Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества

• Титульный лист
• Содержание

§ 4. Экспертиза законопроекта

Естественная необходимость экспертной оценки законопроекта существовала и до 1906 г. В условиях же представительного строя процесс экспертизы стал значительно более сложным. Каждая его стадия имела собственные задачи, обусловленные спецификой учреждения, участвовавшего в подготовке решения. Причем это относилось и к правительственным инстанциям. Так, уже после 1906 г. в министерствах проводились неофициальные совещания чиновников, которые «вычитывали» законопроекты перед внесением в Думу, чтобы обезопасить себя от обоснованной критики оппозиции. Например, это относилось к Университетскому уставу, который в октябре 1908 г. обсуждался на частных квартирах сотрудниками Министерства народного просвещения, чтобы «не дать возможности прохвостам Таврического балагана, придираясь к частностями, гадить существенно»[1].

В думской комиссии депутат должен был показать себя всеведущим экспертом, способным вынести авторитетное суждение об обсуждаемом вопросе. Это в свою очередь требовало от него не только политической позиции, но и систематизированной информации, которую он мог бы противопоставить комментариям правительственных чиновников. В силу этого фракции были вынуждены использовать стоявшие за ними структуры для сбора сведений. Именно по этой причине в октябре 1907 г. депутат Л.В. Половцев пытался организовать справочное бюро при «Союзе 17 октября»[2]. Стремились мобилизовывать однопартийцев и кадеты. 21 октября 1908 г. А.И. Шингарев так ставил задачу перед представителями местных отделений партии ввиду скорого обсуждения земской реформы: «Материал потребуется очень скоро, когда Дума приступит к обсуждению законопроектов о местном самоуправлении. Октябристы выдвинут цензовое земство, отстоять бесцензовые выборы оппозиции не удастся, и на очередь станет вопрос об установлении характера ценза и скорейшей демократизации земства. Могут понадобиться данные и при разработке целого ряда других технических вопросов местного самоуправления. Необходимы фракции и материалы по землеустройству»[3]. Тогда же, в октябре 1908 г., А.И. Шингарев просил Н.Н.Щепкина собрать материал о торговом обороте крупных московских фирм. При этом он обратился и в Совет съездов торговли и промышленности для получения необходимой информации[4]. В феврале 1911 г. октябристы провели анкетирование земств об отношении к законопроекту об освобождении органов местного самоуправления от обязательного обложения. В итоге в пользу этой инициативы высказалось 13 губернских земских собраний и 79 уездных[5]. При обсуждении комиссией IV Думы проекта нового Городового положения депутаты пользовались материалами гласных Московской городской думы[6].

В ряде случаев и разработка фракционных законопроектов доверялась партийным структурам или же близким к ним общественным объединениям [7]. Еще до начала работы I Думы, 8 апреля 1906 г., кадеты сформировали особую законодательную комиссию для подготовки наиболее важных законопроектов: об отмене смертной казни, положений об усиленной и чрезвычайной охране, о проведении в жизнь принципа гражданского равноправия и т. д. В нее вошли С.А. Муромцев, В.Д. Набоков, М.М. Винавер, И.В. Гессен, В.М. Гессен и А.И. Каминка. Также была создана комиссия для разработки решений об амнистии и о предании суду должностных лиц, виновных в злоупотреблении властью[8]. С осени 1906 г. комиссия при ЦК партии кадетов приступила к обсуждению рабочего законодательства [9]. Зимой 1906/1907 гг. кадетами была образована группа для изучения государственного бюджета. В нее вошли И.И. Петрункевич, П.Б. Струве, Н.Н. Кутлер, А.С. Изгоев, А.Н. фон Рутцен, М.П. Федоров, М.И. Фридман[10]. Тогда же при ЦК партии кадетов работали комиссии – аграрная, рабочая, церковная[11], о местном суде, о военно-полевых судах, о смертной казни и амнистии, о свободе совести, о свободе собраний и др.[12]. В период работы II Думы при обсуждении вопроса о безработных социал-демократы пригласили на заседание фракции представителей Совета безработных Петербурга [13].

