АВ 2009г. Выпуск 1 О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Часть III. Рекомендации участников семинара-совещания
Участники семинара-совещания отмечают, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации принят в рамках реализации государственной концепции разграничения полномочий между уровнями публичной власти, целью которой является повышение эффективности власти. Федеральный закон 131-ФЗ положил начало реформе местного самоуправления в Российской Федерации, направленной на создание условий для более качественного оказания местной властью общественных услуг населению. Муниципальная реформа является частью общегосударственных реформ, целью которых является достижение устойчивого развития и эффективного распределения ресурсов, а также сбалансированности расходных обязательств и доходных полномочий каждого уровня публичной власти.
В Российской Федерации сформировалась достаточно развитая система законодательства о местном самоуправлении, которая позволила конкретизировать роль института местного самоуправления в системе управления социально-экономическим развитием территорий, более четко определить основы взаимоотношений органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти.
Вместе с законодательством, непосредственно устанавливающим принципы организации местного самоуправления, скорректировано бюджетное, налоговое, жилищное, градостроительное, земельное законодательство, законодательные акты в сфере образования, здравоохранения и другие.
С октября 2003 года по март 2005 года в субъектах Российской Федерации была проведена работа по подготовке к осуществлению местного самоуправления в соответствии с новыми требованиями. Однако к середине 2005 года стало очевидно, что регионы в разной степени готовы к реализации Федерального закона 131-ФЗ в полном объеме. Требовалось создать условия, при которых органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступали бы к осуществлению полномочий исходя из их реальных возможностей и с учетом уровня социально-экономического развития муниципального образования. Для формирования таких условий переходный период был продлен до 1 января 2009 года.
Одна из главных задач, на достижение которой направлен Федеральный закон 131-ФЗ, - четкое определение перечня вопросов местного значения и обеспечение их решения материальными и финансовыми ресурсами.
Основной новацией в данной сфере является закрепление за каждым уровнем муниципальных образований собственных вопросов, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения. При этом законодательно предусмотрена возможность заключения соглашения о передаче полномочий по решению отдельных вопросов от поселений муниципальному району и наоборот.
За период, прошедший со дня принятия Федерального закона 131-ФЗ, в рамках совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти процесс уточнения полномочий органов местного самоуправления и перечня вопросов местного значения продолжался. В итоге для всех типов муниципальных образований этот перечень расширился.
В результате анализа практики реализации Федерального закона 131-ФЗ было принято решение о возможности конкретизации объема полномочий органов местного самоуправления в нормативных правовых актах, регулирующих различные сферы общественных отношений. Таким образом, введен законодательный механизм, позволяющий уточнять полномочия органов местного самоуправления в различных сферах деятельности, например, образовании, здравоохранении, культуре и других.
Органы местного самоуправления не могут оставаться вне решения общегосударственных задач. Поэтому, развивая конституционную норму о возможности передачи им отдельных государственных полномочий, Федеральный закон 131-ФЗ сформулировал понятие государственных полномочий и установил четкий порядок их передачи органам местного самоуправления. Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон 131-ФЗ в 2005 году, органы местного самоуправления получили право за счет средств местных бюджетов участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это предусмотрено федеральными законами.
Одним из ключевых элементов муниципальной реформы является реорганизация территориальной организации местного самоуправления. Исходя из конституционных положений о территориях осуществления местного самоуправления, Федеральный закон 131-ФЗ закрепил единые принципы территориальной организации местного самоуправления. Во всех субъектах Российской Федерации установлена двухуровневая система, созданы муниципальные образования в городских и сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах. Кроме того, предусмотрены требования, исходя их которых определяются границы муниципальных образований, регламентированы порядок изменения указанных границ, а также порядок преобразования муниципального образования. При этом достаточно четко регламентированы формы учета мнения населения.
По состоянию на 1 октября 2008 года по данным Минрегиона России утверждены границы 24144 муниципальных образований, из них 516 имеют статус городских округов, 1801 - муниципальных районов, 1742 - городских поселений, 19849 - сельских поселений, 236 - внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Из данного количества муниципальных образований более половины являются вновь образованными.
По состоянию на 1 октября 2008 года по данным Минрегиона России в представительные органы муниципальных образований избрано более 240 тыс. депутатов. Из них 3,2% осуществляют полномочия на постоянной основе. Около 10% представительных органов муниципальных районов сформированы из глав поселений и депутатов представительных органов поселений. На муниципальных выборах избрано 64% глав муниципальных образований, из состава представительного органа муниципального образования - 36%.
