Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Опыт строительства союзного государства Белоруссии и России для развития евразийской интеграции

• Титульный лист
• Содержание

[1] . По сути, созда­вался политический союз двух стран, предусмат­ривающий, в частности, взаимодействие их дип­ломатий во внешнем мире и совместные мероприятия в области обороны.

Год спустя Сообщество было преобразовано в Союз де-юре. 2 апреля 1997 г. стороны заключили Договор о Союзе России и Белоруссии, а 23 мая приняли Устав Союза. В Уставе содержится механизм функционирования этого объединения. Главным руководящим орга­ном Союза был определен Высший совет. В каче­стве представительного органа было сформиро­вано Парламентское собрание.

Союз России и Белоруссии стал приносить конкретные результаты. На его западных грани­цах были созданы общая пограничная и тамо­женная службы, велась подготовка единого та­моженного кодекса. Успешно работал Комитет по вопросам безопасности. Создавались благо­приятные условия для углубления экономической интеграции, которая включает не только торговлю (кстати, товарооборот между нашими страна­ми с 1996 по 2000 г. увеличился вдвое), но и регу­лирование совместной внешнеэкономической де­ятельности, производственную кооперацию. Интенсивно развивались связи Белоруссии (и ее отдельных областей) непосредственно с россий­скими регионами. Средства, выделенные из бюд­жета Союза, позволили дать старт ряду перспек­тивных совместных программ, имеющих не толь­ко экономическое, но и большое социальное значение. 21 ноября 1999 г. был подписан Дого­вор о создании единой энергетической системы России и Белоруссии.

Сотрудничество оборонных ведомств России и Белоруссии по своей интенсивности и по значи­мости совместно решаемых задач не имеет аналогов в отношениях каких-либо иных участников СНГ друг с другом. С 1 апреля 1996 г. националь­ные силы ПВО обеих стран несут совместное боевое дежурство, что кардинальным образом повы­шает уровень их безопасности. 19 декабря 1997 г. министры обороны России и Белоруссии подпи­сали Соглашение о совместном обеспечении ре­гиональной безопасности в военной сфере[2] и До­говор о военном сотрудничестве [3]. Весьма успешно реализуется Концепция единого оборонного за­каза, подписанная президентами союзных госу­дарств в апреле 1999 г. Военно-техническое сотрудничество включает также согласование экс­порта-импорта вооружений, военной техники и продукции двойного назначения.

Россия и Белоруссия солидарно выступали по многим проблемам внешнеполитической сфе­ры. Это касается и позиции двух стран относительно расширения НАТО, вопросов сотрудни­чества с третьими странами, оценки событий в Югославии и др.

Развивая всестороннее сотрудничество, ни в Москве, ни в Минске не скрывали, что образова­ние Союза - это лишь промежуточный этап на пути к единому государству. Решение присту­пить к практической реализации данной цели бы­ло принято президентами двух стран 25 декабря 1998 г. и нашло отражение в соответствующей декларации.

После длительной подготовки 8 декабря 1999 г. был заключен Договор о создании Союзного го­сударства России и Белоруссии [4].

Еще на стадии обсуждения указанный Договор вызвал неоднозначную реакцию российских СМИ. Сторонники тесной интеграции считали, что предусматривающаяся Договором система власти и управления, а также принципы принятия решений не позволят новому объединению стать сильным сплоченным государством. Это будет всего лишь аморфная конфедерация, которая едва ли окажется долговечной. Противники сближения напротив, утверждали, что российская сторона берет на себя слишком жесткие обязательства, должна будет нести ответственность и за реформирование белорусской экономики, и за благосо­стояние ее граждан, и за внешнеполитическое по­ведение Минска. В принципе, с тех же позиций, но с обратным знаком, выступали белорусские наци­оналисты. Они усматривали в Договоре угрозу национальной независимости своей страны и пытались убедить сограждан в том, что естествен­ным следствием слишком тесного сближения ста­нет поглощение Белоруссии Россией.

