сути изымается из оборота (собственник учреждения вообще не отвечает по долгам учреждения, само учреждение не отвечает ценным имуществом по своим долгам) не может вызывать доверия у контрагентов и делает невозможным полноценное выступление таких юридических лиц в гражданском обороте.

С декабря 2006 г. и до недавнего времени в законодательстве существовала еще одна разновидность учреждения – учреждение государственной академии наук [52], которая не могла быть отнесена ни к государственным учреждениям (поскольку такие учреждения создаются особым юридическим лицом – государственной академией наук), ни к частным учреждениям (поскольку закрепленное за ними имущество находится в государственной собственности). Данные учреждения не вписывались в конструкцию учреждений, предусмотренную ст. 120 ГК РФ, поскольку создаются не собственником, а другим лицом, не являющимся собственником закрепленного за ним имущества (государственной академией наук).

Одновременно сама государственная академия наук по существу являлась еще одной особой организационно-правовой формой юридического лица – некоммерческой организацией, которая наделяется правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения передаваемым ей имуществом, находящимся в федеральной собственности, в том числе правом на создание, реорганизацию, ликвидацию подведомственных организаций, закрепление за подведомственными организациями федерального имущества, а также правом на утверждение уставов подведомственных организаций и назначение руководителей подведомственных организаций, в отношении которых академия является главным распорядителем средств федерального бюджета. По существу речь шла об установлении в законодательстве для государственных академий наук еще одного ограниченного вещного права, не поименованного в ст. 216 ГК РФ, которое по объему полномочий находилось между правом собственности и правами хозяйственного ведения и оперативного управления. В связи с этим учреждения государственных академий наук были единственным видом организаций, на имущество которых их учредители имеют «иное вещное право», отличное от права собственности (абз. 3 п. 2 ст. 48 ГК РФ).

Однако в настоящее время государственные академии наук вновь обрели статус государственного бюджетного учреждения, которое имеет право передавать подведомственным организациям (унитарным предприятиям и учреждениям) государственное имущество и осуществлять в отношении этих организаций полномочия собственника от имени Российской Федерации. Таким образом, государственные академии наук с недавнего времени не считаются учредителями подведомственных им организаций и не передают им от своего имени вещные права в отношении государственного имущества. Академии теперь лишь осуществляют от имени Российской Федерации полномочия учредителей подведомственных организаций и собственников закрепленного за ними федерального имущества [53].

Еще одной разновидностью некоммерческих организаций, предусмотренных ГК РФ, являются общественные и религиозные организации (объединения), которыми признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей (ч. 1 ст. 117 ГК РФ).

Деятельность общественных объединений, помимо ГК РФ, регулируется Законом о некоммерческих организациях, а также иными федеральными законами [54].

Одним из видов некоммерческих организаций, предусмотренных ГК, являются потребительские кооперативы. Потребительский кооператив по сути является юридическим лицом, имеющим признаки как некоммерческой, так и коммерческой организации, поскольку доходы от предпринимательской деятельности кооператива распределяются между его членами. Вместе с тем, кооперативные организации в период распада Советского Союза сыграли заметную социальную роль в обеспечении занятости населения и приобщения его определенной части к новым условиям экономических отношений. Кроме того, потребительские кооперативы можно считать социальными организациями частной выгоды (в противовес организациям общественной выгоды), деятельность которых направлена на удовлетворение определенных социальных благ исключительно членов кооператива.

Потребительским кооперативом согласно ГК признается добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Правовое положение потребительских кооперативов определяется ГК РФ и законами о потребительских кооперативах[55].

Следует упомянуть и о такой разновидности некоммерческих организаций, предусмотренных ГК, как ассоциации и союзы. Они представляют собой объединения юридических лиц, создаваемые не для ведения какой-либо деятельности, а для представительства и координации общих интересов нескольких организаций. Для ассоциаций коммерческих организаций ГК предусматривает правило, согласно которому если по решению участников на ассоциацию (союз) возлагается ведение предпринимательской деятельности, такая ассоциация обязана преобразоваться в хозяйственное общество или товарищество, либо может создать для осуществления предпринимательской деятельности хозяйственное общество или участвовать в таком обществе (п. 1 ст. 121 ГК). Для ассоциаций некоммерческих организаций подобного правила не установлено, из чего можно заключить, что некоммерческие ассоциации могут создаваться не только для организационно-координирующих и представительских функций, но и для осуществления деятельности, направленной на общественно-полезные цели.

Интересно также отметить, что согласно п. 4 ст. 50 ГК «допускается создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов». Данная формулировка позволяет заключить, что возможно создание не только объединений коммерческих или некоммерческих организаций, но и «смешанных» объединений, включающих в себя как коммерческие, так и некоммерческие организации. Несмотря на это, статья 121 ГК «Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)» такой возможности не предусматривает, что создает правовую неопределенность. Учредительными документами ассоциаций и союзов являются учредительный договор и устав.

Кроме ГК, важную роль играет Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[56], который предусмотрел дополнительные виды некоммерческих организаций.

Одним из этих видов является государственная корпорация, которая была предусмотрена с 1999 г.. Это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. В то же время, нет никаких препятствий к тому, чтобы государственные корпорации создавались в целях инновационного развития. И это подтверждается практикой, т.к. в форме государственных корпораций созданы многие институты развития (например, изначально в форме госкорпорации создавалась Российская корпорация нанотехнологий (РОСНАНО), Банк развития.

Имущество является собственностью государственной корпорации. Несмотря на свое название, в государственной корпорации нет членов (участников), и, соответственно нет корпоративных отношений. Деятельность государственной корпорации осуществляется в соответствии с законом о создании государственной корпорации, учредительных документов не требуется. Данная форма в свое время была предусмотрена для одной организации – Агентства по реструктуризации кредитных организаций, осуществлявшего свою деятельность на основе Федерального закона от 08 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»[57]. В настоящее время данный закон утратил силу. Сейчас действует всего несколько государственных корпораций. Появление в законодательстве данной организационно-правовой формы юридического лица вызывает много вопросов, а иногда и резкое неприятие. Так, в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации[58] предлагается вообще отказаться от государственных корпораций как разновидности юридических лиц, а все созданные ранее корпорации (Банк развития, Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Росатом, Агентство по страхованию вкладов и т.д.) преобразовать в акционерные общества или в государственные органы. Более того, некоторыми государственными корпорациями уже завершен процесс преобразования в акционерные общества. Так, Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» была предусмотрена реорганизация данной корпорации в форме преобразования ее в открытое акционерное общество, и этот процесс завершился 11 марта 2011 г.[59]

Еще одной формой некоммерческих организаций согласно Закону о некоммерческих организациях является некоммерческое партнерство - основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение общественно полезных целей. Имущество является собственностью партнерства. Члены партнерства вправе:

участвовать в управлении делами;

получать информацию о деятельности;

выходить из партнерства;

при выходе из партнерства получать часть имущества или стоимость имущества, в пределах стоимости имущества, переданного партнерству его членами, за исключением членских взносов в порядке, предусмотренном учредительными документами;

получать при ликвидации часть имущества партнерства в пределах стоимости имущества, переданного членами в собственность партнерства.

Исключенный член партнерства также может получать часть имущества.

Автономная некоммерческая организацией согласно Закону «О некоммерческих организациях» признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физкультуры и спорта и иных услуг. Имущество принадлежит АНО на праве собственности. Учредители лишь вправе осуществлять надзор за деятельностью АНО в порядке, предусмотренном учредительными документами. Учредители пользуются услугами лишь наравне с другими лицами.

Как указывалось выше, количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций является избыточным. Идея сделать закрытым их перечень признается практически всеми серьезными юристами, однако до сих пор законодательно не воплощена.

Исследовательским центром частного права при Президенте Российской Федерации по поручению Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства во исполнение положений Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» подготовлена Концепция совершенствования гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная 07.10.2009 г. Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым[60].

В этой Концепции перечень некоммерческих организаций также предлагается сделать закрытым. При этом указывается на необходимость существенно сократить количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций. В частности, корпоративные некоммерческие организации (основанные на членстве или участии) предлагается ограничить потребительскими кооперативами, общественными организациями, а также ассоциациями и союзами (участвовать в которых могут одновременно как граждане, так и юридические лица, причем в любых сочетаниях). К унитарным некоммерческим организациям отнесены фонды и учреждения [61].

Показательно, что из всех существующих в настоящее время видов некоммерческих организаций государством востребовано по существу только два – государственные бюджетное и автономное учреждение, которые имеют массу недостатков. Иные организационно-правовые формы некоммерческих организаций (в том числе автономная некоммерческая организация, казенное учреждение, фонд, некоммерческое партнерство и т.д.) государством практически не используются, несмотря на созданные для этого правовые возможности. Поэтому система некоммерческих организаций, которые может создавать государство, требует серьезного пересмотра.

