НИР Опыт строительства союзного государства Белоруссии и России для развития евразийской интеграции
2.7 Модернизация законодательства по противодействию коррупции на евразийском пространстве
В научно-исследовательской работе проведен сравнительный научный анализ законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь в сфере противодействия коррупции с целью выявления их общих и особенных черт, дается оценка имеющихся расхождений в содержании соответствующих норм с точки зрения их влияния на процессы интеграции названных государств. Объектом исследования являются нормы законодательства о противодействии коррупции Российской Федерации и Республики Беларусь, допускающие объединение и способствующие развитию интеграционных процессов двух названных государств, а также наднациональные акты антикоррупционного содержания. Предметом исследования является обоснование наиболее оптимального варианта нормативно-правового сближения России и Беларуси по вопросам модернизации законодательства по противодействию коррупции. Эмпирическую основу исследования составили международные договоры и другие российско-белорусские правовые акты Российской Федерации и Республики Беларусь, нормативные правовые акты Союзного государства, а также Российской Федерации и Республики Беларусь.
Принципиальное значение для решения вопросов межгосударственной интеграции имел Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 21.02.1995 г. о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве, который в дальнейшем был ратифицирован парламентами. В данном Договоре определены перспективы сотрудничества между Россией и Беларусью практически по всем наиболее значимым направлениям, заложена прочная правовая основа для их сближения в государственно-правовой сфере. Двусторонние договоры между Республикой Беларусь и Российской Федерацией 1995-1999 годов относятся к числу учредительных. Каждый из этих договоров был предназначен для регулирования отношений, возникавших в связи с образованием новой формы совместной государственности, создания властных органов, определения правового положения граждан. Союзное государство уже вошло в период регулирования своей деятельности собственными нормативными правовыми актами. За годы своего существования органы Союзного государства приняли более ста нормативных правовых актов, включая постановления Парламентского Собрания о бюджетах Союзного государства и декреты Высшего Государственного Совета об их утверждении. В наличии таких актов видится начальный период правовой стадии регулирования деятельности Союзного государства и его органов. Для начального периода правовой стадии регулирования деятельности Союзного государства в рассматриваемой нами сфере выявлено отсутствие законодательных источников, что частично компенсировано участием Российской Федерации и Республики Беларусь в другом международном объединении – Содружестве Независимых Государств. Межгосударственной Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых государств, участниками которой являются Федеральное Собрание Российской Федерации и Национальное Собрание Республики Беларусь, приняты модельные законы в сфере противодействия коррупции:
1) Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принят на 22 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 15.11.2003 г. (постановление № 22-15);
2) Модельный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», на 37 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 17.05.2012 г. (постановление № 37-12).
Законодательство РФ и Республики Беларусь по противодействию коррупции: общий сравнительный анализ: Правовую основу противодействия коррупции в Российской Федерации составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, федеральный закон «О противодействии коррупции» и др. федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты.
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» устанавливает основные принципы противодействия коррупции, определяет правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
1) федеральный конституционный закон от 25.12.2008 г. № 5-ФКЗ «О внесении изменений в ст. 10 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;
2) федеральный закон от 25.12.2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»;
3) федеральный закон от 25.12.2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 г. и принятием ФЗ «О противодействии коррупции»;
4) федеральный закон от 22.12.2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»;
5) федеральный закон от 22.12.2008 г. № 267-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».
В Российской Федерации ратифицированы такие международные акты по борьбе с коррупцией, как:
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, подписанная в г. Страсбурге 27.01.1999 г.;
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 г.
Указом Президента РФ от 13.04.2010 г. № 469 была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 – 2011 гг.
Создан специальный антикоррупционный орган – Совет по противодействию коррупции при Президенте РФ, основными задачами которого являются выработка и реализация государственной политики в области противодействия коррупции, координация деятельности органов власти по вопросам противодействия коррупции.
