АВ 2010г. Выпуск 21 Административно-юрисдикционная политика таможенных органов Российской Федерации
В период формирования таможенного союза и создания единой таможенной территории обновляется как международное (союзное), так и национальное (российское) законодательство. Активное обновление таможенного законодательства создает необходимые предпосылки для формирования новых условий администрирования и определения приоритетов развития административно-юрисдикционной политики таможенных органов Российской Федерации. В новых, стремительно развивающихся условиях, процессы адаптации как участников внешнеэкономической деятельности, так и самих таможенных органов, требуют совершенствования управленческих механизмов и процедур таможенной деятельности, а также эффективного и оптимального разрешения и предотвращения зачастую возникающих конфликтных ситуаций.
Федеральный закон О таможенном регулировании в Российской Федерации довольно конкретно регламентирует порядок административного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, что, несомненно, служит сдерживающим фактором произвола со стороны таможенных чиновников. Вместе с тем, Кодекс не является универсальным нормативным актом, охватывающим все формы административной юрисдикции таможенных органов. К примеру, административно-деликтная деятельность и дисциплинарная юрисдикция регламентированы иными нормативными актами различного уровня. В этой связи представляется, что обеспечение единообразного применения административно-процессуального законодательства не означает инкорпорации процессуальных норм в едином нормативном акте.
В то же время еще не разрешены до конца проблемы открытости и общедоступности информации о таможенной деятельности, обеспечения прав граждан на доступное, гласное и справедливое административное разбирательство. Результатом являются многочисленные обращения и жалобы участников внешнеэкономической деятельности в таможенные органы. Так, в 2009 году количество жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов по сравнению с 2008 годом увеличилось на 23%; количество жалоб на постановления по делам о нарушении таможенных правил - на 21%.
С учетом изложенного последовательное использование различных форм административной юрисдикции представляется наиболее целесообразным для качественного обновления и создания в таможенных органах Российской Федерации системы квазисудебных органов, предполагающей комплексный подход к обеспечению баланса интересов в таможенно-правовых отношениях.
Смысл актуализации заключается в известной стратегии введения досудебного порядка обжалования, особенно это касается таможенных органов, поскольку наиболее часто встречающимся предметом административного обжалования и судебного оспаривания являются решения, действия (бездействие) таможенных органов Российской Федерации и их должностных лиц.
Постановка задач и законодательное закрепление досудебного административного обжалования действий (бездействия) и решений таможенных органов, их должностных лиц - давно назревшая проблема, скорейшее разрешение которой позволит эффективно и оптимально разрешать и предотвращать конфликтные ситуации в сфере таможенного регулирования, существенно снизить затраты на процедуры защиты прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности, а также судебную нагрузку по таким категориям административных дел.
В настоящее время существующий алгоритм рассмотрения жалобы в таможенных органах достаточно сложен. Согласно Инструкции, утвержденной приказом ФТС России, поступившая в правовое подразделение жалоба с копиями приложенных документов направляется в функциональное подразделение со служебной запиской с запросом о даче заключения по жалобе. Функциональное подразделение, подготовив заключение, направляет пакет документов обратно в правовое подразделение. Правовое подразделение готовит проект решения по жалобе и возвращает его вновь в функциональное подразделение для визирования. Завизированный проект решения возвращается в правовое подразделение. Правовое подразделение представляет его на рассмотрение начальнику таможенного органа. Аналогичный механизм рассмотрения жалобы используется и при поступлении жалобы в функциональное подразделение.
На первый взгляд представляется, что использование многочисленных манипуляций обосновано сложностью жалобы. Однако Инструкцией не дифференцированы действия подразделений таможенных органов в зависимости от сложности жалобы. Чтобы получить окончательное решение жалоба должна пять раз пройти по коридорам таможенного органа. Бессмысленно, конечно, оспаривать, что жалоба может быть сложной, требующей привлечения разных специалистов в области таможенного дела. Вместе с тем интересен тот факт, что при повторной жалобе, поданной уже в вышестоящий таможенный орган, она проходит через те же тернии.
Представляется, что в целях установления наиболее эффективных и приемлемых методов разрешения и предотвращения возникающих в таможенных правоотношениях административно-правовых конфликтов, целесообразно создать в таможенных органах на уровне первых трех звеньев (Федеральная таможенная служба - региональные таможенные управления - таможни) административные комиссии (коллегиальные органы), так называемые квазисудебные органы, которые по отношению к должностным лицам таможенных органов, принимающим решения по жалобам, будут являться второй инстанцией.
Создание механизмов досудебного обжалования в таможенных органах полностью соответствует целеполаганию Административной реформы в Российской Федерации. Так, в соответствии с Планом мероприятий по проведению Административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах основными направлениями реформы являются:
- внедрение эффективных механизмов досудебного обжалования;
- разделение функций контроля и надзора в федеральных органах исполнительной власти;
- совершенствование нормативно-правовой и методической базы досудебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц;
- разработка нормативно-правовой и методической базы по повышению информационной открытости деятельности государственных органов.