В декабре 1907 г. Московский городской совет октябристов принял решение создать специальные комиссии для обсуждения наиболее актуальных вопросов общественно-политической жизни: аграрного, рабочего, о народном образовании, о положении торгово-промышленных служащих, об изменении городового положения, о ремесленном и кустарном труде, о народной трезвости, об организации мелкого кредита и т. д. В эти комиссии должны были приглашаться наиболее квалифицированные специалисты по данным проблемам. Их экспертные мнения непременно следовало сообщать во фракцию [14]. Осенью 1908 г. по инициативе прогрессистов была создана комиссия, состоявшая из представителей московской профессуры, целью которой была подготовка основных положений Университетского устава[15]. В 1909 г. кадетский проект реформы начальной школы был составлен Лигой образования[16]. В январе 1912 г. законопроект о реформе финансирования земств и городов изначально рассматривался в ЦК «Союза 17 октября» в присутствии 30 глав городов, прилегавших в Москве[17]. Весной 1913 г. при ЦК октябристов была создана комиссия для обсуждения законопроекта о возврате пошлин при вывозе изделий. К работе этого совещания были привлечены представители московских промышленных кругов [18]. Периодически местные отделы «Союза 17 октября» высылали материалы своих собраний во фракцию, ожидая, что депутаты учтут их мнение при решении того или иного вопроса. Так, в ноябре 1914 г. московские октябристы выставили свои требования к будущей реформе налогообложения торговых предприятий. Соответствующий доклад был выслан депутатам в Петроград[19].

Не только партии, но и депутатские объединения создавали комиссии. Так, еще в I Думе при фракции кадетов была создана особая комиссия для подготовки законодательства, в которую вошли не числившиеся депутатами правоведы: В.М. Гессен, И.В. Гессен, Д.Д. Гримм, Э.Д. Гримм, А.И. Каминка, Н.И. Лазаревский, В.М. Нечаев[20]. Во II Думе октябристы сформировали собственную вероисповедную комиссию, в которую вошли и депутаты, и члены Государственного совета, и партийные деятели, и специалисты по этому вопросу[21]. Трудовики в свою очередь создали аграрную[22], по народному образованию, о свободе совести [23], бюджетную, по самоуправлению, юридическую и др. комиссии. В их заседаниях принимали участие не только депутаты, но и «партийные работники»[24], а также члены I Думы [25].

В III Думе во фракции октябристов существовали уже три комиссии для подготовки вероисповедных законопроектов: по делам православной церкви, по вероисповедным делам и по старообрядческим вопросам[26]. В октябре 1907 г. кадеты учредили комиссию для разработки законов о введении органов местного самоуправления в неземских губерниях[27]. Причем, одним из ее наиболее деятельных ее членов был кн. Д.И. Шаховской, не входивший в состав III Думы[28]. Осенью 1908 г. прогрессисты составили комиссию для разработки Положения о Новочеркасском политехникуме, в которую, помимо депутатов, были включены М.М. Ковалевский, А.С. Посников, кн. Е.Н. Трубецкий и др.[29]. С начала работы IV Думы октябристы создали три фракционные комиссии: финансовую, по местному самоуправлению, о реформе Сената и административной юстиции[30]. В 1912-1913 гг. во фракции прогрессистов работали две особые комиссии: об отмене исключительных положений и о свободе депутатского слова [31]. Весной 1913 г. прогрессисты учредили комиссию по подготовке продовольственного устава, который долгое время не вносился правительством в нижнюю палату. В качестве эксперта был привлечен не входивший в состав Думы кн. Г.Е. Львов[32]. Осенью 1913 г. прогрессисты создали комиссию по разработке земской реформы [33].