Базовым документом, на основе которого организуется антикоррупционная деятельность в Республике Беларусь, является Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», принятый 20.07.2006 г. Действие данного Закона распространяется на должностных лиц практически всех организаций негосударственной формы собственности. Определен ряд ограничений и специальных требований для государственных должностных лиц, закреплены полномочия и права в сфере борьбы с коррупцией специальных подразделений органов прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности. В статье 21 закона определен конкретный перечень коррупционных правонарушений.
Прокуратура Республики Беларусь определена ответственной за организацию борьбы с коррупцией и наделена особыми полномочиями. По инициативе Генеральной прокуроры создан Общественный совет при Генеральной прокуратуре Республики Беларусь по противодействию коррупции. Законом также конкретно определены государственные органы и иные организации, участвующие в борьбе с коррупцией. Таковыми являются: Комитет государственного контроля и его органы; Государственный таможенный комитет и его таможни; Государственный пограничный комитет и его органы пограничной службы; Министерство по налогам и сборам и его инспекции; Министерство финансов и его территориальные органы. Национальный банк Республики Беларусь, другие банки и небанковские кредитно-финансовые организации, а также другие государственные органы и иные организации участвуют в борьбе с коррупцией в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Республики Беларусь.
В настоящее время наряду с Законом Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» основными нормативно-правовыми актами, направленными на противодействие коррупции, также являются Законы Республики Беларусь: «О Прокуратуре Республики Беларусь», «О государственной службе в Республике Беларусь», «О декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств», «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем» и «О борьбе с организованной преступностью».
Республикой Беларусь ратифицированы такие международные акты по борьбе с коррупцией, как:
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, подписанная в г. Страсбурге 27.01.1999 г.;
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 г.;
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 04.11.1999 г.
Значимым документом по противодействию коррупции, предусматривающим комплекс конкретных организационно-правовых, социально-экономических и организационно-практических мероприятий, является Государственная программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010-2012 г., утв. Указом Президента РБ от 23.09.2010 г. № 485.
Во исполнение требований Указа Президента Республики Беларусь от 16.06.2007 г. № 330 «О специальных подразделениях по борьбе с коррупцией и организованной преступностью» в Генеральной прокуратуре, Министерстве внутренних дел и Комитете государственной безопасности Республики Беларусь созданы специальные подразделения по противодействию коррупции и осуществлению согласованных мероприятий по своевременному предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию коррупционных правонарушений.
На основании проведенного анализа можно прийти к выводу о возможности интеграционных процессов по принятию законодательных актов общего антикоррупционного характера на уровне Союзного государства.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Впервые легальное определение антикоррупционной экспертизы правовых актов было закреплено в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был принят на 22 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 15.11.2003 г. (постановление № 22-15). Согласно ст. 2 этого Закона антикоррупционная экспертиза правовых актов – деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Под коррупциогенным фактором предлагается понимать явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению. В соответствии со ст. 14 Модельного закона антикоррупционная экспертиза является видом криминологической экспертизы, должна быть обязательной, решение о ее проведение должно приниматься субъектом нормотворческой деятельности. Кроме того, Модельный закон предусматривает возможность проведения антикоррупционной экспертизы индивидуальных правовых актов по решению суда или органов прокуратуры, принимаемых в ходе рассмотрения жалоб лиц, интересы которых затрагивают такие правовые акты.
В Российской Федерации создана нормативная база, определяющая основы антикоррупционной экспертизы: в 2009 г. принят федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В соответствии с федеральным законом Правительством РФ утверждены правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Всеми федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации утверждены положения о проведении антикоррупционной экспертизы.
