АВ 2010г. Выпуск 21 Административно-юрисдикционная политика таможенных органов Российской Федерации
Характерным является и сам состав субъектов таможенных органов, определяемых как субъекты административной юрисдикции. Прежде всего, круг субъектов (органов, подразделений, должностных лиц) административной юрисдикции весьма обширен. Однако часть субъектов, занимающаяся непосредственно и повседневно административной юрисдикцией, организационно не выделена, её рамки нормативно чётко не определены в штатном расписании таможенных органов, её функции не отличаются чёткой процедурной регламентацией.
Многоуровневый состав иерархически построенных таможенных органов и многоплановость многочисленных целей и функций этих органов фактически затирают, отодвигают на дальний план юрисдикционную деятельность.
Причиной тому то общепринятое мнение, что для таможенных органов правоохранительная (юрисдикционная) функция не является главенствующей, хотя и имеет большую значимость в таможенной деятельности. В этой связи и законодателем, и учеными-юристами эта функция никогда не ставилась на первое место. Основной всегда называлась фискальная функция. Между тем, неоспоримым фактом является то, что выполнение фискальной функции опосредовано целями защиты национальных экономических интересов, обеспечения экономической безопасности. Другими словами выполнение фискальной функции порождает необходимость выполнения правоохранительной, в том числе юрисдикционной функции, которая осуществляется путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного законом порядка. Этот аспект приобретает особую значимость в современных реалиях, когда российская экономика стремится стать открытой для мировой экономики, а таможенные границы в рамках таможенного союза во многих отношениях становятся прозрачными, что фактически усложняет проблему обеспечения национальной экономической безопасности Российской Федерации.
Федеральный закон установил основные направления правоохранительной (юрисдикционной) деятельности системы таможенных органов. Перечисленные в законе юрисдикционные функции таможенных органов дают обобщенное представление о них. Закрепление юрисдикционных функций за конкретными органами (звеньями, подразделениями) осуществлено в нормативных актах, устанавливающих правовой статус такого органа. Юрисдикционные функции включены в полномочия всех звеньев системы таможенных органов.
Так, полномочия ФТС России закреплены Положением О Федеральной таможенной службе и составляют довольно длинный их перечень. В общем перечне полномочий в установленной сфере деятельности выделим юрисдикционные полномочия.
На основании Федерального закона, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и в порядке, установленном ими, ФТС России осуществляет следующие юрисдикционные полномочия в установленной сфере деятельности:
- осуществляет обеспечение единообразного применения таможенными органами таможенного законодательства Российской Федерации;
- осуществляет аннулирование квалификационных аттестатов специалистов по таможенному оформлению;
- осуществляет производство по делам об административных правонарушениях и рассмотрение таких дел в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;
- рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц;
- организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
- организует охрану объектов таможенной инфраструктуры.
В силу особого статуса, который проявляется в закреплении функций по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, Федеральная таможенная служба правомочна принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности. ФТС России состоит из целого ряда структурных подразделений, которые по функциональному назначению имеют специфические юрисдикционные функции. В настоящее время в структуре центрального аппарата ФТС России сохранены 22 управления, в том числе 8 главных управлений, 13 управлений, 1 региональное управление.
Если рассматривать структуру центрального аппарата ФТС России более детально, то станет очевидным, что четыре управления центрального аппарата имеют функции правоохранительного и юрисдикционного характера. Это такие подразделения, как: Главное управление по борьбе с контрабандой; Главное управление таможенных расследований и дознания; Управление государственной службы и кадров; Правовое управление.
Если в центральном аппарате ФТС России административно-юрисдикционные функции выполняют четыре управления, то же самое можно сказать и о территориальных таможенных органах (региональных таможенных управлениях, таможнях и таможенных постах). В региональном таможенном управлении и таможне правоохранительный блок составляют: отделы административных расследований; дознания; оперативно-розыскные отделы; отделы по борьбе с контрабандой наркотиков. На таможенных постах, как правило, эти функции осуществляют отдельные сотрудники таможенного поста, либо прикомандированные сотрудники от вышестоящих таможенных органов. Как видим, территориальные таможенные органы правомочны рассматривать все разновидности административно-правовых конфликтов: жалобы на решения, действия (бездействие) должностных лиц; разрешать и рассматривать дела об административных правонарушениях, применять дисциплинарные взыскания.
Ранее в Положении о Государственном таможенном комитете Российской Федерации на ГТК России возлагалось 64 основных функции, тогда как Положение о ФТС закрепляет 78 функций. По-видимому, резкое увеличение объема полномочий отразилось и на структуре центрального аппарата. Так, в аппарате ГТК России было 14 управлений и отделов, а в аппарате ФТС России на сегодняшний день насчитывается 22 управления, соответственно возросла и численность государственного органа.