Фракции и отдельные депутаты часто советовались с экспертами, способными вынести авторитетное суждение. Так, в 1907 г. председатель комиссии по Наказу во II Думе В.А. Маклаков обсуждал с С.А. Муромцевым процедурные вопросы законотворчества[34]. В октябре 1909 г. октябрист П.В. Каменский приглашал члена верхней палаты А.Ф. Кони для обсуждения законопроекта о религиозных обществах и союзах[35]. В декабре 1909 г. С.А. Котляревский делал доклад во фракции кадетов по Холмскому вопросу [36]. В 1910 г. консультантом конституционных демократов по финскому законодательству был Ф.Ф Кокошкин, который даже советовал однопартийцам, как отвечать на возможные возражения оппонентов в ходе публичных прений, во многом предвосхищая их контраргументы [37]. Весной 1912 г. бывший чиновник Министерства народного просвещения, сенатор А.Р. Завадский консультировал октябристов относительно штатов учительских семинарий[38]. В 1912-1913 гг. фракция «Союза 17 октября» советовалась с московским городским головой Н.И. Гучковым о реформе налогообложения на городскую недвижимость [39]. В марте 1913 г. думская комиссия о печати привлекла представителей столичных изданий к разработке соответствующих законопроектов[40]. В мае 1913 г. И.С. Клюжев консультировался с представителями науки – А.С. Лаппо-Данилевским и Д.Н. Овсянниковым-Куликовским – при разработке положений об учительских институтах и семинариях [41].

И все же громче всех звучало экспертное мнение различных групп интересов, представленных и конкурировавших в Думе. Еще Д. Риккардо писал о непреодолимых противоречиях между предпринимателями и «хищными» землевладельцами, жаждущими лишь повышения ренты[42]. В III и IV Думы последних было как раз большинство. В III Думе 360 депутатов жило за счет ренты, а в IV Думе – 354 [43]. В большинстве случаев это были крупные землевладельцы, что обуславливало и значение Постоянного совета Объединенного дворянства в представительных учреждениях. Его руководители обычно не скрывали своих взглядов, тесно связанных с интересами сословия. Так, Н.Е. Марков откровенно признавался, что он отстаивает дворянскую точку зрения[44].

Постоянный совет Объединенного дворянства не забывал разъяснять свою позицию народным избранникам[45]. Он информировал членов верхней палаты о своих работах, распространял среди них статьи, доклады [46], приглашал депутатов Думы участвовать в работах комиссий дворянских съездов[47].

Характерно, что интересы землевладения имели приоритетное значение даже в группе центра Государственного совета, где непривычно громко звучал голос купечества, чаще всего недовольного могуществом поместного дворянства. Так, бюро объединения настаивало, что «группа будет стремиться к подъему благосостояния всех слоев населения, в особенности земледельческого и рабочего при условии обеспечения свободы личной и общественной деятельности в области хозяйственных интересов, ставя на первую очередь коренное улучшение условий землевладения и земледельцев» [48].

К представительному строю приходилось приноравливаться и предпринимательским кругам, которые также пытались оказывать влияние на законотворческий процесс. Крупнейшие банки принимали активное участие в избирательных кампаниях, начиная с самой первой. Так, избирательную кампанию кадетов в I Думу финансировал Учетно-ссудный банк (по сведениям МВД, кадеты на нее потратили 700 тыс. руб.)[49]. Впоследствии кадетов поддерживал Азовско-Донской банк[50]. На его счетах хранились средства ЦК и газеты «Речь». Банк финансировал предвыборную агитацию кадетов, их столичные и местные издания. Кроме того, существенную поддержку конституционным демократам оказывали Сибирский торговый банк, Петербургский международный коммерческий банк и Петербургский частный коммерческий банк [51]. Кадеты получали финансирования и от нефтепромышленников (общества «Мазут»). Эта помощь была не бескорыстной. В ответ Партия народной свободы отстаивала интересы своих благодетелей в Думе, органах местного самоуправления, газетах[52]. Биржевые общества, в целом, поддерживали «Союз 17 октября» [53]. Октябристам помогало и семейство Нобелей[54].