Перспективной представляется дальнейшая детализация регулирования в ГК РФ организационно-правовой формы учреждения, в которой при сохранении основных признаков этой разновидности некоммерческой организации (включая закрепление имущества на праве оперативного управления, субсидиарная ответственность учредителя по долгам учреждения и т.д.) будут устранены основные недостатки действующего в настоящее время законодательства, в том числе предусмотрены более широкие полномочия по распоряжению имуществом и доходами от приносящей доходы деятельности бюджетных учреждений, безусловная субсидиарная ответственность собственника по долгам всех видов учреждений, предусмотрена возможность создания учреждений не только собственником имущества, но и учредителем, обладающим имуществом на ином вещном праве (хозяйственного ведения, оперативного управления). Тем самым отпадет необходимость «конструирования» новых организационно-правовых форм юридических лиц, примером которых являлись государственные академии наук и подведомственные им организации. Также свое решение получит проблема создания «внутри» одних юридических лиц других юридических лиц (как это имеет место при создании факультетов при государственных университетах). В отношении частных учреждений следует предусмотреть возможность их учредителям расширять содержание права оперативного управления по сравнению с полномочиями субъектов права оперативного управления, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности.

Требуется также ревизия организационно-правовых форм частных некоммерческих организаций. Слишком большое количество видов некоммерческих организаций ведет к дополнительным сложностям при контроле за их деятельностью, установлению неоправданных преимуществ участников одних организаций перед другими, созданию некоммерческих организаций, фактически занимающихся извлечением прибыли, а не общественно-полезной деятельностью.

Для преодоления кризиса в сфере функционирования некоммерческих организаций требуется закрепить в ГК РФ исчерпывающий перечень квалифицирующих признаков и допустимых организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

Законодательство о некоммерческих организациях нуждается в совершенствовании и по другим, не менее важным направлениям. Существует множество системных вопросов, не разрешенных в законе. Например, непоследовательно проведены признаки разграничения коммерческих и некоммерческих организаций. Одним из признаков некоммерческих организаций является запрет на распределение прибыли между участниками (ч. 1 ст. 50 ГК РФ). Однако этот запрет в действующем законодательстве не выдерживается. Разрешая некоммерческим организациям заниматься предпринимательской деятельностью постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, закон не требует их соблюдать многие положения, направленные на обеспечение интересов кредиторов и минимизацию рисков этой деятельности (правила об уставном капитале, защите интересов кредиторов и т.п.)[62].

Другим примером является отсутствие в законодательстве четкого понятия организационно-правовой формы юридического лица, что позволяет под видом конструирования новых организационно-правовых форм создавать самые фантастические организации под влиянием однодневных конъюнктурных соображений [63].

Совершенствование гражданского законодательства о некоммерческих организациях будет в конечном итоге способствовать не только стабильности гражданского оборота, но и создаст необходимые предпосылки для эффективной деятельности юридических лиц, являющихся субъектами инновационной деятельности.

Не менее важной является оптимизация организационно-правовых форм коммерческих организаций, осуществляющих инновационную деятельность, а также повышение качества корпоративного управления в них.

В советский период развития гражданского права корпоративное право как подотрасль права гражданского практически не существовало. Нормы о государственных предприятиях, колхозах и кооперативах носили в большей степени публично-правовой характер, в них преобладал императивный метод регулирования соответствующих общественных отношений. Только в новейшей истории, когда корпоративные начала стали использоваться в сфере предпринимательских отношений, остро стал вопрос об определении места корпоративного права в системе права. Характерный для гражданского права диспозитивный метод регулирования постепенно стал применяться для регулирования деятельности корпоративных образований. Однако до настоящего времени удельный вес императивных норм в рассматриваемой сфере чрезвычайно велик. Излишняя «императивность» российского корпоративного права является в последнее время объектом постоянной критики. Многие предприниматели предпочитают использовать для ведения бизнеса в России юридические лица иностранных юрисдикций, так как только таким образом они могут оптимально выстроить свои взаимоотношения с партнерами, в том числе использовать современные организационно-финансовые способы внедрения инноваций и реализации инновационных проектов. В этой связи одним из направлений реформирования современного корпоративного законодательства стала его либерализация, понимаемая в первую очередь как отказ от излишне жесткого государственного регулирования юридических лиц и усиление диспозитивных начал, выражающееся в предоставлении участникам гражданского оборота больших возможностей самим определять модели поведения в связи с их участием в деятельности юридических лиц и в управлении ими. Это вызвало к жизни такие новые для российского права явления, как акционерные соглашения[64] (соглашения об осуществлении прав участников обществ с ограниченной ответственностью [65]), хозяйственные партнерства[66], инвестиционные товарищества[67], основной задачей которых является придание большей гибкости в регулировании корпоративных отношений.

К коммерческим организациям относятся хозяйственные общества и товарищества, хозяйственное партнерство, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Хозяйственными товариществами и обществами признаются коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное или приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. К хозяйственным товариществам относятся полные товарищества и товарищества на вере (коммандитные товарищества). К хозяйственным обществам относятся общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью, акционерные общества (открытые и закрытые).

В ГК применительно ко всем участникам хозяйственных товариществ и обществ были сформулированы основные их корпоративные права:

участвовать в управлении делами;

получать информацию о деятельности товарищества или общества и знакомиться с его бухгалтерскими книгами и иной документацией в установленном учредительными документами порядке;

принимать участие в распределении прибыли;

получать после ликвидации часть имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами.

Также закрепляются основные обязанности участников: вносить вклады, не разглашать конфиденциальную информацию.

Полное товарищество из всех корпоративных образований характеризуется наиболее тесной личной связью участников. Участники (полные товарищи) в соответствии с заключенным между ними договором занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам принадлежащим им имуществом. Полными товарищами в полных товариществах могут быть только индивидуальные предприниматели и коммерческие организации.

Управление в полном товариществе осуществляется по общему согласию всех участников. Учредительным документом товарищества является учредительный договор, в котором могут быть предусмотрены случаи, когда решение принимается большинством. Дела ведут все участники (каждый может действовать от имени товарищества, если не установлено, что ведение дел осуществляется совместно или же дела ведет кто­либо один). Все участники обязаны участвовать в деятельности товарищества. Закон предусматривает право на выход участника из товарищества с выделом части имущества, соответствующего стоимости его доли (если иное не предусмотрено учредительным договором). Все участники солидарно несут субсидиарную ответственность по обязательствам товарищества. Уступка доли участия в товариществе может иметь место лишь с согласия остальных товарищей.

Товариществом на вере (коммандитным товариществом) признается товарищество, в котором наряду с полными товарищами имеется один или несколько участников или ­вкладчиков (коммандитистов), которые несут риск убытков, связанных с деятельностью товарищества, в пределах сумм внесенных ими вкладов и не принимают участие в осуществлении товариществом предпринимательской деятельности. Вкладчики не вправе также участвовать в ведении дел и не подписывают учредительный договор. Внесение вклада коммандитистом удостоверяется «свидетельством об участии».

Вкладчик имеет право:

на получение части прибыли;

ознакомление с годовыми отчетами и балансами;

выход из товарищества по окончании финансового года и получение своего вклада;

передачу своей доли или части третьему лицу, может быть предусмотрено преимущественное право покупки доли других вкладчиков;

получение вклада при ликвидации товарищества; оставшееся имущество распределяется между вкладчиками и полными товарищами пропорционально их долям.

Полными товарищами в товариществах на вере могут быть только индивидуальные предприниматели и коммерческие организации. Вкладчиками в товариществах на вере могут быть любые граждане и юридические лица.

Правовое положение товариществ регулируется исключительно ГК.

На практике в связи с тем, что участники товариществ несут неограниченную имущественную ответственность по долгам товариществ (за исключением вкладчиков­ (коммандитистов), эта форма юридических лиц не получила широкого распространения. Отрицательно сказывается также необходимость участников товарищества регистрироваться в качестве индивидуальных предпринимателей, так как создание товарищества требует прохождения двойной государственной регистрации (предпринимателя и товарищества как юридического лица).

Кроме того, действующее налоговое законодательство не предоставляет полным товариществам никаких налоговых льгот, в результате чего доходы от предпринимательской деятельности товарищества подлежат налогообложению дважды: как доход (прибыль) товарищества и как доход участников товарищества при распределении дивидендов. Все эти обстоятельства делают создание полных и коммандитных товариществ практически бессмысленным. Не случайно поэтому число зарегистрированных товариществ в России ничтожно мало. В связи с этим у многих вызывает сомнения целесообразность сохранения в отечественной правовой системе данного вида юридических лиц.

Правовое положение хозяйственных обществ регулируется как ГК, так и специальными законами, посвященными соответствующим организационно-правовым формам юридических лиц.

Наиболее востребованной организационно-правовой формой коммерческих организаций остается в настоящее время общество с ограниченной ответственностью, правовое положение которого регулируется ГК, а также Законом об ООО.

Обществом с ограниченной ответственностью признается учрежденное одним или несколькими лицами общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров; участники общества не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Число участников общества находится в пределах, устанавливаемых Законом об ООО (50 человек). Если этот предел будет превышен, то общество в течение года должно преобразоваться в ОАО или в производственный кооператив. Учредительными документами общества являются учредительный договор и устав. При этом в Законе об ООО есть норма о приоритете устава над положениями учредительного договора.