В Республике Беларусь в соответствии со ст. 49.1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», указом Президента Республики Беларусь от 29.05. № 244 проводится криминологическая экспертиза проектов законов Республики Беларусь, проектов декретов и указов Президента Республики Беларусь, нормативных правовых актов министерств и иных республиканских органов государственного управления. Криминологическая экспертиза направлена на предотвращение создания условий совершения любых преступлений, в том числе коррупционного характера. Отличительной чертой указанной экспертизы является то, что ее заключение должно быть обосновано анализом судебной и следственной правоприменительной практики, обобщениями статистических показателей деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
На основании проведенного анализа можно прийти к выводу о возможности интеграционных процессов по принятию законодательного акта об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов на уровне Союзного государства.
Антикоррупционные механизмы управления публичной собственностью и осуществления публичных закупок. Сфера публичных закупок основательно регламентируется на постсоветском пространстве, поскольку связана не только с противодействием коррупции, но прежде всего с обеспечением беспрепятственной и эффективной международной торговли с учетом того, что государства выступают главными приобретателями (заказчиками) товаров, работ и услуг. В соответствии с Модельным законом СНГ «Основы законодательства об антикоррупционной политике» 2003 г. бюджетный процесс, приватизация государственного и муниципального имущества, государственные закупки, предоставление и получение международной финансовой и гуманитарной помощи отнесены к приоритетным сферам правового регулирования антикоррупционной государственной политики. Это является обязательным основанием для разработки специализированных нормативных правовых актов или норм, регламентирующих антикоррупционные стандарты и иные меры борьбы с коррупцией в соответствующей сфере (ст. 5).
Указанный Модельный закон устанавливает антикоррупционные стандарты в следующих областях: бюджетного процесса и бюджетного кредитования (ст. 23); приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 26); осуществления государственных и муниципальных закупок (ст. 27). В то же время остались не разработанными антикоррупционные стандарты текущего управления неденежным публичным имуществом, хотя в большинстве стран СНГ процессы масштабной приватизации уже позади, и на повестке дня стоит эффективное управление оставшимся государственным сектором, обеспечивающим публичные функции. В целом предложенные антикоррупционные стандарты основаны на принципах конкурсного распоряжения имуществом и бюджетными средствами, открытости, запрета на применение необоснованных преференций, недопущения конфликта интересов публичных должностных лиц и др.
Активные процессы формирования соответствующей нормативной базы в настоящее время идут в рамках Таможенного союза России, Республики Беларуси и Республики Казахстан. В частности, 09.12.2010 г. в Москве были подписаны Соглашение о государственных (муниципальных) закупках, Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции, Соглашение о торговле услугами и инвестициях в государствах–участниках Единого экономического пространства, а также иные международно-правовые акты. Единые антикоррупционные стандарты в сферах управления публичной собственностью и осуществления публичных закупок в рамках учрежденного Таможенного союза должны быть имплементированы в национальное законодательство стран – участниц.
В Российской Федерации Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» называет одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов, а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения (п. 14 ст. 7). Национальная стратегия противодействия коррупции, утв. Указом Президента РФ от 13.04.2010 г. № 360, среди основных направлений ее реализации закрепляет:
1) совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования (подп. «г» п. 8);
2) совершенствование условий, процедур и механизмов публичных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме;
3) создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета (подп. «е» п. 8).
За последние годы в федеральное законодательство были внесены комплексные изменения, устанавливающие процедуры обязательных торгов при продаже государственного и муниципального имущества или предоставлении его в пользование. В июне 2008 г. Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135‑ФЗ «О защите конкуренции» был дополнен ст. 17.1, предусматривающей универсальный конкурсный (аукционный) порядок заключения договоров в отношении объектов государственной и муниципальной собственности.
В сфере публичных закупок несколько лет действует Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», разработанный с учетом положений ГАТТ-ВТО, Всемирного банка и ЮНСИТРАЛ. Однако, несмотря на многократное совершенствование данного нормативного правового акта, уровень коррупции в рассматриваемой сфере по оценкам экспертов кардинально не снижается. В связи с этим Минэкономразвития предложило Концепцию законопроекта о федеральной контрактной системе (ФКС), который, исходя из позиции ведомства, должен прийти на смену ныне действующему Закону о размещении заказов. ФАС России предлагает ограничиться поправками в уже существующий закон.