Промышленники и банкиры, стоявшие перед необходимостью организовать лоббирование своих интересов в законодательных учреждениях, оказывались в зависимости от политических партий. 20 декабря 1911 г. Ф.И. Гучков писал брату Александру о лидерах Московского биржевого комитета: «Без опоры какой-нибудь политической партии им не обойтись: прошли те времена, когда вопросы обложения, концессий, субсидий могли решаться путем шушуканья министра финансов с председателем Московского биржевого комитета»[55]. Новые времена чаще всего не радовали купечество, так как и с партиями и с думскими фракциями у многих предпринимателей складывались непростые отношения. Например, со стороны Г.А. Крестовникова и близких ему лиц, занимавших ведущее положение в деловых кругах Москвы, поддержка октябристов была во многом вынужденная: предприниматели «старого склада» не видели альтернативы «Союзу 17 октября»[56]. Им приходилось финансировать не устраивавший их октябристский «Голос Москвы». Любая попытка же уклониться от взносов вынуждала Ф.И. Гучкова напомнить руководству Биржевого комитета, что они не меньше зависели от «Союза 17 октября», чем октябристы зависели от них[57].

Купечество искало и другие способы давления как на правительство, так и на представительные учреждения. В 1908 г. был созван съезд торговли и промышленности, который выступил категорически против задуманной в Министерстве финансов отмены патентного сбора. Ключевую роль в противодействии правительственным начинаниям играли как раз лидеры Московского биржевого комитета и, прежде всего, Крестовников [58]. Чиновникам финансового ведомства пришлось убеждать отдельных участников этого совещания, чтобы в итоге склонить большинство в свою пользу. Однако добиться желательного результата не удалось. Проект отмены патентного сбора был разослан местным биржевым комитетам и региональным съездам промышленников для экспертной оценки, и, вопреки надеждам «биржевиков», около половины из них поддержали Министерство финансов. Характерно, что противники этой правительственной меры (преимущественно представители «гигантов» индустрии) согласовывали свои действия с Министерством торговли и промышленности. И здесь сказывалась межведомственная борьба, активными участниками которой становились и представители общественности. В правительстве было создано особое совещание под председательством П.А. Харитонова, которое в конце концов поддержало финансовое ведомство [59]. В итоге 28 сентября 1909 г. Министерство финансов внесло в Думу проект Положения о государственном промысловом налоге, одно из ключевых положений которого фактически прошло этап общественной экспертизы[60]. Ее «отзвуки» были слышны и на заседаниях нижней палаты. 5 марта 1908 г. А.А. Бобринский, выступая против существовавшего промыслового налогообложения, ссылался на мнение съезда горнопромышленников Юга России[61]. Тем не менее, внесенный законопроект был «похоронен» в думской комиссии[62].

«Молодое поколение» московского купечества вовлекало в свою орбиту депутатов различных думских объединений. С 1909 г. члены фракции кадетов (М.В. Челноков [63], А.И. Шингарев) участвовали в совещаниях московских промышленников во главе с А.И. Коноваловым. Это происходило, несмотря на категорические возражения П.Н. Милюкова, который считал, что такой альянс подразумевает подчинение кадетов буржуазным кругам [64]. В этих «экономических беседах» участвовали и прогрессисты (например, Н.Н. Львов), и представители Польского кола (В.В. Жуковский[65]). По словам М.А. Штромберга, в сентябре 1909 г. сочувствие московских промышленников и финансистов как раз было скорее на стороне кадетов, а не октябристов, что в итоге и предопределило поражение последних на выборах [66]. На этих совещаниях нередко ставились вопросы программного значения. В октябре 1910 г. в ходе одной из «экономических бесед» на квартире П.П. Рябушинского в качестве приоритетных тем будущих дискуссий были обозначены такие сюжеты как рабочее законодательство, размеры земского обложения, формы государственного вмешательства в экономическую жизнь, организация мелкого кредита [67]. По сведениям Г.Н. Трубецкого, «резолюции» этих собраний были чрезвычайно авторитетны даже в Министерстве иностранных дел[68].