Для хозяйственных обществ в ГК сформулирована конструкция уставного капитала, который определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы кредиторов. Размер его не может быть меньше установленного Законом об ООО. В настоящее время он составляет 100­кратную величину минимального размера оплаты труда (МРОТ). Так как МРОТ равен 100 руб.[68], то минимальный уставный капитал в ООО должен быть равен 10 000 руб. Очевидно, что такая сумма в современных условиях никому и ничего не гарантирует, поэтому конструкция уставного капитала подвергается в настоящее время острой критике.

Действующее законодательство предусматривает ряд норм, направленных на наполнение уставного капитала реальным имуществом и поддержание его в определенном размере. В частности, вклады в уставный капитал должны внести все участники, нельзя освобождать от обязанности внесения вклада, в том числе путем зачета требований к обществу. Должно обеспечиваться поддержание уставного капитала в размере не ниже стоимости чистых активов (по окончании второго или каждого последующего финансового года). Если уставный капитал превышает стоимость чистых активов, он подлежит уменьшению. Если же размер уставного капитала при этом становится меньше минимальной величины (10 000 руб.), то общество подлежит ликвидации.

Однако все эти нормы фактически лишены смысла, учитывая ничтожно малую сумму минимального размера уставного капитала. Кроме того, они реально не работают, так как в законодательстве отсутствует эффективный механизм контроля за их соблюдением. В связи с этим звучат разные предложения о совершенствовании законодательства норм о гарантиях защиты прав кредиторов и об уставном капитале: от увеличения его минимального размера до полного отказа от конструкции уставного капитала. Одна из попыток реализации таких предложений содержится в Федеральном законе от 18 июля 2011 г. № 228­ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пересмотра способов защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, изменения требований к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых активов» [69].

В ООО, в отличие от товариществ, имеется корпоративная система органов управления обществом, которая состоит из общего со­брания участников (высший орган управления), исполнительного органа (единоличного и (или) коллегиального). Допускается также создание совета директоров. Общества могут быть преобразованы в АО или производственный кооператив. Уступка долей другим участникам общества осуществляется свободно. Уступка долей третьим лицам допускается, если иное не предусмотрено уставом. При уступке долей третьим лицам другие участники имеют преимущественное право покупки доли. Участник ООО имеет право на выход из ООО, если это предусмотрено уставом. При этом ему должна быть выплачена стоимость части имущества, соответствующая его доле в уставном капитале.

Основные преимущества названной организационно­-правовой формы — отсутствие ответственности учредителей по долгам созданной ими организации, необходимости выпускать и регистрировать акции, публичной отчетности.

Общество с дополнительной ответственностью отличается от общества с ограниченной ответственностью лишь тем, что участники такого общества солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном размере к стоимости их вкладов, определяемом учредительными документами общества. В связи с этим данная организационно-правовая форма подвергается в последнее время острой критике, так как указанная особенность может быть установлена в учредительных документах обществ с ограниченной ответственностью без создания для этого специальной разновидности юридического лица.

Наиболее динамично развивается законодательство об акционерных обществах.

Акционерным обществом согласно ГК признается общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций. Участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Правовое положение акционерных обществ определяют ГК и Закон об акционерных обществах.

Органом управления в акционерном обществе является общее собрание акционеров (высший орган управления), создаются также исполнительные органы (коллегиальный и (или) единоличный). В обществах с числом акционеров более 50 создается совет директоров. Для обществ, обязанных публично отчитываться, предусмотрена обязательная ежегодная внешняя аудиторская проверка. Акционерные общества могут быть преобразованы в ООО, производственный кооператив, в некоммерческую организацию в соответствии с законом.

Участники открытого акционерного общества (ОАО) могут отчуждать акции без согласия других акционеров. ОАО вправе проводить открытую подписку на акции и свободную их продажу. ОАО обязано ежегодно публиковать годовой отчет, бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков.

Акции закрытого акционерного общества (ЗАО) распределяются только среди учредителей или иного заранее определенного круга лиц. ЗАО не вправе проводить открытую подписку или иным образом предлагать акции неограниченному кругу лиц. Акционеры имеют преимущественное право приобретения акций, продаваемых другими акционерами. Число участников ЗАО не должно превышать 50. Публичная отчетность ЗАО обязательна лишь в случаях, специально предусмотренных законом. Учредительным документом всех акционерных обществ является только устав. Уставный капитал составляется из номинальной стоимости акций и призван гарантировать интересы кредиторов, минимальный размер уставного капитала — 1000 МРОТ (или 100 000 руб.), что также является недостаточным для публичных компаний, которыми, по сути, должны быть открытые акционерные общества.

Следует отметить: в ГК (ст. 97) была заложена идея, что открытое или закрытое акционерное общество не разные организационно-правовые формы. Открытым обществом согласно ГК признается общество, обладающее определенными фактическими свойствами (акции которого могут свободно передаваться от одного лица к другому без согласия других акционеров). Закрытым признается общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц. То есть законодатель при выделении закрытых и открытых обществ ориентировался не на формальные признаки, а на фактическое состояние дел в корпорации (фактический запрет на размещение акций среди неопределенного круга лиц, делающее общество закрытой компанией или, наоборот, фактическое свободное обращение акций среди неопределенного круга лиц, что делает общество открытой, публичной компанией). Однако Закон об акционерных обществах ввел не предусмотренное ГК понятие типов акционерных обществ, необходимость отражения этого обстоятельства в уставе, что привело, по сути, к появлению двух разновидностей организационно-правовой формы акционерного общества: ЗАО и ОАО.

В связи с этим существование ЗАО как особой организационно-правовой формы (типа) акционерного общества в настоящее время оправдывается лишь тем, что его участники (акционеры), в отличие от участников ООО, не могут выйти из общества и потребовать выплаты им действительной стоимости их акций. Право акционеров требовать у общества выкупа принадлежащих им акций предусмотрено в строго ограниченных законом случаях. В остальном по своей сути ЗАО ничем не отличается от ООО. В настоящее время принят закон[70], ограничивающий право участников ООО в любое время выйти из общества и потребовать часть имущества общества. Такое право принадлежит им теперь лишь в случае, если это специально предусмотрено в уставе. В этих условиях существование ЗАО как отдельной организационно­-правовой формы становится практически бессмысленным. Кроме того, ЗАО обременено необходимостью регистрировать выпуск акций, при этом само существование акций в ЗАО при действующей системе ведения реестров повышает риски корпоративных захватов. Так как реестр ведет само ЗАО и права акционеров никем и нигде больше не фиксируются (при бездокументарной форме выпуска акций), достаточно при силовом захвате организации сфальсифицировать содержание реестра, и подлинные акционеры лишатся всех своих прав. Восстановить эти права в суде может оказаться потом невозможным.

Эффективность выбора организационно-правовых форм юридических лиц для ведения инновационной деятельности зависит как от характера такой деятельности, стадии инновационного процесса, так и от состояния корпоративного законодательства, регулирующего организационно-правовые формы юридических лиц.

В этой связи реформа корпоративного законодательства, повышение качества корпоративного управления обозначены в программных документах (Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года, Стратегия инновационного развития на период до 2020 года) как одно из важнейших институциональных условий инновационного развития России.

Несмотря на то, что общим вектором этой реформы должна быть либерализация корпоративного законодательства в целях придания ему большей гибкости и способности реагировать на современные вызовы инновационной экономики, в то же время преимущественно императивный метод регулирования корпоративных отношений является не рудиментом советской эпохи, а вытекает из самого факта создания и выступления в гражданском обороте особого субъекта права – юридического лица, предопределяющего основную цель правового регулирования этих отношений, призванную обеспечить баланс интересов между участниками корпоративных отношений и кредиторами юридического лица.

Предоставление одним лицам большей свободы поведения не должно нарушать прав других, в том числе контрагентов юридических лиц, миноритарных участников и др. Задача государства состоит в том, чтобы реформирование корпоративного права и его либерализация проводились с соблюдением оптимального баланса интересов всех участников гражданского оборота. Решение данной задачи невозможно без четкого понимания предмета и места корпоративного права в системе российского права.

В связи с отсутствием в законодательстве концептуального подхода к корпоративным отношениям и корпоративному законодательству очень слабо разработана система категорий корпоративного права.

Идентичные по своей цели правовые категории и институты (уставный капитал, конфликт интересов, крупные сделки, принудительный выкуп акций (долей), защита интересов кредиторов, регистрация, реорганизация и ликвидация организаций и т.д.), применимые в большинстве случаев как к корпоративаным, так и к унитарным организациям, «разбросаны» по многочисленным актам законодательства, регулирующим по-разному одни и те же по сути отношения.

Наглядным примером неэффективности современного корпоративного законодательства является постоянно растущее число корпоративных споров. Современное законодательство о юридических лицах не обеспечивает надлежащей защиты интересов участников рынка. Корпоративные конфликты стали неотъемлемой частью жизни российских компаний. Этим обстоятельством обусловлена необходимость модернизации корпоративного законодательства. Корпоративная реформа является важнейшим условием долгосрочного социально-экономического развития^[71]. При отсутствии стабильного и понятного корпоративного законодательства российская экономика не сможет стать привлекательной ни для российских участников, ни для иностранных инвесторов.