Усло­вия Договора таковы, что ни одна из сторон не ут­рачивает своего политического суверенита. Механизм принятия решений исключает ситуацию, при которой один партнер может навязать свою волю другому.

Разработчики документа отказались от идеи учреждения постов президента и вице-президента Союзного государства, и сошлись во мнении: решения содержательного порядка должны приниматься коллегиальными органами. Высшим органом Союзного государства определен, Высший Государственный Совет (ВГС), в который входят главы государств и правительств, руководители парламентов двух стран. Председателем ВГС является поочередно один из глав государств-участников, выполняющий, по сути, протокольные функции. Акты ВГС принимаются на основе единогласия государств-участников (ст. 34-37) [5].

В качестве законодательного и представительного органа, в соответствии с Договором должен быть создан Парламент Союзного государства, состоящий из двух палат - Палаты Союза и Палаты представителей. Первая формируется из числа депутатов национальных парламентов 6 человек с каждой стороны, а вторая изби­рается на основе прямых выборов по следующей квоте: 75 депутатов от России и 28 депутатов от Белоруссии (ст. 38, 39). Председатель палаты и заместитель не могут быть гражданами одного государства. Кроме того, Договор содержит норму, согласно которой решение Палаты представителей считается не принятым, если против него проголосовало более одной четверти от об­щего числа депутатов (ст. 42, 43). Иными словами не только российская сторона с ее 75 голоса­ми, но и белорусская с ее 28 голосами может за­блокировать любой законопроект.

Главной функцией Парламента является при­нятие законов и Основы законодательства по во­просам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства (ст. 40). Если у главы хотя бы одного из государств-участников имеются возражения, то закон отклоняется. Но поскольку процедура повторного рассмотрения и преодоление отклонения не предусмотрена, то речь идет о так называемом праве абсолютного вето (ст. 43).

Главное - это содержательные аспекты интеграции. И здесь обращает на себя внимание то, что ряд важнейших областей жизнедеятельности, прежде всего экономического характера, передаются согласно Договору, в исключительное ведение Союзного государства. Это выработка и продвижение единой экономической политики, установление правовых основ общего внутреннего рынка, регулирование хозяйственной деятельности, осуществление единой денежно-кредитной, валютной, налоговой, ценовой, инвестиционной и таможенно-тарифной политики, функционирова­ние единых транспортной и энергетической сис­тем, управление союзной собственностью, а так­же проведение пограничной политики, разработ­ка и размещение совместного оборонного заказа, деятельность объединенной системы техническо­го обеспечения вооруженных сил, функциониро­вание региональной группировки войск (ст. 7).

По вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства, его руководящие органы принимают нормативные правовые акты, подлежащие прямому применению на террито­рии каждого государства-участника. Причем, и это следует подчеркнуть особо, в случае колли­зии нормы закона или декрета Союзного госу­дарства и нормы внутреннего закона преимуще­ственную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства. Правда, данное положение не относится к коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях или конституционных актах госу­дарств-участников (ст. 60, 61). Разработчики Дого­вора исходили из того, что с его принятием Россия и Белоруссия сохраняют, с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий, суверенитет, независимость, государственное устройство, конституции и т.д. (ст. 6).

Именно этим объясняется то, что к совместно­му ведению Союзного государства и государств-участников, то есть к тесной координации дейст­вий без взаимной передачи суверенных прав, от­несены внешняя политика, вопросы обороны и безопасности, демократические преобразования, социальная сфера, развитие науки, культуры, об­разования, охрана окружающей среды (ст. 18). При этом призыв в армию и служба в вооруженных силах осуществляются на основании консти­туций государств-участников, общая армия не со­здается.

26 января 2000 г., после обмена ратификацион­ными документами между президентами России и Белоруссии Договор о создании Союзного госу­дарства вступил в силу, что позволило приступить к его практическому воплощению. Содержание, этапы и сроки работы по передаче Союзному государству зафиксированных в Договоре предме­тов ведения, а также способы законодательного закрепления такой передачи, включая возмож­ное внесение изменений в конституции двух госу­дарств, изложены в программе действий по его реализации.