В самой Думе интересы предпринимателей нередко игнорировались[69]. Например, они были чрезвычайно недовольны 6% налогом на городское недвижимое имущество. 5 ноября 1911 г. октябристы за подписью 65 депутатов внесли законодательное предположение о его снижении до 4%[70]. При этом в «Союзе 17 октября» рассчитывали получить необходимые аналитические материалы от домовладельцев, что позволило бы отстаивать этот проект в комиссии[71]. Однако октябристы потерпели в этом вопросе неудачу: налог так и не был понижен. Это совпало с выступлением А.И. Гучкова в Думе об отмене договора о торговле и мореплавании с США, которое вызвало резкое неприятие среди московских предпринимателей, в особенности связанных с хлопчатобумажной промышленностью. В итоге один из лидеров московской организации «Союза 17 октября» К.Э. Линдеман предупреждал руководство партии, что в предстоящую избирательную кампанию в IV Думу разочарованное купечество может отказать октябристам в поддержке[72].

И все же диалог «Союза 17 октября» и предпринимательских кругов не прерывался. В декабре 1911 г. члены Московского биржевого комитета в частных беседах настаивали, чтобы инициированный октябристами вопрос об орошении Туркестанского края обсуждался совместно с «оросительной комиссией», созданной московским купечеством[73]. Тогда же, в декабре 1911 г., А.И. Гучков по инициативе Г.Г. Лерхе рассчитывал встретиться с А.В. Кривошеиным и убедить его в необходимости заказывать машины для переселенческого склада в России, а не в Америке, намекнув при этом на нечистоплотность лиц, решавших этот вопрос в обратном смысле[74]. В феврале 1912 г. близкий к октябристам промышленник И.В. Ковригин, выступая от имени московского и нижегородского купечества, убеждал руководство партии отказаться от законопроекта о торгово-промышленных палатах, утверждение которого могло нанести сокрушительный удар по интересам предпринимателей, а, следовательно, и по «Союзу 17 октября»[75]. Наконец, представители промышленных и финансовых кругов искали личных контактов с наиболее влиятельными депутатами думского центра. Гучков признавался в письме к брату, что именно по этой причине осенью 1911 г. он был введен в состав правления Санкт-Петербургского Учетного и ссудного банка[76].

Некоторые депутаты предпочитали узкую «специализацию». Так, в IV Думе сформировалась особая группа народных избранников, отстаивавшая интересы нефтяной промышленности. Ее неформальным лидером был А.С. Салазкин[77]. Запросы «воротил» железнодорожного строительства были хорошо известны депутату III и IV Думы Н.Л. Маркову, председателю правления Юго-Восточных железных дорог, ближайшему сотруднику С.И. Мамонтова[78]. При подготовке соответствующих законопроектов он всегда оказывался в центре внимания. Именно Марков привлекал к экспертизе законодательных инициатив Институт инженеров путей сообщения[79], консультировался с независимыми специалистами[80], получал прошения от органов местного самоуправления [81].

Впрочем, промышленность – это не только предприниматели, но и их работники, о которых было бы напрасно забывать с учетом предстоявших выборов. В особенности это касалось «городских» партий, не рассчитывавших на поддержку крупного землевладения. Так, в IV Думе кадеты согласовывали политику в области социального законодательства с Петербургским обществом торгово-промышленных служащих[82]. В сентябре 1915 г. во фракции конституционных демократов обсуждался вопрос о необходимости установления контактов с петроградскими рабочими при посредничестве близких к партии инженеров. Тогда же кн. Д.И. Шаховской призывал однопартийцев укреплять связи с нараставшим кооперативным движением, которое становилось значимой общественной силой[83].

В Думе было немало лиц, преподававших в университетах. На них и рассчитывали студенты и профессора, искавшие продержки в нижней палате. Осенью 1908 г. образовалась «внепартийная» группа профессоров Московского университета, надеявшаяся установить прочные отношения с думским центром. Согласно дневниковой записи Л.А. Камаровского, «Гучков отнесся к этой идее сочувственно, согласился приехать для этого в Москву и выразил желание, чтобы позвали также Анрепа, которому он вполне доверяет в вопросах народного образования»[84]. Действительно осенью 1908 г. в связи с возможностью внесения в Думу Университетского устава Гучков специально ездил в Москву для консультаций со столичной профессурой [85]. В сентябре 1908 г. бастовавшие студенты обратились к нему с просьбой убедить Столыпина повременить с планировавшимися карательными мерами в отношении университетов[86]. В октябре – ноябре 1908 г., октябристы от имени группы вольнослушательниц вели переговоры с правительством о дозволении женщинам посещать лекции в высших учебных заведениях [87].