Положения Федерального закона 131-ФЗ в части территориальной организации местного самоуправления в период 2003-2007 годов корректировались с учетом выявившихся пробелов либо потребностей практики. Также скорректированы отдельные нормы, регламентирующие вопросы структуры органов местного самоуправления.
Большое значение имеет повышение ответственности органов местного самоуправления за эффективное исполнение своих полномочий как перед населением, так и перед государством, а также расширение возможности прямого участия граждан в решении вопросов развития муниципальных образований.
В рамках разграничения полномочий между уровнями публичной власти были распределены доходные источники между бюджетом Российской Федерации, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с расходными обязательствами публично-правовых образований и с учетом необходимости выравнивания их бюджетной обеспеченности.
В период 2006-2008 года выросло количество муниципальных образований, ежегодно формирующих и утверждающих местные бюджеты в соответствии с новыми принципами организации бюджетного процесса. В 2006 году бюджеты имели 77,8% муниципальных образований, в 2007 году - 91,9%, а в 2008 году - 94,2%.
В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2007 году, осуществляется переход бюджетов всех уровней к среднесрочному бюджетному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, что является необходимой предпосылкой для реструктуризации бюджетного сектора, повышения эффективности административных расходов.
Право составлять и утверждать проекты местных бюджетов сроком на три года реализовано в 2008 году в 23,7% городских округов, 25,3% муниципальных районов и 23,3% поселений.
В целях повышения результативности бюджетных расходов с 2009 года начинается использование муниципальных заданий при составлении проектов местных бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг. Реализация этих требований должна повысить эффективность и прозрачность управления общественными финансами.
Таким образом, в результате проводимой муниципальной реформы удалось добиться упорядочения территориального и бюджетного устройства муниципальных образований, оформления единых принципов функционирования местного самоуправления. Выделение расходных полномочий, возникающих у органов местного самоуправления при решении
фиксированного перечня вопросов местного значения, а также закрепление четкого порядка делегирования отдельных государственных полномочий привели к упорядочению системы правового регулирования расходной составляющей муниципальных финансов, вследствие чего была создана превентивная система мер против существования и возникновения нефинансируемых федеральных мандатов.
В течение 2004-2008 годов на федеральном уровне анализировались проблемы, которые возникали в ходе применения положений Федерального закона 131-ФЗ, а также иных федеральных законодательных актов, направленных на совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В итоге были определены положения, требовавшие безотлагательной корректировки, и приняты соответствующие изменения и дополнения, содержащиеся в 36 федеральных законах.
Вместе с тем в настоящее время существует ряд правовых проблем, которые необходимо урегулировать непосредственно в Федеральном законе 131-ФЗ. Кроме этого, необходимо устранить коллизии между нормами данного Федерального закона и положениями некоторых отраслевых федеральных законов.
Одним из вопросов, требующих разрешения в этой сфере, является отсутствие четкого разграничения полномочий в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. К таковым вопросам относятся, например, транспортное обслуживание населения, поддержка сельскохозяйственного производства, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, гражданская оборона, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований.
Указанные вопросы входят одновременно и в компетенцию органов местного самоуправления, и в компетенцию органов государственной власти. Как следствие, на практике при их реализации возникают проблемы, в том числе в финансировании данных полномочий.
Необходимо дифференцировать полномочия по сходным вопросам местного значения между муниципальными районами и поселениями, например, в области культуры, физкультуры, массового спорта.
Отдельные федеральные законы, регулирующие общественные отношения в определенной сфере, не согласуются с положениями Федерального закона 131-ФЗ. Такая несогласованность проявляется двояко.
С одной стороны, федеральные законы не всегда определяют конкретные полномочия органов местного самоуправления по вопросу местного значения. Например, Федеральный закон О противодействии терроризму содержит норму о том, что органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий, не определяя круг этих полномочий и не разделяя их для поселений и муниципальных районов.
С другой стороны, федеральные законы, определяя полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере, выходят за рамки вопросов местного значения, установленных Федеральным законом 131-ФЗ. Например, согласно Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям органов местного самоуправления отнесено создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан, хотя Федеральный закон 131-ФЗ в области здравоохранения не предусматривает такого вопроса местного значения. Строго говоря, это противоречит статье 14 Федерального закона 131-ФЗ и потому наличие таких положений представляется спорным.