В соответствии со ст.15 Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 г. № 165-З «О борьбе с коррупцией» решения по оказанию государственной поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям принимаются в порядке, определяемом Президентом РБ. Государственные органы и иные государственные организации в установленном порядке обязаны проводить открытые конкурсы или аукционы, в частности, при принятии решений: о привлечении юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей к реализации государственных программ и государственных заказов, распределении квот, о выборе поставщиков для государственных нужд. Помимо этого, ст. 21 закона к коррупционным правонарушениям относит, в том числе, передачу государственным должностным лицом физическим лицам, а также негосударственным организациям бюджетных средств или иного имущества, находящегося в государственной собственности, если это не предусмотрено законодательными актами РБ; использование государственным должностным лицом в личных, групповых и иных внеслужебных интересах предоставленного ему для осуществления государственных функций имущества, находящегося в государственной собственности, если это не предусмотрено актами законодательства РБ.
Государственная программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010-2012 г., утв. Указом Президента РБ от 23.09.2010 г. № 485, предусматривает мероприятия по обеспечению в целях исключения коррупционных рисков максимальной публичности принимаемых решений в сферах приватизации и аренды государственного имущества, государственных закупок, предоставления жилых помещений социального пользования и служебных жилых помещений, предоставления земельных участков (п. 2.7).
В целом механизм управления государственной (республиканской и коммунальной) собственностью и осуществления публичных закупок в РБ с точки зрения антикоррупционных требований на сегодняшний день характеризуется следующими особенностями. Во-первых, в Беларуси процессы приватизации не носили масштабный характер. Государство сохраняет контроль над основной частью экономики страны и объектов собственности, что обеспечивается не только действием ст. 13 Конституции РБ, в соответствии с которой недра, воды, леса, земли сельскохозяйственного назначения составляют исключительную собственность государства, но и принятием Закона РБ от 15 июля 2010 г. № 169-З «Об объектах, находящихся только в собственности государства, и видах деятельности, на осуществление которых распространяется исключительное право государства». При этом указанные в Законе публичное имущество и виды деятельности могут выступать объектами концессии (ст. 51 Инвестиционного кодекса РБ), заключаемой на основе проводимых конкурсов и аукционов.
Управление масштабным публичным сектором осуществляется, в том числе, посредством создания специфических государственных объединений (концернов, производственных, научно-производственных или иных объединений), в состав которых могут включаться государственные юридические лица, иные юридические лица, а также индивидуальные предприниматели. Государственное объединение создается по решению Президента РБ, Правительства РБ, других органов власти, как правило, по отраслевому принципу в целях осуществления общего руководства, общего управления деятельностью, координации деятельности и представления интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, входящих в состав объединения (ст. 123.1 Гражданского кодекса РБ).
Конкурсные процедуры предоставления публичного имущества частным лица, в том числе в аренду или безвозмездное пользование, развиты недостаточно и не являются общеобязательными (см. Указ Президента РБ от 23.10.2009 г. № 518 «О некоторых вопросах аренды и безвозмездного пользования имуществом»). Участки лесного фонда, к примеру, могут передаваться в пользование по результатам лесных аукционов, однако основной механизм их предоставления – это административный порядок (гл. 11–12 Лесного кодекса РБ). Закон РБ от 10.12.1992 г. № 2034-XІІ «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции» вовсе не устанавливает запретов в отношении действий и решений государственных органов, нарушающих конкуренцию, в том числе, по внеконкурсному распоряжению объектами публичной собственности.
Основной нормативный правовой акт, действующий в РБ в рассматриваемой сфере – Указ Президента РБ от 14.09.2006 г. № 575 «О порядке распоряжения государственным имуществом» – в основном содержит компетенционные нормы и также не предусматривает универсальных конкурентных и прозрачных правил управления государственной собственностью, закрепляя возможности для индивидуальных решений, принимаемых в административном порядке.