Нормативным актом, устанавливающим правовой статус и порядок формирования квазисудебных административных органов (административных комиссий), может явиться Положение об Административной комиссии. Заметим, что полномочия по созданию совещательных и экспертных органов (советов, комиссий, групп, коллегий) в установленной сфере деятельности в настоящее время закреплены за ФТС России, региональными таможенными управлениями и таможнями.
В состав Административной комиссии следует включить наряду с руководителем (или его заместителем), руководителями функциональных подразделений также и иных представителей государственных органов (например, финансовых, налоговых), представителей бизнеса, образовательных учреждений и общественности (депутатов, ветеранов таможенной службы и т.д.). Предпочтительно равное присутствие в Административной комиссии представителей общественных организаций, бизнеса и таможенных органов.
Административная комиссия должна рассматривать жалобы в присутствии лица, чьи права, свободы или законные интересы были нарушены незаконными решением, действием (бездействием), либо его представителя. Также могут быть приглашены представители нижестоящего таможенного органа, чьи решения, действия (бездействие) обжалуются.
Необходима также разработка нормативных правовых актов, определяющих механизм реализации указанных положений, а также регламент (процедуру) деятельности Административных комиссий. Правила и порядок рассмотрения таможенных споров в досудебном порядке могут быть закреплены в Регламенте, утвержденном приказом ФТС России.
Введение досудебного порядка обжалования в таможенных органах будет способствовать снижению колоссальной нагрузки на суды, повышению эффективности деятельности судов за счет уменьшения количества рассмотрения не свойственных судам дел, а, следовательно, более эффективному рассмотрению тех дел, которые для судов характерны, что в современных условиях является чрезвычайно актуальным.
Обязательный предварительный порядок не является барьером и не противоречит Конституции Российской Федерации. Это не барьер, это шаг к разрешению спора, во многих случаях весьма эффективный.
Между тем, предыдущее таможенное законодательство ранее содержало некоторые предпосылки квазисудебной юрисдикции. Так, Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 года в разделе XIII устанавливал двухэтапное обжалование: первоначальное обжалование и вторичное обжалование. Порядок обжалования требовал обязательного первоначального обжалования в вышестоящий таможенный орган, в противном случае жалоба, направляемая в суд, оставалась без рассмотрения. В настоящее время, к примеру, такая же процедура установлена по рассмотрению налоговых споров в досудебном порядке, по рассмотрению споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов).
С учетом вышеизложенного, представляется целесообразным закрепить ранее действующий обязательный досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. В этой связи квазисудебная административная юрисдикция видится предпочтительным этапом продвижения административного дела в целях обеспечения экономической безопасности, восстановления законности, нарушенных прав, свобод и законных интересов. Заметим, что данное предложение ни в коем случае не противоречит положениям нормативных правовых актов более высокого порядка, напротив, позволит устранить трудности в их применении.
Для упорядочения системы работы с обжалованием в таможенных органах следует сделать общедоступной информацию о решениях административных комиссий. Возможность ознакомления с документами официальных административных решений по наиболее типичным обращениям и прецедентам в таможенно-правовой сфере может значительно упростить саму процедуру обжалования для участников внешнеэкономической деятельности, избежать возможных ошибок в ходе подачи жалобы или ее рассмотрения административными комиссиями.
Квазисудебная юрисдикция может быть эффективной лишь при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав, свобод и законных интересов. Досудебный административный порядок разрешения споров позволит не только разгрузить суды от административных дел, но и сможет стать действенным аналогом судебного разбирательства с точки зрения гарантий прав граждан и юридических лиц, а также будет способствовать расширению прав гражданина, которого необходимо превратить из просителя (жалобщика) в равноправную сторону в административно-правовом споре на любой стадии его рассмотрения. Обращение к административным органам по поводу нарушения прав граждан дает возможность провинившимся органам самим исправить допущенное нарушение, если имела место явная ошибка, неверная информация и т.д., и разрешить возникший спор в рамках системы органов исполнительной власти, не доводя дело до судебного разбирательства.
В поддержку изложенного мнения следует отметить несомненные достоинства административного квазисудебного порядка обжалования. Такой порядок обжалования не требует дополнительных затрат (в отличие от обращения в суд), может быть достаточно эффективным и наименее затратным как с точки зрения времени, так и с позиции финансового обеспечения, поскольку не требует создания новых структур, формирования дополнительной материально-технической базы, увеличения штатной численности сотрудников и не связан с изменением структуры таможенных органов. Основными преимуществами административного квазисудебного порядка обжалования являются его простота, возможность компетентного органа оперативно рассмотреть жалобу и принять по ней решение, устранить нарушения законности.
Представляется, что предложенная реформа досудебного административного порядка обжалования посредством создания административных комиссий позволит наработать практику разрешения жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, а также оптимизировать процедуру их разрешения. На этапе административного квазисудебного порядка обжалования может быть разрешена значительная часть жалоб и дана правовая оценка отдельным неправомерным действиям представителей системы таможенных органов.