Таким образом, основной задачей законодателя в настоящее время является построение стабильной, четкой и логически не противоречивой системы корпоративного законодательства, обеспечивающей универсальные гарантии защиты права собственности, недопущение корпоративных конфликтов, а также ликвидацию неопределенности в корпоративных отношениях. Решение этой задачи позволит повысить инвестиционную привлекательность и инновационную направленность российской экономики и снизит мотивацию инвесторов по уводу активов в иностранные (в т.ч. офшорные) юрисдикции.

Полагаем, что реформа корпоративного права как системы законодательства о юридических лицах должна быть основана на концептуальном осмыслении корпоративного права как подотрасли гражданского права, определении в законе основных принципов и институтов корпоративного права, содержания и правовой природы регулируемых им отношений.

В законодательство необходимо вносить системообразующие изменения, с учетом которых будет происходить дальнейшее развитие корпоративного права.

Разработанные к настоящему времени концепции развития корпоративного законодательства ^[72], а также проект федерального закона о внесении изменений в ГК РФ при всех их достоинствах не устраняют главной причины кризиса корпоративного законодательства, а именно – развития его в отдельных законах, дополняющих ГК РФ. Несмотря на то, что сложившаяся система законодательства критикуется в указанных документах, в них в большей или меньшей степени ^[73] предлагается снова устранять противоречия и восполнять пробелы как в ГК РФ, так и в отдельных федеральных законах, посвященных соответствующим видам юридических лиц. Однако при этом подходе невозможно и в дальнейшем избежать различных противоречий юридико-технического характера, а также влияния различных лоббистских группировок, которые, руководствуясь мимолетными интересами, могут в значительно более упрощенном порядке менять или принимать новые специальные законы, не трогая ГК РФ ^[74].

Сегодняшнее состояние отечественного корпоративного права очень напоминает ситуацию, имевшую место до принятия ГК РФ в середине 1990-х гг. Накоплен огромный массив законодательных актов, однако их применение на практике вызывает трудности, а порой становится вовсе невозможным из-за чрезвычайной запутанности и противоречивости. Отсутствуют общие положения корпоративного законодательства, основные институты нуждаются в существенной корректировке. В указанный период подобная проблема была отчасти решена путем кодификации, которая придала всему гражданскому законодательству позитивный импульс, однако осталась до конца не завершенной.

Представляется, что решение существующих в корпоративном праве проблем в настоящее время может быть достигнуто только путем полной кодификации законодательства о юридических лицах, а именно:

1) унификацией норм о юридических лицах;

2) включением унифицированного массива таких норм непосредственно в ГК РФ.

Необходимо поэтому исчерпывающим образом урегулировать в ГК РФ все вопросы корпоративного права, предусмотрев в нем большой раздел, а возможно – специальную часть о юридических лицах. Только в этом случае можно будет выделить и сформулировать единые не противоречащие друг другу общие положения о юридических лицах, об отдельных институтах корпоративного права (об органах юридических лиц, об их компетенции и ответственности, о правовой природе решений органов юридических лиц, о правах учредителей и участников юридических лиц, о конфликте интересов, реорганизации, ликвидации, крупных сделках, сделках с заинтересованностью и т.д.), а также специальные положения об отдельных видах юридических лиц.

Особо следует подчеркнуть, что требуется именно кодификация корпоративного законодательства, выделение в нем общих и специальных положений, а не механическая инкорпорация норм действующих законов в ГК РФ. При этом кодификации подлежат нормы права, определяющие гражданско-правовой статус юридических лиц (включая вопросы организационно-правовой формы, прав участников, порядка управления деятельностью, ответственности лиц, входящих в состав органов управления и т.д.). Те или иные особенности деятельности различных юридических лиц в качестве благотворительных организаций, саморегулируемых организаций, политических партий, профсоюзов и т.д. могут сохраняться в специальных законах.

Исходя из этого система корпоративного законодательства должна последовательно строиться по пандектному принципу, который сегодня в недостаточной степени реализован в ГК РФ и специальных законах о юридических лицах.

Требуется детальный анализ и проработка всех правовых институтов, возникающих в связи с управлением юридическими лицами с тем, чтобы выделить непосредственно в ГК РФ многоступенчатую группу общих норм различной сферы действия (применяемых ко всем юридическим лицам или к отдельным их разновидностям, например к коммерческим и некоммерческим организациям, к корпорациям и юридическим лицам унитарного типа) и особенную часть, касающуюся отдельных организационно-правовых форм юридических лиц. Одновременно следует признать утратившими силу отдельные нормы или законы, регулирующие гражданско-правовой статус отдельных видов юридических лиц.

Опасения противников подобной кодификации, связанные с укрупнением ГК РФ, должны быть отвергнуты, поскольку отсутствие общих концептуальных положений корпоративного права является значительно большей издержкой для участников гражданского оборота, нежели большой по объему ГК РФ. В этой связи стоит также учесть позитивный опыт принятия новой части четвертой ГК РФ об интеллектуальных правах, при этом значительно укрупнившей корпус Кодекса.

Следует принять во внимание и положительный зарубежный опыт кодификации законодательства о юридических лицах. Например, в Нидерландах, во Франции и в Швейцарии нормы о хозяйственных обществах кодифицированы. В пользу кодификации положений о юридических лицах в российском законодательстве высказываются и зарубежные специалисты^[75].

В русле задачи усиления пандектных начал в регулировании корпоративных отношений необходимо четко обозначить эти отношения как составную часть предмета гражданско-правового регулирования, занимающую свое место рядом с вещными, обязательственными отношениями и отношениями в сфере «интеллектуальной собственности», а также определить их юридические признаки.

1.3.4. Специализированные институты инновационной инфраструктуры, призванные создавать благоприятные условия для осуществления инновационной деятельности в различных сферах

Особое место занимает проблема институционального обеспечения инновационной инфраструктуры. Закон о науке определяет инновационную инфраструктуру как совокупность организаций, способствующих реализации инновационных проектов, включая предоставление управленческих, материально-технических, финансовых, информационных, кадровых, консультационных и организационных услуг. При этом обеспечение инфраструктуры является согласно Закону одной из форм государственной поддержки инновационной деятельности.

Еще в 1997 году в модельном законе стран СНГ «Об инновационно-инвестиционной инфраструктуре» было сформулировано одно из основных условий форсирования нововведений - создание механизма поддержки инноваций, способного перейти к самофинансированию и самоокупаемости при интенсивной организации производств, направленных на удовлетворение потребностей населения, промышленности и сельского хозяйства в новых или недостающих видах товаров и услуг[76].

Очевидно, что основу государственного механизма управления инновационной деятельностью, отвечающего критерию самофинансирования, должна составлять разветвленная инновационная инфраструктура, объединяющая инновационную и инвестиционную функции и обеспечивающая перемещение в нужное место и в нужное время необходимых баз данных (информации), материально-технического оборудования и необходимых финансовых средств.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года одной из ключевых проблем развития национальной инновационной системы обозначена необходимость преодолеть фрагментарность созданной инновационной инфраструктуры, поскольку многие ее элементы созданы, но не поддерживают инновационный процесс на протяжении всего процесса генерации, коммерциализации и внедрения инноваций.

Попытка определить элементы инновационной инфраструктуры предпринята в Законе г. .Москвы от 06.06.2012 г. № 22 «О научно-технической и инновационной деятельности в г. Москве». Данный закон определяет в качестве элементов инновационной инфраструктуры субъектов и объектов этой инфраструктуры.

В частности, к субъектам научно-технической и инновационной инфраструктуры закон относит бизнес-инкубаторы, центры трансфера технологий и управляющие организации технологических парков, индустриальных парков и технополисов, иные организации, способствующие реализации научно-технических и (или) инновационных проектов и оказывающие комплекс управленческих, материально-технических, финансовых, информационных, кадровых, консультационных, организационных и иных услуг.

К объектам научно-технической и инновационной инфраструктуры согласно Закону относятся технологические парки, индустриальные парки и технополисы.

При этом в Законе даются определения некоторых элементов инновационной инфраструктуры:

технополис - форма взаимодействия субъектов научно-технической и инновационной деятельности, имеющих статус резидента, субъектов промышленной деятельности, имеющих статус резидента, и управляющей организации технополиса;

технологический парк - форма взаимодействия субъектов малого и среднего предпринимательства, имеющих статус резидента, занимающихся разработкой и (или) опытным (мелкосерийным) производством научно-технической и (или) инновационной продукции, и управляющей организации технологического парка;

индустриальный парк - форма взаимодействия субъектов промышленной деятельности, имеющих статус резидента, и управляющей организации индустриального парка;

центр трансфера (передачи) технологий - юридическое лицо, деятельность которого направлена на коммерциализацию результатов научно-технической деятельности;

бизнес-инкубатор - организация или ее структурное подразделение, содействующие созданию и реализации научно-технической и инновационной продукции вновь созданных субъектов малого предпринимательства, а также оказывающие им услуги, включая предоставление имущественного комплекса или его части;

управляющая организация технополиса, технологического парка или индустриального парка - коммерческая организация, которой принадлежит на праве собственности или иных вещных правах, праве аренды имущественный комплекс технополиса, технологического парка или индустриального парка, размещающая резидентов на территории технополиса, технологического парка или индустриального парка, координирующая деятельность резидентов, а также оказывающая им комплекс управленческих, материально-технических, финансовых, информационных, кадровых, консультационных, организационных услуг. Статус управляющей организации присваивается в порядке и на условиях, установленных Правительством Москвы;

резидент технополиса, технологического парка или индустриального парка (далее - резидент) - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, которым в порядке и на условиях, установленных Правительством Москвы, присвоен статус резидента, осуществляющие свою деятельность по месту нахождения имущественного комплекса технополиса, технологического парка или индустриального парка.