В ГТК России основные административно-юрисдикционные функции были сосредоточены в одном управлении - Управлении по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил. В ФТС России появляется уже два управления - Главное управление по борьбе с контрабандой (далее ГУБК) и Главное управление таможенных расследований и дознания (далее ГУТРД). И каждое управление наделено административно-юрисдикционными функциями, причем отельные функции явно дублирующие. Так, одно управление (ГУБК) осуществляет выявление и пресечение административных правонарушений , другое (ГУТРД) - возбуждение дел об административных правонарушениях , одно управление (ГУБК) осуществляет реализацию системы мер профилактики правонарушений , другое (ГУТРД) - участие в разработке системы мер по профилактике правонарушений . Работа с жалобами, заявлениями и сообщениями между этими подразделениями тоже дифференцирована по принципу по вопросам, отнесенным к компетенции Управления .
Таким образом, в результате реформирования достичь реальной оптимизации функционирования в системе таможенных органов не удалось. Вместо последовательного редуцирования функций таможенных органов, в том числе административно-юрисдикционных функций, с целью их четкого разграничения, исключения дублирования, сокращения количества государственных служащих и структур, произошли прямо противоположные изменения, сформировавшие более громоздкую систему.
Этому явно способствует совмещение функций контроля и надзора вышестоящих таможенных органов (ФТС России, регионального таможенного управления, таможни). Задачами указанных таможенных органов при осуществлении ведомственного контроля являются: 1) выявление, устранение и предупреждение совершаемых должностными лицами нижестоящих таможенных органов нарушений, связанных с выполнением функций в сфере таможенного дела; 2) оперативное определение характера, масштабов и возможных последствий выявленных нарушений; 3) определение мер воздействия, которые позволят наиболее эффективно решить проблему; 4) восстановление прав и законных интересов лиц, нарушенных не соответствующими требованиям законодательства решениями, действиями (бездействием) должностных лиц таможенных органов; 5) выявление причин и условий, способствовавших принятию незаконных и необоснованных решений; 6) контроль результатов принятых мер и др. Очевидно, что практически те же задачи преследуются при осуществлении функциональных полномочий структурными подразделениями таможенных органов, а также надзорных функций вышестоящими таможенными органами.
Кроме того, в правовых службах вышестоящих таможенных органов созданы отделы (подразделения) ведомственного контроля, которые, собственно, осуществляют те же функции: выявление причин и условий, способствующих нарушению законодательства Российской Федерации, прав и законных интересов лиц; выработка и принятие мер, направленных на повышение уровня законности решений, действий (бездействия) таможенных органов; организация и координация деятельности аналогичных подразделений, а также структурных подразделений ФТС России, при реализации ими функций по осуществлению ведомственного контроля в сфере таможенного дела.
Наличие многочисленных дублирующих функций административно-юрисдикционного характера, в том числе контрольных, надзорных (квазисудебных) в различных структурных подразделениях всех звеньев системы таможенных органов в настоящее время требует их совершенствования в целях четкого разграничения и эффективного применения. В данном случае главным критерием оценки дублирующих, а, следовательно, избыточных функций таможенных органов выступает тот факт, что исполнение надзорных (квазисудебных) административно-юрисдикционных функций требует сложной внутриведомственной координации.
Необходимо перераспределить круг полномочий функциональных подразделений, ведомственно-контрольных подразделений (структур, отделов, лиц) и надзорных (квазисудебных) органов, конкретизировать состав субъектов, уполномоченных на осуществление конкретных функций, обеспечить соответствие процедур целям административно-юрисдикционных производств. Детализация функций с учётом специфики конкретного подразделения и разграничения контрольных и квазисудебных административных функций требует чёткого процессуального регламентирования. Законодательное закрепление полномочий функциональных подразделений, отделов (подразделений) ведомственного контроля может быть осуществлено посредством внесения изменений и дополнений в существующие компетенционные правовые акты. Правовой статус административных квазисудебных таможенных органов и порядок и условия их деятельности могут быть установлены Положением об Административной комиссии, Административным регламентом, утвержденными ФТС России. При этом для создания административных комиссий в таможенных органах (ФТС России, регионального таможенного управления, таможни) не требуется проведения структурных изменений. В свою очередь исключение надзорных (квазисудебных) функций позволит в отдельных структурных подразделениях сократить штаты, а в отдельных - освободить сотрудников от излишней несвойственной нагрузки.