Президент РБ наделен обширными полномочиями в сфере управления государственной собственностью, причем, как в форме определения юридической судьбы конкретных объектов собственности, так и в форме установления нормативных положений и изъятий из общего, предусмотренного законом, режима управления. Например, объекты, находящиеся только в собственности государства, не могут быть предметом залога, доверительного управления, если иное не установлено актами Президента РБ (п. 6 ст. 8 Закона 20.07.2006 г.). То же самое касается возможностей по принятию решений о внеконкурсном распоряжении публичным имуществом, заключении концессий, использовании особых механизмов приватизации и т. д. Подобный прием регламентации отношений является типичным для правовой системы РБ.
В Республике Беларусь функционирует специальный орган – Комитет государственного контроля, компетенция которого определена Законом РБ от 01.07.2010 г. № 142-3 и охватывает, в том числе, осуществление контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов (включая государственные целевые бюджетные фонды), бюджетов государственных внебюджетных и инновационных фондов; соблюдением законодательства в области отношений государственной собственности; исполнением законодательства по вопросам аренды, а также приватизации и иного распоряжения объектами государственной собственности и т.д.
С 01.01.2011 г. вступил в силу в новой редакции Закон РБ от 09.01.1993 г. № 2103-XІІ «О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества» (в ред. Закона РБ 16.07.2010 г. № 172-3), в соответствии с которым усовершенствованы процедуры определения справедливой стоимости отчуждаемого имущества (что, по оценкам экспертов, должно ускорить разгосударствление экономики), а также исключены такие способы приватизации как 1) продажа работникам предприятий и приравненным к ним лицам принадлежащих государству акций ОАО, созданных в процессе преобразования государственных унитарных предприятий, за денежные средства на льготных условиях и в обмен на именные приватизационные чеки; 2) выкуп арендованного государственного имущества арендным предприятием. В законе сохранено пять способов приватизации, главным образом, продажа на аукционе и по конкурсу (ст. 4).
Также, в Беларуси действует Закон от 24.11.1993 г. № 2588-XII «О поставках товаров для государственных нужд», который весьма лаконичен (13 статей) и не обеспечивает должного публично-правового режима регулирования в рассматриваемой сфере, в том числе эффективного антикоррупционного механизма расходования бюджетных средств. Фактически рассматриваемые отношения регламентируются на подзаконном уровне (Указ Президента РБ от 17.11.2008 г. № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь», Постановление Совета Министров Республики Беларусь 20.12.2008 г. № 1987 «О некоторых вопросах осуществления государственных закупок» и др.). Ратификация Беларусью Соглашений о государственных (муниципальных) закупках, а также о единых принципах и правилах конкуренции, подписанных 09.12.2010 г. в рамках Таможенного союза потребовала изменения национального законодательства к 01.01.2012.
На основании проведенного анализа можно прийти к выводу о невозможности интеграционных процессов по принятию законодательного акта в сфере управления публичной собственностью на уровне Союзного государства в связи с концептуальными расхождениями в законодательствах обоих государств.
На основании проведенного анализа можно прийти к выводу о возможности интеграционных процессов по принятию законодательного акта в сфере публичных закупок на уровне Союзного государства.
Антикоррупционные стандарты правового регулирования административных процедур: Принципиальным для европейского подхода к процедурному регулированию является выделение в качестве предмета регулирования взаимодействия гражданина с публичной администрацией. Административные процедуры снижают объем усмотрения при реализации властных полномочий публичными должностными лицами. При этом само по себе наличия нормативно закрепленных административных процедур или даже развитого законодательного процедурного регулирования, соответствующего тем или иным «стандартам» (в том числе международным) не гарантирует победы или даже существенного снижения коррупционных издержек публичного управления и повышения его эффективности. На антикоррупционную эффективность административных процедур оказывает влияние огромное количество факторов. При этом далеко не все из них имеют прямое отношение к качеству правового регулирования самих процедур или даже к правовой сфере в целом.
