НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества
§ 3. Законопроекты: из Думы в Государственный совет
Имея в виду лишь количественные показатели утвержденных законопроектов, сложно оспорить точку зрения А.Н. Наумова, согласно которой Государственный совет чаще всего был склонен соглашаться с Думой[1]. По подсчетам В.А. Демина, из 3350 законопроектов, получивших одобрение нижней палаты, 46 (более 1%) были отклонены верхней, 19 (менее 1%) Государственный совет отказался рассматривать, 153 (4%) не успел рассмотреть. 39 проектов (около 1%) к 1917 г. не прошли согласительные процедуры. Наконец, 3291 (93%) законопроект был утвержден Государственным советом [2].
В комиссиях Государственного совета законопроекты часто задерживались надолго. А.Н. Наумов вспоминал работу земельной комиссии, обсуждавшей столыпинские аграрные преобразования в 1909 г. Наумов должен был выступать двадцатым. Очередь до него дошла лишь через полтора месяца при том, что заседании комиссии проходили два раза в неделю. Выступление одного А.С. Ермолова заняло почти два полных заседания. Чуть менее многоречивыми были А.С. Стишинский, А.А. Нарышкин, А.Ф. Кони, А.А. Мануилов, М.М. Ковалевский, И.Х. Озеров, П.П. Семенов-Тянь-Шанский[3].
По подсчетам Л. Неманова на 1911 г., большинство значимых законопроектов задерживалось в Государственном совете по меньшей мере на 6-8 месяцев. Это относилось к проектам о товарных знаках, о заводской конюшне в Калмыцкой степи, о борьбе с филлоксерой. Принятие же наиболее важных законодательных инициатив усилиями верхней палаты задерживалось на год и более. Так, законопроект о преподавании польского и литовского языка в семинариях Северо-Западного края был принят в течение 15 месяцев после его внесения в Государственный совет, законопроекты об условном освобождении, об исправительно-воспитательных заведениях для малолетних преступников, о попудном сборе в пользу городов – в течение года, указ 9 ноября 1906 г. – 14 месяцев, правительственные инициативы о введении защиты в обряд предания суду, о снятии ограничений с лишенных сана священников, о старообрядческих общинах – 20 месяцев [4].
Правда, это не касалось финансовых законопроектов, определявших штаты того или иного ведомства или же корректировавших принципы налогообложения. Так, увеличение содержания чинам железнодорожного ведомства потребовало в Государственном совете 2 недели; столько же времени заняло обсуждение законопроектов о штатах сыскного отделения, судебных установлений, об увеличении жалованья депутатов, о реформе налога на городскую недвижимость и о повышении налога на табак. Одной недели было достаточно, чтобы принять законопроект об увеличении жалованья офицерам. За 7 недель прошли обсуждение проекты об отмене порто-франко во Владивостоке, о налоге на гильзы. В этом ряду выделяются столь политически значимые законопроекты как о финансировании строительства Амурской железной дороги, принятого верхней палатой за 2 месяца, и о порядке издания касающихся Финляндии законов, утвержденного за 7 недель [5]. Столь скорому рассмотрению подлежало большинство законопроектов, требовавших быстрого решения или же относившихся к категории т. н. «законодательной вермишели». Они обычно не рассматривались верхней палатой по существу. Председатель лишь докладывал о поступлении законопроектов и спрашивал, желает ли собрание передать их в комиссию или же считает принятыми. И в большинстве случаев Государственный совет утверждал проекты без прений[6]. Достаточно было мнения докладчика и заключения комиссии [7]. По словам члена Государственного совета Ф.Д. Самарина, «законопроекты присылались нам целыми ворохами, невозможно было даже бегло с ними ознакомиться. Словом, вся наша “работа” сведена была к простому зарегистрированию законопроектов, прошедших через Думу» [8].
Однако по ключевым политическим вопросам члены Государственного совета были готовы занять принципиальную, а порой непримиримую позицию в т. ч. и по отношению к правительству. Примечательно, что в связи с законопроектом о введении земства в Западном крае правые высказывались враждебно задолго до правительственного кризиса марта 1911 г. 7 июня 1910 г. один из их лидеров А.Н. Хвостов писал А.Н. Панову, предваряя обсуждение значимой для П.А. Столыпина законодательной инициативы: «Относительно земства в Западном крае будут большие разговоры. Вероятно, потребуется восстановление правительственного проекта, сильно испорченного Думой, и дело отложится до осени. В Западном земстве наша позиция прочная: или принято по-нашему, или пусть все останется по-старому, т. е. казенное земство»[9].