Тесно связанной с вышеизложенной является также проблема обеспечения эффективного взаимодействия субъектов инновационной и научно-технической деятельности, субъектов инновационной инфраструктуры, в том числе субъектов деятельности по финансированию инновационных проектов. Организационные формы такого взаимодействия развиты слабо, а правовое регулирование в действующем законодательстве практически полностью отсутствует, что требует незамедлительного принятия законодательных мер.

1.3.5. Общие правовые условия и механизмы финансирования (рисковое инвестирование и кредитование инновационной деятельности, частно-государственное партнерство и пр.) и специализированные институты финансовой поддержки инновационной деятельности (государственные и негосударственные фонды поддержки научно-технической и инновационной деятельности, венчурные компании и банки, биржи высоких технологий)

Еще одной существенной проблемой является необходимость финансового обеспечения инновационной деятельности. Отличительной особенностью инновационной деятельности является то, что она носит высокорисковый характер. Никогда нельзя гарантировать, что понесенные на внедрение тех или иных инноваций затраты с течением времени окупятся и начнут приносить прибыль. Именно это является одной из причин низкого спроса на инновации в российской экономике, поскольку частный бизнес не желает принимать на себя повышенные экономические риски инновационной деятельности. Нехватка собственных средств у организаций, ограниченность бюджетного и внебюджетного финансирования, в том числе заемных и привлеченных средств в итоге ведут к отказу от внедрения инноваций в промышленное производство.

В этой связи особо острой является необходимость создания новых и дальнейшего совершенствования имеющихся специализированных институтов, обеспечивающих финансирование инновационной деятельности. Речь идет о предоставлении инновационных грантов, рисковом (венчурном) инвестировании и кредитовании, частно-государственном партнерстве, создании системы государственных и негосударственных фондов поддержки инновационной деятельности, институтов развития (Фонд «Сколково», «Роснанотех», система венчурных фондов и т.д.). Особая роль принадлежит инвестиционным механизмам обеспечения инновационной деятельности, в том числе основанным на привлечении как частных, так и государственных средств (государственно-частное партнерство). В этом же ряду необходимо отметить насущную потребность в дальнейшем развитии и совершенствовании институтов страхования предпринимательских рисков, связанных с ведением инновационной деятельности.

Однако действующая система финансового обеспечения инновационной деятельности и ее правовое регулирование являются недостаточно эффективными. Несмотря на то, что отдельные специализированные институты финансового обеспечения созданы и действуют (например, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, венчурные фонды (с государственным участием через открытое акционерное общество "Российская венчурная компания"), федеральное государственное автономное учреждение "Российский фонд технологического развития", государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и открытое акционерное общество "РОСНАНО"), общие правовые условия и механизмы финансирования даже через эти институты не всегда позволяют направить финансовые ресурсы в инновационный бизнес, особенно это касается инновационных проектов малого бизнеса в различных сферах. Неэффективность существующих в стране общих правовых условий и механизмов финансирования инновационной деятельности наглядно подтверждается созданием инновационного центра «Сколково», в котором потребовалось устанавливать специальный правовой режим, по сути, «оффшорную» юрисдикцию для инновационных предприятий отдельным федеральным законом[77].

В этой связи специальные механизмы финансового обеспечения инновационной деятельности нуждаются в более полном институциональном обеспечении. Требуется создание новых институтов, нацеленных на финансирование не только крупных инновационных проектов, но и более мелких, входящих в сферу интересов малого бизнеса.

В настоящий момент в качестве альтернативного источника финансирования инновационной деятельности в развитых странах мира используется венчурный капитал. Венчурный капитал – специфический тип финансов, предоставляемых определенными фирмами, которые инвестируют и одновременно участвуют в управлении молодыми компаниями, не котируемыми на фондовом рынке. Венчурный капитал необходим для поддержки сопряженных с высоким риском инвестиций в малые, ориентированные на новые технологии, фирмы. Венчурный капитал необходим для поддержки сопряженных с высоким риском инвестиций в малые, ориентированные на новые технологии, фирмы.

Впервые понятие «венчурный фонд» упоминается в Постановлении ФКЦБ России от 14.08.2002 г. №31/рс, где венчурные (особо рисковые) фонды отнесены к категории закрытых паевых инвестиционных фондов. Однако включение венчурных фондов в категорию закрытых паевых инвестиционных фондов не учитывает ряд особенностей данного вида инвестирования, что не позволяет активно развиваться венчурному финансированию в Российской Федерации. Правовой статус иных разновидностей компаний с венчурным капиталом вообще не регламентирован российским законодательством.

Материальное право Российской Федерации не содержит норм, специально регулирующих отношения, связанные с так называемым высокорисковым, венчурным инвестированием. Между тем, инновационное развитие современной экономики происходит в основном за счет небольших фирм, основанных на реализации в их повседневной хозяйственной деятельности высоких технологий. Малый бизнес объективно является естественной средой для функционирования и развития инновационных процессов. Однако рыночные инновационные механизмы в России пока не заработали в полную силу, существующие экономические реалии, бюджетное и налоговое законодательство, а также отсутствие необходимого специального законодательного регулирования ограничивают возможности доступа малого предпринимательства в сфере инноваций к необходимым ресурсам и препятствуют поддержке венчурных проектов в силу их принципиально высокорискового характера. Принятие законодательства, регулирующего вопросы венчурного инвестирования в целом, специфические особенности процедуры учреждения и правового статуса венчурных предприятий, а также специфику высокорисковых капиталовложений в инновационную сферу, в частности, стало бы важным шагом на пути инновационного развития в Российской Федерации.

То же можно сказать и о системе кредитования инновационной деятельности. Коммерческие банки не заинтересованы выдавать кредиты на реализацию инновационных проектов без обеспечения. По сути, кредитование инновационной деятельности коммерческими банками осуществляется на общих условиях. Отсутствуют какие-либо инструменты, стимулирующие осуществлять кредитование инновационного бизнеса на льготных условиях.

Нуждается в совершенствовании также правовой статус государственных и негосударственных фондов поддержки научно-технической и инновационной деятельности. Несмотря на общее наименование (фонды), организационно-правовая форма государственных и негосударственных фондов поддержки инновационной деятельности является различной. Государственные фонды являются бюджетными или автономными учреждениями (ч. 1 ст. 15.1 Закона о науке). Организационно-правовая форма, а следовательно, и правовой статус негосударственных фондов вообще Законом о науке не раскрываются, а делается лишь отсылка к Федеральному закону «О некоммерческих организациях». Учитывая, что Закон «О некоммерческих организациях» устанавливает целое множество организцаионно-правовых форм юридических лиц, остается неясным, что имел в виду законодатель в отсылочной норме Закона о науке: должен ли негосударственный фонд создаваться в организационно-правовой форме фонда как юридического лица, или также и в любых иных организационно-правовых формах юридических лиц, предусмотренных Законом о некоммерческих организациях.

Следует также отметить, что организационно-правовая форма бюджетных или автономных учреждений, осуществляющих свою деятельность в соответствии с государственными заданиями, не соответствует назначению деятельности фонда, целью которого является распределение финансовых средств между получателями по определенным правилам. Между тем, ни в Законе о науке, ни в Законе о некоммерческих организациях никаких правил деятельности негосударственных фондов не установлено.

Вызывает также вопросы возможность создания государством фондов поддержки инновационной деятельности в иных организационно-правовых формах, например, в организационно-правовой форме фонда. Из текста Закона о науке следует, что негосударственные фонды создаются только гражданами и юридическими лицами, а государство создает фонды в форме автономных или бюджетных учреждений. В этой связи законность создания государством фондов поддержки в организационно-правовой форме фонда вызывает с точки зрения Закона о науке большие сомнения.

Фондом по ГК является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Для фондов предусмотрена публичная отчетность. Порядок управления и порядок образования его органов управления определяются уставом, утверждаемым учредителями. В ГК содержится упоминание только об одном органе фонда - о попечительском совете. Ликвидация фонда возможна только по решению суда.

Фонды по своей сути являются организациями, создаваемыми для обособления денежных средств учредителей в целях направления их на определенные социальные цели. Однако в законодательстве нет никаких запретов на то, чтобы фонды сами осуществляли общественно полезную деятельность и оказывали отдельные виды деятельности (в том числе инновационной), в целях финансирования которых они созданы. Поэтому на практике в форме фонда создаются самые различные организации, которые не только финансируют определенную общественно полезную деятельность, но и сами непосредственно ей занимаются. При этом сферы деятельности, в которых функционируют фонды, чрезвычайно многообразны.

К сожалению, государственные фонды поддержки научно-технической и инновационной деятельности фондами с точки зрения ГК не являются. Например, Российский фонд фундаментальных исследований, Федеральный фонд производственных инноваций и т.д. – так называемые государственные фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности. Данные фонды осуществляют свою деятельность в форме бюджетных или автономных учреждений в соответствии со ст. 15.1 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» [78].