Заявленные цели, безусловно, отвечают инте­ресам народов России и Белоруссии, прежде всего в сферах безопасности и экономики.

Военно-политический союз позволяет России реализовать свои стратегические интересы на за­паде, поскольку хотя бы отчасти восстанавливает систему стратегической обороны на этом важ­нейшем направлении. Кроме того, союзнические отношения с Минском облегчают связь РФ с ее западным анклавом - Калининградской облас­тью. Для Белоруссии же немалую роль в обеспе­чении ее безопасности играет не только «ядерный зонтик» России, но и военное сотрудничество.

Союз двух стран значительно укрепляет и их экономическую безопасность. В условиях постсо­ветского мира, когда Россия оказалась практиче­ски отрезанной от основных европейских рын­ков, беспрепятственный, относительно дешевый (если сравнивать со странами Прибалтики) и безо­пасный (если сравнивать с украинским маршру­том) транзит экспортно-импортных грузов, преж­де всего российского углеводородного сырья (нефть, газ), является жизненно важным для на­шей страны. Причем со строительством второй нити газопровода Ямал-Западная Европа и газо­провода через Белоруссию и Польшу в Словакию в обход Украины значение белорусского коридора будет только возрастать. Кроме того, большинст­во авиалиний, соединяющих нашу страну с запад­ным миром, пролегает над Белоруссией, а основ­ные пассажиропотоки, движущиеся наземным транспортом из России в восточные и западноев­ропейские страны и обратно, проходят теперь че­рез Брест.

Для Белоруссии огромное значение имеет бес­перебойное снабжение (причем на льготных ус­ловиях) российским сырьем и топливом, а также подключение ее к энергетической системе России.

С ростом экспортных возможностей белорус­ской экономики, при том, что выход на евро­пейские рынки весьма затруднен, будет возрас­тать роль России в качестве транзитного коридо­ра для товаров, направляющихся из Белоруссии в страны Южной и Юго-Восточной Азии и в Дальневосточный регион.

Сложившееся в советское время разделение труда, когда Белоруссия была «сборочным це­хом» страны, привело к тому, что только сохране­ние деловых связей между предприятиями-смеж­никами, независимо от государственной принад­лежности, позволяет им выживать и развиваться в условиях рынка. Достаточно сказать, что три белорусских промышленных гиганта - Новопо­лоцкое производственное объединение «Полимер», Минский автозавод и Минский тракторный завод создают 1 млн. 200 тыс. рабочих мест в России. Взаимными поставками продукции связаны сейчас 200 белорусских и около 800 крупнейших российских предприятий.

Белоруссия получает из России продукцию металлургической промышленности, заводское оборудование, комплектующие для многих видов изделий, что чрезвычайно выгодно и российской стороне, заинтересованной в устойчивом рынке сбыта. В то же время относительно дешевые и при этом качественные белорусские товары (бытовая техника, продукция деревообрабатывающей и легкой промышленности, грузовые автомобили, тракторы и т.д.) находят широкий спрос в России. Доля поставок из Белоруссии в оборонном производстве нашей страны достигает 15%. Главным образом это средства спутниковой связи, оборудование для радиостанций, радионавига­ционная аппаратура и другая наукоемкая продукция. По итогам 2011 г. Белоруссия заняла третье место (после США и Германии) во внешней тор­говле России. В свою очередь на долю России приходится 60 % общего внешнеторгового оборо­та Белоруссии.

Республика Беларусь — унитарное демократическое социальное правовое го­сударство. Согласно Конституции Республики Беларусь единственным источни­ком государственной власти является народ, осуществляющий ее непосредственно и через представительные органы. Обеспечение прав и свобод граждан является высшей целью государства.

Конституцией утвержден принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Высшим представительным и законодательным ор­ганом является Национальное собрание Республики Беларусь, состоящее из двух палат — Палаты представителей и Совета Республики. Палата представителей формируется на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Совет Республики является палатой территориаль­ного представительства.