Некоторые корпорации не просили Думу о покровительстве, зная, что в нижней палате их представители и так играют «первую скрипку». Прежде всего, это относилось к земству. Значительное внимание к проблемам местного самоуправления и образования как раз и объяснялось «земским прошлым» (да и настоящим) многих депутатов[88]. 11 февраля 1911 г. Н.Н. Опочинин на заседании фракции октябристов при обсуждении вопроса о финансировании школьного дела доказывал своим однопартийцам: «Большинство из нас – земцы, только что возвратившиеся из земских собраний, и все мы знаем, насколько сочувственно относятся эти собрания к нашим заботам в области образования. Теперь представьте удивление всего земского люда, когда он прочтет в газетах отчет о том, что правые и левые баллотировали в Государственной думе за ассигнование 10 млн. в пользу образования, а мы, октябристы, по указанию правительства – только за 8 млн. и при том по своей собственной инициативе»[89]. Среди октябристов были и противники этой точки зрения. Они также апеллировали к земской середе. В частности, Ю.Н. Глебов говорил: «По отношению к мнению земств… я должен сказать, что и там преобладает взгляд о необходимости уступок правительству, по крайней мере, с нашей стороны. Я только что вернулся с земского собрания, где уже был известен возникший спор по поводу 10 млн., и там мне советовали не идти напролом, а брать, что можно и сколько можно» [90].

Земцы надеялись, что задуманная кабинетом П.А. Столыпина реформа местного самоуправления укрепит их положение в общественной и политической жизни страны, связав с широкими слоями населения. Опосредованно это должно было изменить и статус Думы, где «Земская Россия» была широко представлена. «Из всех стоящих ныне на очереди реформ самой важной и неотложной я считаю реформу земского положения, - писал Н.В. Савич К.Э. Линдеману 5 июня 1913 г. – Только проведя в жизнь основы земской реформы, можно надеяться, что Государственная дума получит, наконец, силу и авторитет для осуществления необходимых стране реформ и правовых гарантий. Сейчас у Государственной думы нет прочных корней на местах в виде общественных учреждений и организаций, которые бы отражали бы собой истинные устремления и интересы тех классов населения, которые выдвигают и избирают депутатов»[91].

Этот проект не всем казался бесспорным. Уже в феврале 1907 г., вскоре после внесения правительственных законопроектов о реформе местного самоуправления, они стали предметом обсуждения в консервативных кругах. 22 февраля 1907 г. на заседании Постоянного совета Объединенного дворянства большинство присутствовавших высказалось за дискуссию по этому вопросу на земских и дворянских собраниях[92]. 27 февраля делегация Постоянного совета ходатайствовала об этом на встрече с премьер-министром, однако не нашла его поддержки [93]. 2 марта 1907 г. в Клубе правых прошло даже специальное заседание, на котором было постановлено инициировать в земских и дворянских собраниях обсуждение этого вопроса с вынесением соответствующей (т. е. порицающей законопроект) резолюции [94]. Вскоре и Бюро земского съезда вступило в переговоры с П.А. Столыпиным о необходимости общественной экспертизы законопроекта[95]. По словам А.А. Нарышкина, как раз на земском съезде следовало дать решительный отпор правительству[96].

Образование Совета по делам местного хозяйства стало своего рода ответом правительства на попытки давления со стороны правоконсервативных кругов [97]. Министерские инициативы, поддержанные «сведущими людьми» (прежде всего, деятелями местного самоуправления), должны были обрести бόльший вес в глазах народных избранников и верховной власти. «Создан Совет (местного хозяйства – К.С.) для того, чтобы прежде внесения министерских законопроектов в Государственную думу, их подвергнуть разбору, критике, исправлению со стороны местных людей, дабы проекту не были созданием одних чиновников, а получили жизненность… В обществе и печати Совет прозвали “Преддумье”», - писал П.А. Столыпин императору 20 ноября 1910 г.[98].