Между тем, существо деятельности как государственных, так и негосударственных фондов поддержки одно и то же – аккумулировать и распределять денежные средства на реализацию инновационных проектов по определенным правилам. В этой связи и организационно-правовая форма, и правила деятельности любых фондов поддержки должны быть единообразны. Тем более это актуально в связи с предоставлением таким фондам налоговых льгот.

1.3.6. Правовые формы и процедуры государственного финансирования поддержки инновационной деятельности

В настоящее время государственное финансирование поддержки инновационной деятельности осуществляется главным образом путем:

-государственного программно-целевого финансирования инновационных программ и проектов посредством размещения государственного заказа;

- грантового финансирования через систему государственных фондов поддержки научно-технической и инновационной деятельности.

При этом если процедуры программно-целевого финансирования через систему государственного заказа более-менее отработаны и в достаточной степени урегулированы действующим бюджетным законодательством (если не считать недостатки системы размещения госзаказов в части слабой инновационной составляющей госзакупок), то система грантового финансирования нуждается в дополнительном институциональном обеспечении и правовой регламентации. Понятие «грантов» исключено из бюджетного законодательства, отсутствует общая правовая регламентация грантового финансирования, отсутствует понятие инновационных грантов, что вызывает на практике серьезные проблемы.

Еще одной проблемой является отсутствие должного уровня координации финансирования научных исследований.

Также не в полной мере задействован механизм предоставления прямых субсидий юридическим и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, на реализацию инновационных проектов.

В частности, действующая система субсидирования согласно бюджетному законодательству не позволяет в отраслевом законодательстве установить обязательства государства (на уровне Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) по предоставлению субсидий на поддержку субъектов инновационной деятельности и инновационной инфраструктуры. Это требует разработки эффективного правового механизма, позволяющего без нарушения норм бюджетного законодательства обеспечить в необходимых случаях предоставление адресной государственной финансовой поддержки инновационной деятельности.

1.3.7. Информационное обеспечение инновационной деятельности

Еще одной проблемой является недостаточная эффективность институтов информационного обеспечения использования инновационного потенциала создаваемых в стране научно-технических результатов. Многие научно-технические достижения не находят своего практическое применения просто в силу того, что потенциальные их потребители не знают об их существовании, поскольку отчеты о результатах НИОКР могут годами пылиться на полках и быть в информационном плане недоступными для широкого круга заинтересованных лиц. В этой связи необходимо создание на базе современных информационно-коммуникационных технологий эффективных институтов информационного обеспечения и взаимодействия между субъектами научной и научно-технической деятельности (научными институтами, вузами, исследователями) и производителями, позволяющих своевременно доводить информацию о новых научно-технических достижениях, которые могут быть воплощены в инновациях на практике.

Результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения подлежат учету, но требований об обязательности информирования широкого круга лиц об этих результатах пока не установлено[79].

Между тем, в распространении соответствующей информации федеральные органы исполнительной власти могут участвовать непосредственно, т.к. у большинства федеральных министерств и ведомств имеются полномочия по проведению соответствующих мероприятий или право учреждать печатные средства массовой информации, в которых они могут публиковать сведения о новых знаниях в порученной им сфере деятельности.

1.3.8. Частно-правовые механизмы стимулирования инновационной деятельности

Не менее важной является проблема развития частноправовых механизмов поддержки и стимулирования инновационной деятельности. При этом особую актуальность приобретают вопросы совершенствования правового регулирования государственных контрактов на выполнение НИОКР и усиления инновационной составляющей государственных закупок, государственных гарантий как частноправовых способов обеспечения исполнения обязательств, дальнейшее развитие системы договоров, направленных на внедрение инноваций.

Важную роль в обеспечении инновационного развития должен играть институт размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Однако в настоящее время он не в полной мере учитывает инновационную составляющую государственных заказов и приводит к недостаточно эффективному расходованию бюджетных средств в результате проведения различных конкурсов. В этом направлении должны быть приняты действенные, прежде всего, законодательные меры, позволяющие «перенастроить» процедуры размещения заказа под потребности инновационной экономики.

Не менее важным и практически не урегулированным законодательством остается вопрос об институционализации и обеспечении прав участников инновационных проектов. В гражданском законодательстве отсутствуют действенные обеспечительные меры и меры государственного принуждения за нарушения обязательств по финансированию инновационных и инвестиционных проектов. Точно такая же ситуация сложилась с обязательствами по соблюдению гарантий и заверений, данных в рамках соглашений, опосредующих реализацию инновационных проектов.

1.3.9. Внедрение результатов научно-технической деятельности в производство

Острейшей и одной из основных проблем до настоящего времени остается повышение эффективности использования научных разработок и внедрение результатов фундаментальных и прикладных исследований в производство. Для решения этой проблемы используется целый ряд правовых, организационных и экономических институтов, включая законодательство об интеллектуальной собственности, о передаче прав на единые технологии, о создании малых инновационных предприятий при государственных научных организациях и вузах, налоговых стимулов (включение в себестоимость затрат на НИОКР и т.д.), однако принимаемых мер остается недостаточно. В частности, остаются до конца нерешенными отдельные правовые проблемы охраны и передачи интеллектуальной собственности, созданной за счет государственных средств.

В дополнительном регулировании нуждаются также лицензионные договоры и договоры об отчуждении исключительных прав, поскольку многие вопросы, связанные с ведением инновационного бизнеса, остаются за рамками правовой регламентации данных договоров, что создает дополнительные неудобства участникам инновационной деятельности, которые вынуждены сами конструировать соответствующие условия договоров.

1.3.10. Отсутствие спроса на инновации

Остается крайне низким платежеспособный спрос на научно-техническую и инновационную продукцию как со стороны государства, так и со стороны негосударственного сектора экономики. И если со стороны государства спрос на научно-техническую и инновационную продукцию удается хоть в какой-то степени поддерживать за счет институтов программно-целевого финансирования, в том числе посредством размещения государственных заказов, то действенных институтов стимулирования спроса на инновационную продукцию на частном рынке до настоящего времени не создано.

На это особое внимание обращается в Стратегии инновационного развития:

«…. в настоящее время ключевой проблемой является в целом низкий спрос на инновации в российской экономике, а также его неэффективная структура - избыточный перекос в сторону закупки готового оборудования за рубежом в ущерб внедрению собственных новых разработок.

Ни частный, ни государственный сектор не проявляют достаточной заинтересованности во внедрении инноваций. Уровень инновационной активности предприятий значительно уступает показателям стран - лидеров в этой сфере»[80].

1.3.11. Неудовлетворительное состояние сектора генерации знаний

Также остро стоит проблема повышения эффективности сектора генерации знаний (фундаментальной и прикладной науки), так как происходит постепенная утрата созданных в предыдущие годы заделов, старение кадров, имеет место снижение уровня исследований, слабая интеграция в мировую науку и мировой рынок инноваций и отсутствует ориентация на потребности экономики. Нуждается в кардинальном реформировании академический сектор науки.

Особенно остро стоит проблема повышения эффективности сектора фундаментальных научных исследований. Несмотря на постоянный рост ассигнований из федерального бюджета, предпринятые меры пока не позволили переломить негативную динамику в государственном секторе фундаментальной науки. Доля России на мировом научном рынке продолжает снижаться. На Россию сейчас приходится лишь около 2% общего объема публикаций в международных научных журналах, причем Россия все больше отстает не только от традиционных лидеров в этой области, но и от ведущих быстроразвивающихся стран. Более того, производимая Россией научная продукция мало востребована исследовательским сообществом. Индекс цитирования российских ученых мировым научным сообществом ничтожно мал. Несмотря на предпринимаемые меры по поддержке молодых ученых, опережающими темпами идет старение фундаментальной науки. Доля молодых сотрудников практически не растет. Эти тенденции несут в себе существенные риски утери Россией своего статуса ведущей научной державы уже в среднесрочной перспективе.

Ключевым препятствием для успешного развития российской фундаментальной науки является сегодня архаичная организационная структура государственных академий наук, где сосредоточено около трети всех российских исследователей, в том числе, значительная часть ведущих ученых. Для сложившейся модели управления государственных академий наук характерны объединение функций научной экспертизы и функций по управлению имуществом, отсутствие механизмов внешнего контроля качества научной продукции, непрозрачность механизмов выделения и расходования средств. Хотя по целому ряду направлений в России сохранились успешно работающие, международно конкурентоспособные исследовательские группы, неоптимальная структура государственного сектора фундаментальных исследований сдерживает их развитие и препятствует появлению новых точек роста.

Учитывая сложившуюся ситуацию, остро стоит вопрос об оптимизации архитектуры государственного сектора фундаментальных исследований. Целью такой оптимизации должно стать создание новых организационных рамок для развития существующих конкурентоспособных научных групп, в том числе путем их «извлечения» из неблагоприятной институциональной среды, а также стимулирование возникновения новых передовых центров фундаментальной науки.

Отдельной проблемой является необходимость дальнейшего совершенствования системы оплаты труда исследователей, которая в настоящее время неэффективна. В настоящее время размер оплаты труда научных работников практически никак не зависит от результативности их научной деятельности. Поэтому необходимо совершенствовать систему оплаты труда научных работников в направлении перевода их на «эффективный контракт», то есть систему оплаты труда в зависимости от эффективности и результативности научной деятельности работников.