За последние 5 лет объем доходов муниципальных образований увеличился вдвое с 871,4 млрд. рублей в 2003 году до 1948,8 млрд. рублей в 2007 году при адекватном росте расходов муниципальных образований (с 892,1 млрд. рублей в 2003 году до 2127,1 млрд. рублей в 2008 году).
Однако динамика указанных показателей не свидетельствуют о достаточном финансовом обеспечении расходных обязательств муниципальных образований. Поскольку данные годового отчета об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, на основании которых осуществляется анализ финансового состояния муниципальных образований, отражают только фактически произведенные расходы местных бюджетов, но не учитываются реальные потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения.
Для определения достаточности финансового обеспечения важна оценка расходных обязательств муниципальных образований. В целях распределения налоговых доходов и межбюджетных трансфертов между бюджетами разного уровня необходима разработка методических рекомендаций для оценки средней финансовой потребности на выполнение расходных обязательств по России в целом и учет специфики субъектов Российской Федерации с использованием индексов бюджетных расходов, разработанных Минфином России.
В результате принятия целого ряда федеральных законов в период с 2005 по 2008 год произошло расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, что привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако доходная база местных бюджетов в связи с решением органами местного самоуправления указанных вопросов не была увеличена.
В настоящее время остаются актуальными вопросы укрепления налоговой базы местного самоуправления. Так, по данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2007 году оставалась высокая зависимость местных бюджетов от безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, которые составили около 50 процентов доходов местных бюджетов.
Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является увеличение поступлений от местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц), введение налога на недвижимость. При этом необходимо стимулировать муниципальные образования к наращиванию собственного налогового потенциала, а также увеличить нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных, региональных налогов и специальных налоговых режимов.
Согласно статьям 14, 15 и 16 Федерального закона 131-ФЗ к полномочиям органом местного самоуправления всех типов муниципальных образований относится оказание содействия развитию малого и среднего предпринимательства. Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджеты) и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (зачисляемого в бюджеты городских округов и муниципальных районов), которые являются взаимосвязанными режимами налогообложения, целесообразно рассмотрение вопроса о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90 процентов. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10,3 процента.
В целях реализации инновационного пути развития муниципальных образований необходимо формирование бюджетов их развития, а также повышение эффективности использования бюджетных средств, что требует увеличения объема инвестиций из бюджетов вышестоящего уровня, а также совершенствования механизма отбора инвестиционных проектов с учетом не только их экономической, но и социальной эффективности.
Федеральный закон 131-ФЗ установил принцип целевого назначения муниципального имущества. Согласно данному принципу в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, которые отнесены к ведению муниципальных образований. Органы местного самоуправления до 1 января 2009 года должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года и не соответствующего требованиям статьи 50 Федерального закона 131.
Однако в настоящее время у органов местного самоуправления возникают проблемы связанные с тем, что перечни вопросов местного значения не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.
В Федеральном законе 131 не предусмотрены виды муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью, участие в профилактике терроризма и экстремизма и некоторых других.
В тоже время практика показывает, что существуют муниципальные образования, в которых органы местного самоуправления не могут обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы. Данная проблема особенно актуальна для небольших населенных пунктов, для населенных пунктов с низким уровнем социально-экономического развития, особым географическим положением и климатическими факторами.
Таким образом, необходимо рассмотреть возможность пересмотра перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в том числе с учетом социально-экономических возможностей муниципальных образований различных регионов России, задачи обеспечения роста неналоговых доходов местных бюджетов.
В тоже время принятие решения о расширении указанного перечня должно осуществляться на основе всестороннего и системного подхода.
В муниципальных образованиях возникают трудности относительно формирования пообъектного состава муниципальной собственности в связи со сложностью решения вопросов о правомерности включения в него отдельных объектов собственности (например, носящих многопрофильный характер либо используемых одновременно органами власти разных уровней).
Федеральным законом 122-ФЗ установлен порядок безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами. Вместе с тем остается неурегулированным порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти в случае недостижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества.
Не определены также порядок и условия передачи в собственность муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, в том числе порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества.
Кроме того, процесс безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами значительно затруднен в связи с отсутствием в местных бюджетах необходимых средств на проведение инвентаризации, оценки, оформления технической документации передаваемых в муниципальную собственность земельных участков и имущества.
При этом не предусмотрена возможность разграничения имущества между уровнями публичной власти, а также между поселениями, муниципальными районами и городскими округами без осуществления его государственной регистрации, оформления технических паспортов, кадастровых планов земельных участков и принадлежащего указанным муниципальным образованиям непосредственно в силу закона. В связи с этим существует необходимость рассмотрения вопроса упрощения порядка разграничения указанного имущества.