Глава государства — Президент Республики Беларусь. Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство — Совет Министров Республики Беларусь, который возглавляет Премьер-министр.

Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального гражданского самоуправления, местные референдумы, собра­ния и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам. Контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конститу­ционным Судом.

Надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми органами го­сударственного управления, местными представительными и исполнительными органами, юридическими и физическими лицами осуществляется Генеральной прокуратурой Республики Беларусь.

В Республике Беларусь зарегистрировано и действуют около 1033 общественные ор­ганизации. Среди них: 17 партий, 34 республиканских профсоюза, 16 союзов об­щественных объединений и 125 прочих общественных объединений.

Политические партии, профессиональные союзы и иные общественные объе­динения могут в соответствии со своими уставами и действующим законодатель­ством принимать участие в выборах, иметь свои и пользоваться государственными средствами массовой информации, влиять на общественное мнение в сфере своей деятельности.

Действуют общественные объединения различной направленности — полити­ческие, экологические, молодежные, женские, спортивные, благотворительные, ветеранов, инвалидов, по интересам.

Республика Беларусь занимает выгодное географическое положение в центре Европы. Она расположена на пересечении железных дорог и автомобильных маги­стралей, систем нефте-, газо- и продуктопроводов, линий связи между Западной Европой и регионами России, азиатскими странами.

Первым межгосударственным документом в рамках хо­зяйственных отношений двух стран явилось Соглашение между правительствами Республики Беларусь и Россий­ской Федерации от 20 июля 1992 года о создании межго­сударственных хозяйственных структур[6]. Ключевым для развития торгово-экономических отношений между Бела­русью и Россией стало Соглашение о свободной торговле от 13 ноября 1992 года [7]. В этом Соглашении стороны, подтвердив суверенное право каждого государства проводить самостоятельную внешнеэкономическую поли­тику, договорились, что по отношению к товарам, происхо­дящим из таможенной территории одной из договариваю­щихся сторон и предназначенных для таможенной терри­тории другой договаривающейся стороны, не применяются таможенные пошлины. Таким образом, для хозяйствующих субъектов независимых государств был создан преференциальный режим торговли товарами национального про­исхождения. Этот документ стал, по сути, международны­ми правилами ведения взаимной торговли, установил пра­вила определения страны происхождения товаров, принципы экономической конкуренции, порядок веления нетарифных мер регулирования, порядок разрешения вза­имных споров.

Шестого января 1995 года Правительство Российской Фе­дерации и Правительство Республики Беларусь подписали в Минске Протокол о введении режима свободной тор­говли без изъятий и ограничений[8]. Тогда же было заключе­но Соглашение о Таможенном союзе, который должен был ориентироваться на общепринятые нормы в экономичес­ких отношениях. Таможенный союз был определен как экономическое объединение и должен основываться на следующих принципах:

а) наличие единой таможенной территории;

б) наличие однотипного механизма регулирования экономики, базирующегося на рыночных принципах хозяйствования и унифицированном законодательстве.

Таким образом, стороны договорились о велении взаимной торговли в режиме внутренней торговли.

Нормативно-правовая база Союзного государства начала формироваться в 1996 году. Некоторые пра­вовые акты, принятые в рамках Сообщества и Союза, продолжают действовать до сих пор. В рамках Сообщества и Союза принимались норма­тивно-правовые акты Высшим Советом и Исполни­тельным Комитетом. Большинство данных нормативно-правовых актов затрагивали вопросы формирования и деятельно­сти нового межгосударственного образования. Вместе с тем особое внимание уделялось пробле­мам обеспечения равенства прав граждан Бела­руси и России.

В период с 1996 по 1998 голы Высшим Советом Союза Беларуси и России было принято около 40 решений. Сре­ди них документы, регламентирующие вопросы в сфе­ре обеспечения равных прав граждан на трудоустрой­ство, оплаты труда и предоставления других социально-трудовых гарантий, приобретения в собственность, владения, пользования, распоряжения имуществом, об­мена жилых помещений. Важные решения касались ус­тановления совместных действий по минимизации и преодолению последствий чернобыльской катастрофы. Так, осуществление ряда исследовательских медицинских программ по этой теме на территории обоих государств позволило не только эффективно распределить бюджет­ные средства, но и увеличить объем проводимых иссле­дований в этой области, а также обеспечить передачу опыта одной стороны другой.