Казалось бы, исключительно консультативное учреждение обретало очевидное политическое значение. Характерно, с каким вниманием правительство следило за голосованием в Совете по тому или иному вопросу. Например, в сессию 1908-1909 гг. при утверждении законопроекта о реформе губернской администрации, предусматривавшей отмену института предводителей дворянства, по телефону вызывались чиновники департаментов МВД для участия в баллотировке. Тем не менее, законопроект был провален. А.Н. Наумов впоследствии вспоминал: «Раздосадованный и гневный Петр Аркадьевич [Столыпин] поспешил покинуть залу заседания, ни с кем не простившись и сделав угрожающий жест по нашему адресу (т.е. в адрес противников законопроекта – К.С.)» [99].

Интересы «земской и городской» России в полной мере сказались при обсуждении проектов податных преобразований. По словам бывшего на тот момент товарищем министра финансов Н.Н. Покровского, правительство встречало яростное сопротивление едва ли не всех фракций повышению налогов на городскую недвижимость[100]. Земцы препятствовали реформам и поземельного налогообложения [101]. Зная их настроения, Министерство финансов даже отказывалось вносить в Думу вопрос о передаче оценочного дела от земства правительству[102]. Как раз по этому поводу в феврале 1912 г. в Москву съехались представители 11 городов – головы и гласные дум. Инициатором этого собрания выступили октябристы. Участвовавший в его работе К.Э. Линдеман предлагал А.И. Гучкову созвать аналогичные совещания в Петербурге и Екатеринославле, которые имели бы характер областных съездов и способствовали бы консолидации местных сил вокруг партии[103].

При этом «земская» Россия нередко оказывалась в непримиримом противоречии с «городской». 19 ноября 1913 г. Л.А. Велихов, выступая с трибуны Думы, сослался на разговоры в кулуарах нижней палаты о предполагавшемся повышении налогов на городскую недвижимость. По его словам, в депутатской среде были убеждены, что «земское» большинство забаллотирует все инициативы представителей городского самоуправления[104]. «Горожане» сетовали на правительство, которое (как им казалось) покровительствовало земцам и игнорировало их интересы. По сведениям МВД на осень 1912 г., именно по этой причине в городских думах, банках, обществах взаимного страхования тон задавала оппозиция – кадеты и прогрессисты [105].

Значимый ресурс влияния на законотворческий процесс был в распоряжении отставленных правительственных чиновников, у которых были собственные политические интересы и большой опыт бюрократической работы, позволявший выступать в качестве авторитетных экспертов. Так, по сведениям В.И. Тимирязева, С.Ю. Витте обладал немалым весом и в Думе, и в Государственном совете, членом которого он состоял. Экс-премьер поддерживал отношения со многими бывшими сотрудниками. Они сообщали ему секретную информацию о действиях и намерениях правительства[106]. Многих народных представителей Тимирязев относил к агентам Витте. Бывший председатель Совета министров пользовался большим влиянием и среди журналистов. По словам Тимирязева, ведущие периодические издания – «Новое время» и «Русское слово» - фактически обслуживали его интересы [107].