Следует отметить, что выделения значительных средств из местных бюджетов требует эксплуатация и содержание имущественных комплексов в сферах здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения.
Анализ правоприменительной практики показывает, что необходимо урегулировать порядок и сроки разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу главы 12 Федерального закона 131.
Важно отметить, что основная цель деятельности органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений - улучшение качества и увеличение объема предоставления бюджетных услуг населению за счет создания механизмов по повышению эффективности использования муниципального имущества и расширения возможностей доступа частных инвесторов к его использованию. Для решения данных вопросов требуется разработка инвестиционных целевых программ, направленных на поддержание и модернизацию объектов муниципальной собственности.
Органам местного самоуправления необходимо также осуществлять инвентаризацию объектов муниципальной собственности и определить порядок оценки экономической и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов. В связи с этим в каждом муниципальном образовании важно определить необходимое соотношение между объемом общественных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления населению, потребностью в муниципальном имуществе и объемом средств местных бюджетов.
Кроме того, в целях повышения контроля за эффективностью использования муниципального имущества в законодательстве требуется определить единые требования к порядку учета муниципального имущества.
Существуют отдельные проблемы в части территориальной организации местного самоуправления. В частности, следует определить порядок создания вновь образованных муниципальных образований на межселенных территориях. Необходимо уточнить положения Федерального закона 131-ФЗ с тем, чтобы исключить злоупотребление правом на объединение поселений с городским округом и фактическое упразднение муниципальных районов.
Нельзя не признать определенную жесткость требований Федерального закона 131-ФЗ, накладывающих существенные ограничения на практические действия по изменению территориальной структуры местного самоуправления. Данную жесткость на этапе реформирования и становления новой муниципальной модели в стране следует признать оправданной. Это позволяет минимизировать необоснованные преобразования муниципальных образований, создать необходимые условия стабильности. При этом следует обратить особое внимание на устойчивость социально-экономического развития территорий в качестве одного из критериев территориальной организации местного самоуправления.
В частности, представляется необходимым проанализировать сложившуюся в субъектах Российской Федерации практику определения территорий сельских поселений и на основе полученных результатов обсудить эффективность принципов, в соответствии с которыми устанавливаются границы данного типа муниципальных образований.
Отсутствие в Федеральном законе 131-ФЗ четких критериев по наделению статусом городского поселения или городского округа привело к тому, что в субъектах Российской Федерации сложилась неоднозначная практика. Например, такие крупные города как Ангарск Иркутской области (245,5 тыс. чел.), Гатчина Ленинградской области (88,4 тыс. чел.) и ряд других не получили статуса городского округа. В то же время обратным примером является наделение статусом городского округа поселка Новогуровский Тульской области с населением 4200 человек, Староуткинск Свердловской области с населением 3324 человека.
Наконец, новые процессы преобразований муниципалитетов связаны с созданием городских агломераций, что также требует пристального внимания законодателя. Возможно, следует изучить целесообразность установления нового типа муниципального образования, позволяющего осуществлять местное самоуправления также на внутригородских территориях с целью совершенствования управления городским хозяйством и расширения участия населения в управлении местными делами в крупных городах.
Необходимо отметить наличие значительных трудностей в функционировании жилищно-коммунального хозяйства. В России более половины жилищного фонда находится в технически неисправном состоянии. Средний износ домов уже превышает 50 процентов. За последние пять лет площадь ветхого и аварийного жилья удвоилась.
По данным Института народнохозяйственного прогнозирования РАН коммунальные сети изношены на 60 процентов. В результате потери по теплу составляют 37 процентов, по воде - 30 процентов, растет число аварий на сетях. Из-за нехватки очистных сооружений в открытые водоемы ежегодно сбрасывается 12 млрд. куб. метров неочищенных или полуочищенных стоков.
В 2007 году в целом по стране было капитально отремонтировано лишь 30,6 млн. кв. метров, или 1 процент от всего жилищного фонда при нормативной потребности 4-5 процентов в год.
С целью создания эффективных механизмов реформирования жилищно-коммунального хозяйства в 2007 году принят Федеральный закон О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства . Данный Федеральный закон предусматривает создание государственной корпорации для оказания финансовой поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации путем софинансирования мероприятий, связанных с проведением капитального ремонта многоквартирных домов и переселением граждан из многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу. Однако ориентация указанного Федерального закона только на те многоквартирные дома, собственники жилых помещений в которых объединились в товарищество собственников жилья, ставит под сомнение возможность полноценного решения проблемы и сужает возможность внедрения иных форм эффективного управления жилыми домами.