1.3.12. Бессистемность институтов государственной поддержки инновационной деятельности

Отдельной существенной проблемой является недостаточная разработка институтов государственной поддержки инновационной деятельности. В настоящее время государственная поддержка инновационной деятельности представляется в достаточно больших объемах, но при этом имеет бессистемный характер.

Глава IV.1. Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» лишь в самом общем виде определяет основные цели, принципы и формы государственной поддержки инновационной деятельности. При этом инновационная деятельность включает в себя самый широкий спектр видов деятельности, охватывая не только технологические, но и организационные и коммерческие инновации, что, строго говоря, выходит за предмет регулирования Закона о науке. Формы государственной поддержки инновационной деятельности в законе лишь перечисляются, их содержание не раскрывается. Правовой статус названных в законе субъектов, оказывающих государственную поддержку инновационной деятельности, не определен, а субъекты, являющиеся получателями государственной поддержки, даже не названы в законе.

Все это позволяет оценить главу IV.1 Закона о науке как выражающую лишь общее намерение государства оказывать всевозможную поддержку инновационной деятельности различных ее видов, но не содержащую никаких правовых норм, непосредственно регулирующих процесс предоставления такой поддержки. Единственная по существу норма, имеющая какое-либо практическое значение, содержится в ч. 10 ст. 16.5 Закона о науке, устанавливающая, что при оценке эффективности государственной поддержки учитывается высокорисковый характер инновационной деятельности, неопределенность рыночных и технологических перспектив инновационных проектов, которые могут повлечь в том числе потерю финансовых и иных ресурсов, вложенных в инновационный проект. В связи с изложенным возникает вопрос о перспективах дополнительного осмысления и нормативного регулирования институтов государственной поддержки инновационной деятельности. Нуждаются также в совершенствовании механизмы определения приоритетных направлений инновационной политики, а также отраслей, нуждающихся в первоочередной государственной поддержке, принципы формирования государственных программ поддержки, обеспечивающие исключение дублирование предоставляемых мер поддержки различными ведомствами. В этом же ряду стоят вопросы, связанные с определением, в том числе в законодательстве, требований к эффективности и результативности инструментов государственной поддержки инновационной деятельности, включая вопросы оценки эффективности принимаемых мер и понесенных затрат.

1.3.13. Неэффективность системы статистической информации об инновационной деятельности

Отдельной проблемой является неудовлетворительное состояние инновационной статистики. Понятийный аппарат статистической информации об инновационной деятельности, содержание форм федерального статистического наблюдения за инновационной деятельностью, процедуры их заполнения и взаимодействия предприятий с органами статистики остаются слабо разработанными и не отвечают принятым в мировой практике стандартам. В результате государство и общество лишены полной и объективной информации о состоянии инновационной активности экономических субъектов. Кроме того, полный и достоверный статистический инструментарий позволил бы создать предпосылки для нормативного закрепления критериев инновационной продукции, инновационного предприятия, инновационной деятельности с целью адресного предоставления мер государственной поддержки и стимулирования субъектов инновационной деятельности.

1.3.14. Недостаточный уровень интеграции науки, образования и производства

Отдельной проблемой, нуждающейся в скорейшем решении, является дальнейшее развитие институтов, обеспечивающих интеграцию науки, образования и промышленного производства. Без тесной связи науки и образования с производством невозможно достижение инновационного эффекта в виде трансформации полученных знаний в новые научно-технические результаты и преобразования их в инновационную продукцию, внедренную на рынок. В этой связи приобретает особую актуальность совершенствование и оптимизация организационно-правовых форм интеграции науки, образования и производства, обеспечивающих их эффективное взаимодействие. Одним из новейших механизмов в этой сфере является процедура предоставления государственной поддержки программ развития исследовательских университетов, условием которой является необходимость создания университетом инновационного пояса малых наукоемких компаний[81].

1.3.15. Недостаточное развитие малого предпринимательства в инновационной сфере

Недостаточное развитие малого предпринимательства в инновационной сфере является еще одной проблемой. Институциональное обеспечение устойчивого функционирования инновационных малых предприятий позволит существенно повысить предпринимательский потенциал отечественной экономики, послужит стабилизации социальной ситуации в стране. Образование новых инновационных предприятий возможно на базе государственных научных организаций и вузов (Федеральный закон № 217-ФЗ от 02.08.2009 г.). Однако в законодательстве еще недостаточно благоприятных условий, стимулирующих создание малых инновационных предприятий. Дальнейшее создание таких условий является важнейшим направлением совершенствования правового регулирования научной и инновационной деятельности.

1.3.16. Необходимость дополнительных налоговых и таможенных преференций

Актуальной остается также проблема установления дополнительных экономически обоснованных и эффективных мер косвенного стимулирования инновационной деятельности, таких как меры налогового и таможенного характера. Решение данной проблемы происходит постоянно, и это наглядно видно из многочисленных поправок в налоговое и таможенное законодательство, призванных установить новые налоговые или таможенные послабления субъектам инновационной деятельности и инновационной инфраструктуры. Несмотря на это, в перспективе будут появляться новые стимулирующие меры, и их появление можно только приветствовать. При этом до сих пор до конца остается нерешенным вопрос правильного определения лиц, имеющих право на соответствующую поддержку, так как возникают сложности при установлении круга инвесторов, вкладывающих средства в наукоемкое, высокотехнологичное производство, а также организаций, осуществляющих инновационную деятельность. В частности, дискуссионным является определение стадий инновационного цикла, которые заслуживают соответствующей поддержки, а также определение субъектов, находящихся на соответствующей стадии.

Поэтому чрезвычайно важным является постоянное совершенствование налоговой системы с целью создания выгодных условий для ведения инновационной деятельности всеми субъектами независимо от форм собственности и видов финансирования.

Аксиоматично то, что правовые средства, входящие в инструментарий налогового законодательства, являются мощнейшим рычагом стимулирования любой экономической, хозяйственной деятельности. Стимулирование инновационной деятельности должно в том числе осуществляться за счет налогово-правовых механизмов, таких, как, например, предоставление инновационных налоговых кредитов, освобождение субъектов инновационной деятельности от уплаты налогов на ввозимую ими на таможенную территорию Российской Федерации продукцию (товары), необходимую для осуществления инновационной деятельности. Известно, что инновационная деятельность носит ярко выраженный рисковый характер. Применение принципиально новых достижений науки и техники не имеет гарантированного экономического эффекта, тем более в том, что касается относительно краткосрочной перспективы. Вполне очевидно, что предприниматели не станут ориентироваться на развитие собственного дела в инновационном ключе до тех пор, пока государство не предоставит им соответствующие льготы и преференции. Крупномасштабное предоставление налоговых изъятий, скидок, освобождений способно, однако, породить следующую проблему. Может возникнуть огромное число инновационных предприятий, на деле не осуществляющих инновационную деятельность, используемых учредителями единственно в качестве ключевого элемента схем минимизации налогообложения. В целях избежания подобного рода негативных последствий, следует максимально точно и детально урегулировать вопросы присвоения тому или иному предприятию статуса инновационного, а также механизмы государственного контроля за соответствием их деятельности данному статусу.

1.3.17. Необходимость институционального обеспечения инновационного развития регионов

Существенной представляется также проблема недостаточного институционального обеспечения инновационного развития регионов. В этом направлении следует отметить следующие ключевые проблемы:

отсутствие стройной и взаимоувязанной системы инновационного развития регионов, фрагментарность применяемых мер государственной поддержки, бессистемность правового регулирования инновационного процесса;

недостаточное развитие региональных, а также муниципальных программ инновационного развития;

необходимость развития научно-технического и образовательного потенциала крупных городских агломераций с высоким качеством среды обитания и человеческим потенциалом, с динамичной инновационной и образовательной инфраструктур;

необходимость создания территориально-производственных кластеров, ориентированных на высокотехнологичные производства в приоритетных отраслях экономики, с концентрацией таких кластеров в урбанизированных регионах;

необходимость создания территориально-производственных кластеров на слабоосвоенных территориях, ориентированных на глубокую переработку сырья и производство энергии с использованием современных технологий;

необходимость формирования новых опережающего инновационного развития и центров инновационного роста;

недостаточное использование научно-технического и инновационного потенциала наукоградов.

1.3.18. Необходимость создания общих институциональных и законодательно-правовых условий для развития инновационной деятельности

Отдельной проблемой является создание общих институциональных и законодательно-правовых условий, благоприятных для поступательного социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе для ведения предпринимательской и инновационной деятельности.