Чиновники, участвовавшие на том или ином этапе в подготовке законопроектов, нередко оставались неравнодушными к своей работе. Так, сенатор М.Р. Завадский крайне болезненно реагировал на поправки думской комиссии к законопроектам об образовании. По его мнению, они качественно ухудшали прежде им разработанные документы. В частности, это относилось к правилам об испытаниях лиц женского пола в знании курса наук высших учебных заведений. Весной 1912 г. сенатор обратился в Думу и лично к М.Я. Капустину, активно участвовавшему в обсуждении законопроекта. Однако это не принесло какого-либо ощутимого результата. Завадский адресовал вопросы к докладчику в Государственном совете – М.М. Ковалевскому. Побеседовав с ним, он пришел к неутешительному выводу, что Ковалевский не вполне понимает суть законопроекта. Небесполезным оказалось лишь обращение к члену верхней палаты, бывшему министру народного просвещения А.Н. Шварцу. Тот послушно внес в комиссию Государственного совета все необходимые поправки. Чтобы добиться их принятия, Завадский параллельно вел переговоры с Департаментом государственного казначейства Министерства финансов. В итоге все поправки прошли. Однако на этом работа Завадского не закончилось: ему пришлось убеждать членов согласительной комиссии, когда дело дошло и до нее. Завадского невозможно было не заметить и при обсуждении законопроекта о введении всеобщего образования. Уже во время работы согласительной комиссии он вел переговоры с депутатами В.К. Анрепом, М.С. Воронковым, Е.П. Ковалевским и др., продолжал активно сотрудничать с А.Н. Шварцем, так что даже «извел» его. Все необходимые материалы сенатор получал в соответствующем департаменте Министерства народного просвещения. При обсуждении же проекта Положения о высших начальных училищах поправки Завадского опять же прошли при помощи Шварца. Впрочем, точка зрения сенатора принималась в расчет и в Думе. Как раз по его инициативе депутаты внесли законопроект о порядке получения звания учительницы средних учебных заведений[108].

Помимо имущественных, профессиональных, корпоративных интересов, в Думе отчетливо заявляли о себе региональные, национальные, конфессиональные, которые приходилось учитывать фракциям, намеревавшимся оказаться в нижней палате следующего созыва. Зимой 1909 г. кадеты консультировались с московской еврейской группой относительно перспектив решения еврейского вопроса в России[109]. Весной 1911 г. октябристы вели переговоры с представителями немецкой диаспоры в связи с правительственным законопроектом об ограничении прав немцев в Волынской, Киевской и Подольской губерниях[110]. В феврале 1912 г. прогрессисты обсуждали с немецкой общиной С.-Петербурга возможность поддержки партии на предстоявших выборах в Думу[111]. 23 января 1913 г. состоялось заседание Московской немецкой группы «Союза 17 октября», на котором присутствовали представители колонистов. Собравшиеся просили Думу и, прежде всего, фракцию октябристов отклонить непосредственно их касавшийся законопроект[112]. Немецкие колонисты посылали свою депутацию и в ЦК партии. Эти усилия не были напрасными: страшившая их правительственная инициатива в итоге была отвергнута [113]. В ноябре 1913 г. кадеты и прогрессисты организовывали совещания с представителями армянской общественности с целью обсудить отношение России к геноциду армян в Турции[114]. В 1913 г. при обсуждении холмского вопроса фракция националистов поддерживала контакты с Советом братства местной епархии, которую возглавлял депутат III Думы еп. Евлогий. Последний пытался оказывать влияние на ход дискуссии. Недовольный позицией члена нижней палаты о. А.С. Будиловича он планировал организовать общее собрание Братства с участием выборщиков и представителей приходов. Оно должно было принудить Будиловича отказаться от депутатского мандата [115].

В некоторых случаях думские фракции обращались за помощью даже к западноевропейским коллегам. Так, в мае 1907 г. кадеты обсуждали аграрное законодательство с английскими парламентариями[116].

«Экспертами» могли выступать и члены семьи депутатов. Так, жена товарища председателя комиссии по народному образованию в III Думе Е.П. Ковалевского занималась составлением докладов своего супруга. По словам И.С. Клюжева, «она очень много работает и без ее помощи едва ли Евграф Петрович [Ковалевский] справился со всеми своими докладами, которые являются действительно очень серьезными, существенными и важными» [117].

Фракции вели конкурентную борьбу за источники информации. Например, в мае 1913 г. член фракции прогрессистов В.А. Ржевский, выступавший по смете МВД, поручил В.А. Левицкому обратиться к редактору «Русских ведомостей» В.А. Розенбергу за необходимым ему материалом. Ржевский объяснял, что если с такой просьбой обратился бы лично он, об этом стало бы известным кадетам. В итоге они получили бы всю нужную информацию, а прогрессистам досталась бы лишь «труха»[118].