Необходимо отметить, что часть принятых в этот период решений закрепили единые подходы при установлении минимальных размеров оплаты труда, пенсионного обес­печения, выплат пособий и льгот для граждан Беларуси и России. В частности, решением Высшего Совета от 22 июня 1996 года №4 [9] было установлено, что граждане Беларуси, осуществляющие трудовую деятельность на территории России, а также граждане России, осуществляющие тру­довую деятельность на территории Беларуси, имеют рав­ные права с гражданами государства пребывания в опла­те труда, режиме рабочего времени и времени отдыха, охране и условиях труда и других вопросах трудовых от­ношений. При этом трудовой стаж, включая стаж, исчис­ляемый в льготном порядке, и стаж работы по специаль­ности, приобретенный в связи с трудовой деятельностью на территории Республики Беларусь и Российской Феде­рации, взаимно признается за их гражданами.

Решениями Высшего Совета также были утверждены Положения об Исполнительном Комитете Сообщества Бела­руси и России, Статут Высшего Государственного Совета, закреплены первоочередные организационные меры по ре­ализации Договора об образовании Сообщества, опреде­лены механизмы реализации решении Высшего Совета и Исполнительного Комитета, для чего были созданы Тамо­женный комитет Сообщества, Пограничный комитет, Ко­митет по вопросам безопасности. Иными словами, была со­здана реальная правовая основа для полноценного функ­ционирования Сообщества и возможности для реализации совместных программ.

В это время решениями Высшего Совета были утвержде­ны программы синхронизации и единой направленности экономических реформ в Республике Беларусь и Россий­ской Федерации, определяющие основные направления синхронного реформирования двух государств, согласован­ных действий в области внешней политики, экономической политики, борьбы с различными формами организованной преступности. Однако, к сожалению, программы синхро­низации и единой направленности экономических реформ в Республике Беларусь и Российской Федерации реализо­ваны не были.

Самый важный шаг второго этапа в 1999-2002 годах - создание Союзно­го государства. В декабре 1999 года Президент Российской Федерации и Президент Республики Беларусь подписали До­говор о создании Союзного государства. Одновремен­но президентами двух стран была подписана Про­грамма действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о созда­нии Союзного государства.

Таким образом, Договор о создании Союзного государства охватил все сферы жизни и деятельности, как государства, так и его граждан. Именно с этого времени начали создаваться программы по реализации принципов, прописанных в Договоре. В этот период была восстановлена параллель­ная работа энергосистем Беларуси и России, означающая объединение электростанций обоих государств в единое энергетическое кольцо, что позволило повысить надеж­ность энергоснабжения потребителей Беларуси и запад­ных областей Российской Федерации. Подобная система устройства энергетики существовала еще в Советском Союзе, обеспечивая бесперебойную и качественную по­дачу электричества потребителям.

Договором были определены принципы формирования еди­ного экономического пространства. Установлено, что в Союзном государстве будет действовать унифицирован­ное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговое законодательство. Для создания единого эко­номического пространства государства-участники прини­мают согласованные меры по поэтапному сближению ос­новных социальных и макроэкономических показателей развития и проводят единую структурную политику.

Кроме того, было принято очень важное решение о том, что в Союзном государстве поэтапно будет вводиться еди­ная денежная единица с одновременным созданием еди­ного эмиссионного центра. Также будет осуществляться единая политика в области ценообразования, включая вопросы регулирования цен и тарифов, и действовать общий рынок ценных бумаг. Необходимым для проведения со­гласованной финансовой политики признано создание еди­ного законодательства в части обслуживания и погаше­ния внешнего и внутреннего долга, порядка осуществле­ния внешних заимствований и иностранных инвестиций.