Кроме того, представляется неоправданным, что органы местного самоуправления не стали полноправными участниками отношений по получению финансовых средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Это касается даже тех случаев, когда субъект Российской Федерации по тем или иным причинам не принял участия в программе или не смог выполнить требования, установленные для получения средств Фонда. Системный анализ условий оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации за счет средств Фонда дает основания сделать вывод о том, что муниципальные образования с низким уровнем социально-экономического развития могут не попасть в сферу реализации Федерального закона О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства .
Решение жилищных проблем не замыкается только на вопросы ремонта и восстановления. Необходимо рассматривать и вопросы, связанные с возведением нового жилья.
В настоящее время 81,1 процента жилищного фонда оказались в частной собственности, и доля жилых помещений, занимаемых по договорам найма, продолжает сокращаться. Вместе с тем очевидно, что даже при условии увеличения доли семей, которым будет доступно приобретение жилья в 3,2 раза - с 9 процентов в 2004 году до 30 процентов к 2010 году, потребность в муниципальном жилье, предоставляемом по договору социального найма, не исчезнет.
В связи с этим назрела необходимость предусматривать целевые меры, направленные на строительство жилья, предоставляемого по договору социального найма, в том числе и в части поддержки муниципальных образований, не имеющих в настоящее время возможности строить собственный жилищный фонд социального использования.
В число форм решения гражданами жилищных проблем должна вернуться аренда жилья. Для этого в законодательство должны быть включены дополнительные гарантии защиты прав добросовестных арендаторов, а органы местного самоуправления должны быть включены в число потенциальных субъектов права собственности на жилищный фонд коммерческого использования.
При этом следует учесть, что в соответствии с нормой части 2 статьи 6 Федерального закона о введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. В тоже время, и Жилищный кодекс Российской Федерации, и Федеральный закон 131-ФЗ относят к компетенции органов местного самоуправления обеспечение жилыми помещениями только малоимущих граждан. Однако далеко не все граждане, вставшие в очередь на получение жилья 20, а то и более лет назад являются в настоящее время малоимущими. В результате с обеспечением таких граждан положенными им квартирами может возникнуть серьезная правовая проблема.
Требует разрешения задача взаимного согласования положений Федерального закона 131-ФЗ и Жилищного кодекса Российской Федерации в части компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере.
В ситуации возрастания стоимости жилья следует разрабатывать механизмы, направленные на оптимизацию административных процедур в строительстве (включая и выделение земли), а также сокращение нерыночных издержек застройщиков (отмена платы за подключение и выдачу технических условий).
На сегодняшний день важнейшей задачей, стоящей перед органами местного самоуправления, является принятие в установленном порядке документов территориального планирования: генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, правил землепользования и застройки.
Первым шагом в этом направлении должно стать выполнение требования Федерального закона 131-ФЗ об описании и утверждении в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границ муниципальных образований. Федеральным законом 131-ФЗ предусмотрено описание и утверждение границ муниципальных образований в срок до 1 января 2009 года. Очевидно, что отсутствие финансовых средств не позволит муниципальным образованиям в указанный срок самостоятельно, без поддержки федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации описать границы. В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность переноса срока описания границ и оказания муниципальным образованиям финансовой помощи на эти цели.
С описанием границ неразрывно связана подготовка генеральных планов поселений, без которых невозможно эффективное развитие муниципальных образований и использование имеющихся ресурсов. Разработка генеральных планов обусловлена решением двух основных вопросов: стоимость этих работ и кадры, необходимые для их проведения. По экспертным оценкам стоимость работ по составлению генерального плана на одно поселение составляет от 0,3-1,5 млн. руб. Таким образом, при усреднении затрат суммарная потребность в средствах для поселений превысит 20 млрд. руб. При этом следует учитывать, что за последние 30 лет количество специализированных организаций уменьшилось более чем в два раза и не превышает 15. Кроме того, большинство учреждений не имеют необходимого количества кадров, а квалификация имеющихся не всегда соответствует требуемому уровню. Как следствие, разрабатываемые проекты не обеспечивают комплексный подход, не опираются на современную научную методологию в определении темпов и направлений развития городов.