На постсоветском пространстве наблюдается большое разнообразие подходов к правовому регулированию административных процедур. Некоторые, государства, например, Грузия или Латвия попытались осуществить максимально комплексное регулирования по образцу Акта об административных процедурах США, включив в кодекс предельно широкий круг вопросов, включающий принципы взаимодействия граждан с публичной администрацией, базовые процедуры, доступ к публичной информации и вопросы юрисдикции. Другие государства приняли законодательные акты, закрепляющие лишь основы (принципы) процедурного регулирования и предполагающие их непосредственное воплощение в иных нормативных правовых актах (Белоруссия, Казахстан).
Российская Федерация избрала собственный путь, по сути, отказавшись от принятия базового законодательного акта по вопросам административных процедур. Принципиальным моментом, отличающим российский подход к процедурному регулированию, стало сосредоточение внимания не на обобщении и унификации регулирования, а на его предельной дифференциации и специализации. В рамках этой концепции каждая государственная функция или государственная услуга должны получить собственный нормативный правовой акт, регламентирующий предельно подробно порядок принятия управленческих решений. Для таких нормативных правовых актов была предложена специальная форма, определяющая их содержание и внутреннюю структуру – административный регламент исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги.
В 2010 году в Российской Федерации был принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Данный акт мог урегулировать основы правореализационных административных процедур, однако был сохранен подход, в рамках которого основная роль в непосредственном регулировании отношений сохраняется за административными регламентами.
Базовым актом в сфере административно-процедурного регулирования Республики Беларусь является Закон 2008 года «Об основах административных процедурах». Данный нормативный правовой акт является национальным взглядом на проблематику регулирования публично-властных отношений. Это находит отражение в структуре закона и используемых в нем юридических конструкциях. Закон устанавливает основы только правореализационных процедур (с рядом исключений – например, им не регламентируются процедуры назначения пенсий) и процедур разрешения вытекающих из них споров. Он предусматривает возможность дополнительного регулирования иными правовыми актами таких элементов процедур как юридические факты, являющие основанием для их инициирования, сроки, подведомственность, расходы. Закон по своей природе носит общий характер, однако по направленности адресован скорее государственным органам, осуществляющим нормотворческую деятельность в сфере процедурного регулирования, нежели гражданам и организациям.
Правовое положение граждан и организаций достаточно далеко отстоит от европейских стандартов. Включенные в акт положения, формально отражающие процедурные гарантии («информирование заинтересованных лиц», «подведомственность административных процедур») фактически представляют собой нормы, регулирующие обязанности органов или бланкетные предписания. В отношении прав и обязанностей заинтересованных лиц использован перечневый способ закрепления без их последующей детализации. Это существенно снижает гарантии реализации прав и затрудняет определение границ надлежащего исполнения обязанностей.
Существенное для процедурной деятельности общее регулирования закон содержит в отношении порядка исчисления сроков, отказа в принятии заявления заинтересованного лица. Важное значение могут играть общие требования к заявлениям заинтересованного лица, хотя в силу возможности установления специальных правил, оценить степень практической значимости достаточного сложно. Значимым является законодательное закрепление видов и форм административных решений и решений по административной жалобе, а так же оснований для их принятия и предъявляемых к ним требований.
Производство по жалобам, которые могут быть поданы на решения принятые в рамках сферы регулирования закона «Об основах административных процедур» характеризуется обязательной досудебным административным обжалованием, установлением пресекательного срока для подачи жалобы. При этом правовое положение подавшей жалобу стороны резко контрастирует с правовыми гарантиями, предоставляемыми судебной процедурой.
На основании проведенного анализа можно прийти к выводу о невозможности интеграционных процессов по принятию законодательного акта в сфере регулирования административных процедур на уровне Союзного государства в связи с концептуальными расхождениями в законодательствах обоих государств.