Для создания единого экономического пространства, эф­фективного функционирования общего рынка товаров и обеспечения свободного перемещения товаров, услуг, ка­питалов и рабочей силы стороны должны синхронизиро­вать этапы, сроки и глубину проводимых ими экономичес­ких реформ; создать единую нормативно-правовую базу для устранения межгосударственных барьеров и ограни­чений, равные возможности для свободной экономичес­кой деятельности. Обе стороны, участвующие в договоре, образуют унифицированную систему антимонопольного законодательства, налогов, государственной поддержки производства, режима инвестиций, норм и правил охраны труда.

22 июля 1999 года вступил в силу подписанный 25 декабря 1998 года Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан [10]. Положения Договора были на­правлены на повышение уровня жизни народов, создание благоприятных условий для всесторон­него гармоничного развития личности, обеспече­ние равных прав граждан на территории каждого из государств. Особое место в Договоре было от­ведено обеспечению равных социальных прав граждан: права на образование, медицинское об­служивание, трудоустройство и иные социально-правовые гарантии.

В 2000 - 2001 годах были проанализированы все возмож­ные варианты объединения государств. Стало очевидно, что наиболее подходящая для наших государств модель объединения федеративно-кооперативного типа, что позволяет предоставить широкую самостоятельность каж­дому государству и в то же время совместно решать за­дачи создания обшей транспортной и коммуникационной инфраструктуры и охраны общих границ, определять судь­бу национальных валют.

Только после этого стороны подошли к новому этапу предконституционному - разработке Конституционного Акта. Принятие Конституционного Акта позволило бы отве­тить на многие вопросы и решить целый ряд проблем, тормозящих развитие Союзного государства. Договор о создании Союзного государства гласит: «Со­юзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством…» Как и любое дру­гое, Союзное государство имеет свою систему государ­ственных органов и нормативно-правовых актов. Граж­дане Беларуси и России одновременно являются гражда­нами Союзного государства.

Вместе с тем об окончательном завершении строительства Союзного государства и формировании его как единого государства говорить пока рано в силу ряда объективных причин. К сожалению, несмотря на то, что и Беларусь, и Россия предпринимают определенные меры, направленные на устранение этих причин, до настоящего времени оста­ется ряд ключевых вопросов, требующих разрешения.

Самым главным на сегодняшний день вопросом остает­ся принятие Конституционного Акта Союзного государ­ства. Традиционно всякое правовое демократическое государство, реализуя свои цели и задачи, руководству­ется каким-либо общим документом с конституционным статусом и идеологической направленностью. Принятие Конституционного Акта Союзного государства помогло бы усовершенствовать ныне действующую систему союз­ной государственной власти с учетом имеющегося опы­та ее становления, определить единую правовую систе­му Союзного государства и установить механизмы реа­лизации ее составляющих, а главное определить его государственное устройство.

Кроме того, для активизации становления правовой систе­мы и усиления гарантий гражданам, Союзное государство нуждается в создании и эффективном функционировании легитимного представительного и законодательного орга­на, обеспечивающего формирование законодательной базы Союзного государства.

Одна из проблем Союзного государства касается объе­динения энергетики Беларуси и России. Федеральный закон об электроэнергетике, принятый в 2003 голу, пре­дусматривает рыночное ценообразование на электро­энергию, что является неприемлемым для Республики Беларусь, проводящей иную экономическую политику в сфере электроэнергетики.

Не смотря на то, что ряд аспектов нуждается в доработке, наблюдается определенная позитивная тенденция. На се­годняшний день Беларусь и Россия предпринимают ряд мер по закреплению статуса единого Союзного государства, связанного со своими гражданами взаимными правами и обязанностями. Идет плодотворная работа по обеспечению равенства прав граждан государств-участников Союзно­го государства. Нельзя не отметить, что сами граждане государств постепенно начинают осознавать себя гражданами единого Союзного государства и обращаются в его государственные органы за защитой в случаях нарушения их прав, свобод и законных интересов.