На рынке фактически отсутствуют организации, исследующие экономику градостроительной деятельности и осуществляющие мониторинг рынка недвижимости. Между тем для реализации взвешенной градостроительной политики в условиях рыночной экономики необходима объективная оценка инвестиционной привлекательности проектов и платёжеспособного спроса во всех сегментах рынка
Важнейшим звеном в муниципальном управлении развитием территорий законодательство предусматривает правила землепользования и застройки. С 1 января 2010 года при отсутствии таких правил запрещается распоряжаться муниципальной и государственной землёй. Однако в настоящее время, например, из 320 городов, численность населения в которых превышает 50 тыс. человек, правила землепользования и застройки приняты только в 60.
Для выхода из сложившейся ситуации необходимо включение механизмов стимулирования данной работы на муниципальном уровне. Эта задача может быть решена только совместными усилиями всех уровней публичной власти, как в части выпуска необходимых нормативных правовых актов, финансирования, так и в части методического, информационного и технологического обеспечения.
Современное развитие территории находится в тесной связи с земельными отношениями, в частности, связанными с распоряжением земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Представляется, что в условиях, когда поселения обладают комплексом полномочий в градостроительной сфере, лишение их права распоряжаться такими участками недостаточно оправдано. Эта проблема касается и городских округов - административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации, которые могут лишаться права распоряжаться земельными участками, собственность на которые не разграничена, законами субъектов Российской Федерации.
Определенные шаги для корректировки ситуации Государственной Думой уже предприняты: соответствующий законопроект принят в первом чтении. Однако помимо этого требует дальнейшей законодательной проработки сама процедура разграничения государственной собственности на землю.
В частности, по завершении этапа оформления в собственность земельных участков под зданиями, сооружениями, а также входящих в состав имущественных комплексов, возникнет вопрос разграничения свободных, не занятых какими-либо объектами земель, а в настоящее время четкие критерии их разграничения отсутствуют.
Очевидно, что конструктивный подход к законодательному регулированию земельных отношений откроет, в том числе, реальные перспективы для комплексного устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.
В целом государственные подходы к градостроительной политике должны быть направлены на формирование комфортной среды обитания человека и в части планировки территории, и в части размещения объектов деловой и социальной инфраструктуры для оптимального распределения транспортных потоков, и в части развития инженерных и транспортных сетей.
Все это в комплексе могло бы стать потенциальным направлением роста национального проекта по доступному жилью, например, в виде федеральной целевой программы Развитие инфраструктуры городов России , предусматривающей оказание государственной поддержки решению таких типичных для городов проблем, как развитие транспортно-дорожной инфраструктуры (автодороги, эстакады, мосты, транспортные развязки), строительство объектов социальной сферы (объекты образования, в том числе дошкольного, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, подростковых и молодежных центров), вынос промышленных производств на окраины городов и утилизация твердых, бытовых и промышленных отходов, развитие объектов энергетики.
Необходима определенная корректировка норм законодательства, регулирующих организационный аспект осуществления местного самоуправления. Это касается осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В частности, необходимо внесение изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части требования к работодателю освобождать работника для осуществления обязанностей в выборных органах местного самоуправления.
В Федеральном законе О трудовых пенсиях требуется более четко определить порядок регулирования пенсионного обеспечения депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Для этого более конкретно установить, что пенсионное обеспечение указанных лиц определяется исключительно муниципальными правовыми актами либо названными актами, но принятыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Представляется необходимым установить на федеральном уровне обязанность государственных органов и организаций всех форм собственности, находящихся на территории муниципального образования, рассматривать по существу обращения депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления данного муниципального образования.
Важной особенностью реформы местного самоуправления является ее комплексность, которая предполагает структуризацию институтов местного самоуправления и решение самых актуальных экономических задач. Главная же состоит в том, что преобразования направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной территории за действиями избранной ими муниципальной власти. Активная гражданская позиция жителей способствует улучшению ситуации в муниципальных образованиях.