Антикоррупционные стандарты государственной службы в Российской Федерации и Республике Беларусь. Обязанность государственных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений устанавливается в Российской Федерации Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Государственный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение государственным служащим данной обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной службы либо привлечение его к иным видам ответственности. Порядок уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений определяется представителем нанимателя. Как правило, федеральные органы исполнительной власти издают соответствующие приказы, регламентирующие всю процедуру уведомления.
Указом Президента РФ от 18.05.2009 г. № 557 утвержден перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указ Президента РФ от 18.05.2009 г. № 561 устанавливает обязанности кадровых служб государственных органов по размещению сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых государственными служащими, на официальных сайтах государственных органов, а также по предоставлению данных сведений общероссийским СМИ для опубликования в связи с их запросами.
Государственный служащий может принимать подарки в связи с исполнением должностных (служебных) обязанностей, если это является частью протокольного или другого официального мероприятия, в связи с командировкой. Подарки, полученные государственным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются государственной собственностью и передаются государственным служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность государственной службы. В соответствии со ст. 575 Гражданского Кодекса РФ обычные подарки, полученные государственным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, стоимость которых не превышает 3000 рублей, признаются его собственностью.
В случае если государственный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Публично-правовой механизм передачи ценных бумаг, акций, долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций государственными служащими в доверительное управление в настоящее время не установлен. Доверительное управление имуществом регулируется нормами главы 53 Гражданского Кодекса РФ.
В Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. 23.07.2008) была введена норма о запрете замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности, но она практически не действовала. Поэтому в соответствии с Федеральным законом от 25.12. 2008 г. № 280-ФЗ была изложена в новой редакции: «Гражданин, замещавший должности государственной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с государственной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Перечень должностей устанавливается Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557.
Введение института конфликта интересов в Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе РФ» связывают с либерализацией запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью: часть 2 статьи 14 закона, позволяя гражданскому служащему с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, ставит обязательное условие – выполнение такой работы не должно повлечь за собой конфликт интересов. В других станах ЕврАзЭС (Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан) запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью (за некоторыми исключениями) является запретом (ограничением), связанным с прохождением государственной службы.
Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 г. № 165-З «О борьбе с коррупцией» устанавливает обязательство государственного должностного лица не допускать действия, которые могут привести к использованию им своего служебного положения и связанных с ним возможностей и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных внеслужебных интересах.
В соответствии с Законом Республики Беларусь от 14.06.2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» на государственного служащего налагаются следующие антикоррупционные ограничения:
1) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, а также быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, служащим которого он является либо подчиненного и (или) подконтрольного ему;
2) принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами;
3) заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемых по согласованию с руководителем государственного органа, в котором государственный служащий занимает государственную должность, или уполномоченным им лицом;
4) выполнять работу на условиях совместительства, кроме работы в государственных организациях, в порядке и на условиях, установленных законодательством о труде;
5) использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, если это расходится с интересами государственной службы;
6) принимать имущество (подарки) или получать другую выгоду в виде услуги в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров, вручаемых при проведении протокольных и иных официальных мероприятий;
7) использовать во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество государственного органа и служебную тайну;
8) иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в других странах и иных предусмотренных законодательством случаев.
Государственный служащий обязан передать в установленном законодательством порядке в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли участия (акции, права) в уставном фонде коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Декларирование доходов и имущества государственных служащих осуществляется в порядке, установленном Законом Республики Беларусь от 04.01.2003 г. № 174-З «О декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств». Государственный служащий подает также сведения о доходах своего супруга (супруги) и совершеннолетних близких родственников (родители, дети, усыновители, усыновленные (удочеренные), родные братья и сестры, дед, бабка, внуки), совместно с ним проживающих и ведущих общее хозяйство.
На основании проведенного анализа можно прийти к выводу о возможности интеграционных процессов по принятию законодательного акта в сфере регулирования государственной службы на уровне Союзного государства.