Речь идет о таких идущих в стране институциональных преобразованиях, как приватизация, демонополизация экономики и развитие конкуренции, развитие малого и среднего бизнеса, совершенствование корпоративного управления и либерализация корпоративного законодательства, борьба с коррупцией, ликвидация социального неравенства и ослабление региональной дифференциации, земельная реформа, устранение излишних административных барьеров, повышение уровня защиты права собственности, развитие различных форм самоорганизации и саморегулирования бизнеса и общества, достижение высоких стандартов благосостояния и социального благополучия человека, обеспечение транспортной доступности и развитие транспортной инфраструктуры. Необходимость соответствующих институциональных преобразований вытекает из Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [82]. В частности, Концепцией определены следующие важнейшие направления преобразований, обеспечивающих переход к инновационному социально ориентированному типу экономического развития:

- развитие человеческого потенциала России;

- создание высококонкурентной институциональной среды, стимулирующей предпринимательскую активность и привлечение капитала в экономику;

- структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития;

- закрепление и расширение глобальных конкурентных преимуществ России в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов);

- расширение и укрепление внешнеэкономических позиций России, повышение эффективности ее участия в мировом разделении труда;

- переход к новой модели пространственного развития российской экономики.

В Концепции определены основные характеристики соответствующей институциональной среды, способной обеспечить высокую инновационную активность экономики. Такая институциональная среда характеризуется:

высоким уровнем личной безопасности человека (безопасная среда обитания, низкий уровень преступности, эффективная система правоприменения);

развитыми институтами демократии, функционированием эффективных структур и механизмов гражданского общества, общественным контролем за деятельностью государства и бизнеса, низким уровнем коррупции и высоким доверием к институтам власти и проводимой политике;

развитой конкурентной средой;

благоприятными условиями для массового появления новых компаний, в том числе в инновационных секторах экономики;

защищенностью прав собственности (включая интеллектуальную), контрактных обязательств, независимой судебной системой;

эффективным функционированием развитых рынков земли и иной недвижимости, системы финансовых институтов, адаптированной к потребностям инновационной экономики;

эффективностью государственного управления и местного самоуправления.

Институциональная среда, необходимая для инновационного социально ориентированного типа развития, в долгосрочной перспективе согласно Концепции будет формироваться в рамках целого ряда направлений.

Одним из таких направлений являются политико-правовые институты, нацеленные на обеспечение гражданских и политических прав граждан, а также на исполнение законодательства. Речь идет о защите базовых прав, включая неприкосновенность личности и собственности, независимость суда, эффективность правоохранительной системы, свободу средств массовой информации.

По данному направлению существует множество проблем, нуждающихся в скорейшем решении, ключевыми из них Концепцией отмечены следующие:

действенная защита частной собственности, формирование в обществе понимания того, что способность обеспечивать защиту собственности - один из критериев благоприятного инвестиционного климата и эффективности государственной власти. Особое внимание должно быть уделено пресечению рейдерских захватов собственности;

проведение судебной реформы, обеспечивающей действенность и справедливость принимаемых судом решений;

создание условий, при которых российским компаниям было бы выгодно оставаться в российской юрисдикции, а не регистрироваться в офшорах и использовать для разрешения споров, в том числе споров по вопросам собственности, российскую судебную систему;

борьба с коррупцией не только в органах государственной власти, но и в государственных учреждениях, оказывающих социальные услуги населению, и в связанных с государством крупных хозяйственных структурах (естественных монополиях). Это требует радикального повышения прозрачности, изменения системы мотивации, противодействия криминальному использованию государственными служащими служебного положения в личных интересах в целях содействия бизнесу, созданию необоснованных административных ограничений бизнеса, усиления ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией и злоупотреблением служебным положением, в том числе на основании косвенных признаков коррупции (принцип незаконного обогащения);

существенное улучшение доступа к информации о деятельности государственных органов;

принятие специальной программы обеспечения открытости деятельности государственных и муниципальных органов власти, включающей четкое определение механизмов получения гражданами и предприятиями полной информации о принимаемых ими решениях, а также тщательная регламентация деятельности органов власти;

предотвращение избыточного государственного вмешательства в экономическую деятельность;

совершенствование системы контроля и надзора, предполагающее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора);

исключение возможности использования проверок и инспекций для остановки бизнеса и уничтожения конкурента;

повышение эффективности управления государственным имуществом, включая последовательное сокращение использования института хозяйственного ведения;

сокращение объема имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, с учетом задач обеспечения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;

ограничение выведения из сферы образования и здравоохранения инфраструктуры лечебных и образовательных учреждений с целью стимулирования развития механизмов частно-государственного партнерства в социальной сфере;

развитие механизмов взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, институтов и механизмов частно-государственного партнерства. Это предполагает поддержку самоорганизации граждан, объединяющихся с целью совместной защиты своих конституционных прав, контроля над деятельностью государственных и муниципальных органов, взаимопомощи и добровольного участия в решении социальных проблем, развитии образования, здравоохранения и культуры;

повышение качества и доступности государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти. Соответствующие меры включают в себя четкую регламентацию порядка их предоставления, проведение мероприятий, направленных на упрощение процедур, снижение трансакционных и временных издержек, затрачиваемых потребителями на их получение, а также внедрение процедур по оценке качества предоставляемых услуг потребителями - гражданами и предпринимателями, формирование сети многофункциональных центров обслуживания населения и обеспечение доступа потребителей к государственным услугам в режиме онлайн в сети Интернет ("электронное правительство");

кадровое обеспечение эффективного выполнения государственных функций и реализации государственных социальных гарантий;

преодоление отставания государственных органов и бюджетной сферы в области квалификации и мотивированности кадров от корпоративного сектора. Для этого необходимо в короткие сроки сократить разрыв в оплате труда между секторами, одновременно повышая требования к сотрудникам государственных и муниципальных органов и учреждений и усиливая стимулирование качества и результативности. Необходимо создать условия и стимулы для повышения квалификации государственных служащих и менеджеров бюджетной сферы в ведущих университетах и бизнес-школах, в том числе на базе программ, сопоставимых по содержанию и качеству с лучшими западноевропейскими магистерскими программами в области публичного менеджмента.

Еще одним направлением формирования институциональной среды, необходимой для инновационного социально ориентированного типа развития являются институты, обеспечивающие развитие человеческого капитала. Прежде всего, это касается образования, здравоохранения, пенсионной системы и обеспечения жильем. Ключевой проблемой развития этих секторов является проведение институциональных реформ - выработка новых правил их функционирования.

Важнейшими для формирования инновационно-ориентированной институциональной среды являются экономические институты, то есть законодательство, обеспечивающее устойчивое функционирование и развитие национальной экономики. Современное экономическое законодательство должно обеспечивать экономический рост и структурную модернизацию экономики. Особую важность при этом приобретают развитие конкурентной среды, снятие барьеров для выхода на рынок, развитие рынков земли и недвижимости, повышение эффективности и устойчивости функционирования финансовых рынков, создание институциональных условий для формирования в России международного финансового центра, формирование эффективной системы управления государственной собственностью, повышение эффективности деятельности государственного сектора экономики, развитие малого и среднего предпринимательства, повышение качества и гибкости корпоративного управления.

Не менее важными являются такие направления формирования институциональной среды инновационного развития, как:

- институты развития, нацеленные на решение конкретных системных проблем экономического роста, то есть правила игры, нацеленные не на всех участников хозяйственной или политической жизни, а на некоторых из них;

- система стратегического управления, позволяющая обеспечить гармоничность формирования и развития указанных типов институтов и направленная на согласование бюджетной, денежной, структурной, региональной и социальной политики при решении системных внутренних проблем развития и ответа на внешние вызовы. Она включает в себя взаимоувязанные программы институциональных преобразований, долгосрочные и среднесрочные прогнозы развития экономики, науки и технологий, стратегии и программы развития ключевых секторов экономики и регионов, долгосрочный финансовый план и систему бюджетирования по результатам.

Последовательное осуществление обозначенных выше и иных вытекающих из Концепции институциональных изменений позволит обеспечить переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития.

Отдельной проблемой институционального обеспечения инновационной деятельности является создание общих законодательно-правовых условий, благоприятных для ведения предпринимательской и инновационной деятельности.

Речь в данном случае идет не только и не столько о принятии нормативных актов, специально посвященных правовому регулированию инновационной деятельности, но и о внесении поправок в отраслевое законодательство, направленных на стимулирование инновационной деятельности и создание благоприятного инновационного климата.

В частности, в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года названы следующие основные направления совершенствования законодательного регулирования в инновационной сфере, такие как:

- совершенствование налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации;

- совершенствование бюджетного законодательства Российской Федерации;

- совершенствование законодательства Российской Федерации о техническом регулировании;

- совершенствование экологического регулирования;

- совершенствование государственного регулирования в сфере обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий;

- совершенствование таможенного регулирования, механизмов экспортного и валютного контроля;

- cовершенствование законодательства Российской Федерации о миграционном учете;

- cовершенствование гражданского законодательства Российской Федерации в части прав на результаты интеллектуальной деятельности;

- cовершенствование правового регулирования корпоративных отношений;

- cовершенствование антимонопольного законодательства Российской Федерации;

- cовершенствование законодательства Российской Федерации о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд;

- cовершенствование законодательства Российской Федерации об образовании;

- cовершенствование механизмов аккредитации;

- cовершенствование норм трудового законодательства Российской Федерации;

-совершенствование норм законодательства о науке, включая правовой статус субъектов научной деятельности, экспертизу результатов научной деятельности, стимулирование активности прикладных исследований, сохранение фундаментальной науки.

Каждая из указанных выше ключевых проблем институционального обеспечения инновационной деятельности заслуживает особого внимания и принятия соответствующих организационных и законодательных мер.