Однако существует ряд моментов, которые препятствуют активному участию населения в решении вопросов местного значения. Это недостаток знаний, компетентности, неверие в возможность оказывать влияние на принимаемые решения, недоверие к органам и должностным лицам местного самоуправления, а порой просто безразличие к общим делам. Несомненно, повышение ответственности жителей за судьбы своего поселения является стратегическим направлением развития местного самоуправления, способным внести существенный вклад в развитие муниципальных образований. Для того чтобы поддержать движение в этом направлении необходима, во-первых, системная работа, направленная на популяризацию лучшего опыта среди всего муниципального сообщества, организация в муниципальных образованиях специальных семинаров и тренингов, стимулирующих появление групп муниципальных активистов. И, во-вторых, немаловажным фактором, способным стимулировать рост гражданской активности, может стать регулярный мониторинг развития гражданского общества в муниципальных образованиях каждого региона с последующим составлением рейтингов гражданской активности. Задачу по осуществлению подобного мониторинга могли бы взять на себя региональные советы муниципальных образований, региональные отделения Всероссийского совета местного самоуправления.
Эффективность муниципального управления определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, экологических и др., оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.
Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности муниципального управления определяется:
спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру;
трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования;
сложностью получения достоверной исходной информации;
трудностями измерения отдельных показателей, носящих комплексный, обобщенный характер.
Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. 607 введен в действие новый инструмент реализации государственной политики по развитию местного самоуправления в стране - институт оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года 1313-р были утверждены все необходимые документы, вытекающие из этого Указа.
Основной задачей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является не только встраивание их в общенациональные цели и их оценка с учётом целей и задач региональной политики, но и обеспечение раскрытия самого широкого круга информации о деятельности органов местного самоуправления. Это первая попытка создать унифицированную систему показателей, которая будет общедоступно размещаться в сети Интернет, что позволит всем желающим, как органам государственной власти различных уровней, органам местного самоуправления, так и различным профессиональным научным сообществам, организациям и, в первую очередь, конечно, гражданам, сравнивать результаты деятельности своих муниципальных образований с результатами деятельности в других муниципальных образованиях.
Показатели, закрепленные в Указе 607, коррелируют с уже осуществляемыми на федеральном уровне шагами по развитию реформ на муниципальном уровне: с мероприятиями, осуществляемыми для получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов; с мероприятиями, проводимыми в рамках административной реформы; с поощряемой на федеральном уровне разработкой концепций, стратегий и программ социально-экономического развития; с мероприятиями в рамках реформирования ЖКХ (ремонт многоквартирных домов) и т.д.
Не в полной мере соответствуют требованиям современного этапа развития местного самоуправления действующие в настоящее время документы, регулирующие процесс разработки и реализации программ комплексного социально-экономического развития, такие как Федеральный закон от 20 июля 1995 года 115-ФЗ О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации , Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года 803 Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации , Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года 1370 Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации .
В современной России практически отсутствует опыт разработки стратегических планов и программ с учетом новых политических и экономических реалий. Особенно это относится к уровню местного самоуправления, где примерно половина муниципальных образований являются вновь образованными, органы местного самоуправления которых в большинстве своем не имеют опыта стратегического планирования и управления территориальным развитием. При этом, исходя из экономии ресурсов и в целях обеспечения целостного экономического и социального пространства России, цели и задачи муниципальных программ социально-экономического развития должны соответствовать целям и задачам региональных программ и стратегии развития России в целом.
Наиболее актуальной является задача разработки порядка согласования целей, выдвигаемых субъектами территориального развития: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями. Без решения проблемы согласования интересов субъектов территориального развития разработка эффективных программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований невозможна. Отсутствие традиций и установленного порядка согласования интересов субъектов территориального развития является одним из основных организационных факторов, препятствующих переходу на режим комплексного и устойчивого социально-экономического развития с применением технологий стратегического планирования.
Начальным этапом решения указанной задачи является выявление преимущественных особенностей территорий, опирающихся на действующее административно-территориальное деление (поселений, городских округов, муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, федеральных округов и России в целом) и разработка стратегии их развития, наиболее полно учитывающие социально-экономические, географические, климатические и иные преимущества территорий.
Разработка программ и планов комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, в особенности специальных территорий (моногородов, наукоградов, закрытых административно-территориальных образований) невозможна без наличия долгосрочных планов и программ развития соответствующих субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, а также отраслей экономики, имеющих свою инфраструктуру на территории муниципальных образований или намеревающихся ее разместить в целях развития соответствующей отрасли.