Чувство собственной силы, вера в свой государственный разум, а также нескрываемое недоверие к Думе порой создавали трудности самой верхней палате, увлеченно исправлявшей «ошибки» депутатского корпуса. Так, 30 мая 1910 г. член Государственного совета И.Н. Леонтович писал: «Разрешая закон о старообрядцах, наши крайние правые имели за собой твердое… большинство и увлеклись далее того, чего сами хотели; они не только устранили все послабления, внесенные Государственной думой, но лишили старообрядцев таких льгот, какими они на основании Высочайшего Манифеста пользуются уже 3 года. Законопроект в таком виде Думой принят не будет и согласительная комиссия получит задачу неразрешимую. Задачу эту с нашей стороны будут исполнять правые, потому что из умеренных никто в комиссию попадать не желает»[10].
В итоге большинство наиболее значимых проектов, вносившихся в верхнюю палату, в лучшем случае подлежало серьезной корректировке, а некоторые из них и вовсе отвергались. Показательно, что за одну сессию 1912-1913 гг. Государственный совет отклонил законопроекты о женской адвокатуре, о расширении доступа в университеты, внес принципиальные поправки в проект об отдыхе торговых служащих, сократив сферу применения закона и увеличив рабочий день, пересмотрел многие статьи Городового положения в Царстве Польском, вернул в Государственную думу на вторичное рассмотрение законопроекты о частных учебных заведениях, об ответственности должностных лиц, о расширении прав учредителей частных школ, о вечно-чишевом владении, о рыболовстве, об управлении портами, о расширении прав замужних женщин[11]. Например, законопроект об ответственности должностных лиц был подвергнут столь радикальному пересмотру, что в результате работы верхней палаты был фактически подготовлен принципиально новый документ. По словам члена Государственного совета Д.Д. Гримма, «наша комиссия в отличие от многих других случаев, в сущности, технических изменений в данном случае внесла очень мало, а те изменения, которые внесены, все носят, если можно так выразиться, политический характер. Сводятся они к тому, что, с одной стороны, уничтожаются все главные предположения Государственной думы, поскольку таковые расходятся с проектом Министерства, а, сверх того, в некоторых отношениях ухудшается самый проект Министерства, так как и он еще не вполне удовлетворил большинство комиссии»[12]. В 1910 г. поблагодарив А.Ф. Кони за поддержку в верхней палате правительственного законопроекта об условном досрочном освобождении, министр юстиции И.Г. Щегловитов отмечал: «Противники его не имеют мужества выступить в открытый бой и предпочитают прикрываться редакционными поправками, разрушающими законопроект» [13].
В феврале 1912 г. П.П. Извольский так охарактеризовал работу своих коллег по верхней палате: «В нашем Совете хорошо только тому, кто все силы напрягает, чтобы остановить всякую реформу, всякое движение вперед, все то, что [П.Н.] Дурново называет увлечениями молодых людей» [14].
[1] Наумов А.Н. Указ. соч. С. 175.
[2] Демин В.А. Верхняя палата Российской империи. М., 2006. С. 97.
[3] Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний, 1869-1917: В 2 т. Нью-Йорк, 1955. Т. 2. С. 157-158.
[4] Неманов Л. Государственная дума и Государственный совет // Речь. 3 февраля 1911. № 33. С. 2.
[5] Там же // Речь. 19 янв. 1911. № 18.
[6] Савич Н.В. Указ. соч. С. 69.
[7] Наумов А.Н. Указ. соч. Т. 2. С. 166.
[8] Именно по этой причине член Государственного совета Н.Ф. Касаткин-Ростовский назвал деятельность представительных учреждений «законодательным капканом» (ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 310. Л. 64об.).
[9] Там же. Д. 455. Л. 94.
[10] Там же. Л. 55.
[11] Озероский С. Указ. соч. С. 1.
[12] Государственный совет. Стенографические отчеты. Сессия VIII. 1912-1913. СПб., 1913. Стб. 1243.
[13] ГА РФ. Ф. 564. Оп. 1. Д. 3821. Л. 22 об.-23.
[14] ГА РФ. Ф.102. Оп. 265. Д. 561. Л. 572.