В этом направлении уже сделаны определенные шаги. В частности, определены основные положения стратегии развития России до 2020 года. Кроме того, подготовлены проекты документов стратегического характера: концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации. В течение трех последних лет начался процесс разработки стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Чрезвычайно актуальным является закрепление в законодательстве научно обоснованного содержания таких понятий как план комплексного социально-экономического развития и программа комплексного социально-экономического развития , а также разработка критериев устойчивого развития муниципальных образований. Содержание указанных понятий тесно связано с объемом компетенции органов местного самоуправления в области разработки и исполнению планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
В целях создания достаточной информационной базы для разработки муниципальных программ комплексного социально-экономического развития необходимо выработать долгосрочную государственную политику в отношении отдельных категорий поселений и территорий. В частности, представляется целесообразным ускорить процесс формирования долгосрочной государственной политики в отношении закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничных территорий.
Существует потребность в разработке государственной политики в отношении моногородов, то есть городов и поселений с одним градообразующим предприятием, являющимся преимущественным местом занятости большинства жителей соответствующего муниципального образования. Указанные территории не имеют необходимых запасов устойчивости по отношению возможных перспектив развития соответствующей отрасли.
Представляется также актуальной выработка государственной политики в отношении городских агломераций и путей их дальнейшего развития.
Вышеперечисленные меры в комплексе позволят раскрыть потенциал местного самоуправления как ресурса развития страны, а также потенциал муниципального сообщества, способного расширить ресурс социальной поддержки государственной политики в области комплексного и устойчивого развития муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации.
Вместе с тем, в деятельности органов местного самоуправления существуют ряд проблем, требующих своего решения, в том числе и правового.
В связи этим участники семинара-совещания считают необходимым рекомендовать:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
1.1. Ускорить рассмотрение проекта федерального закона 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской" (в части введения местного налога на недвижимость);
2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность:
2.1. Предусмотреть в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 года" средства на софинансирование расходов местных бюджетов, а также дополнительные средства:
- на учет, инвентаризацию, оформлению правоустанавливающих документов на земельные участки и муниципальное имущество;
- на проведение капитального ремонта муниципального жилого фонда;
- на составление генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки территорий, документации по планировке территорий;
- на профессиональную переподготовку и повышение квалификации депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих;
- компенсацию дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в связи с передачей в собственность соответствующего муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта.
2.2. установления в качестве одного из показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления использование органами местного самоуправления имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в соответствии с его целевым назначением, установленным в частях 1, 2 и 3 настоящей статьи 50 Федерального закона 131;
2.3. пересмотра перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, с учетом уровня социально-экономического развития муниципальных образований, их географического положения, численности населения и климатических факторов;
2.4. определения единого порядка ведения реестров муниципальной собственности, а также законодательного регулирования порядка учета и налогообложения имущества;
2.5. установления порядка разрешения споров относительно определения пообъектного состава муниципальной собственности;
2.6. урегулирования в законодательстве Российской Федерации порядка и условий передачи в собственность муниципального образования в процессе безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями разного типа непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, в том числе порядка возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества;
2.7. внесения изменений в статью 154 Федерального закона 122-ФЗ, предусматривающих:
- урегулирование порядка и сроков разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями, не указанными в части 11.1 статьи 154 Федерального закона 122-ФЗ (муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу главы 12 Федерального закона 131-ФЗ);
- порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти, в случае недостижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества;
2.8. разработки проекта федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности.
2.9. предоставления органам местного самоуправления сведений, необходимых для разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования;
2.10. предоставления органам местного самоуправления права распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
2.11. продления срока описания границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства;
2.12. определения порядка создания вновь образованных муниципальных образований на межселенных территориях;
2.13. уточнения положений Федерального закона 131-ФЗ с тем, чтобы исключить злоупотребление правом на объединение поселений с городским округом и фактическое упразднение муниципальных районов.
3. Правительству Российской Федерации:
3.1. рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты предусматривающих:
- разработку методических рекомендаций для оценки полной стоимости бюджетных услуг с целью повышения эффективности распределения доходных источников между бюджетами разного уровня и расчета межбюджетных трансфертов;
- создание системы государственного и муниципального финансового контроля;
3.2. рассмотреть возможность внесения в Налоговый кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах изменений, предусматривающих:
- исключение практики установления в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих льгот по таким налогам, установленных в Кодексе, или обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае необходимости предоставления таких льгот, осуществление инвентаризации предоставленных льгот;
- дополнение постановления Правительства Российской Федерации от 12.08.2004 410 в части установления обязанности по предоставлению территориальными органами Федеральной налоговой службы финансовым органам муниципальных образований необходимой информации в разрезе конкретных налогоплательщиков, в том числе информации о физических показателях, используемых для расчета единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
- улучшение администрирования налогов, отчисления от которых поступают в местные бюджеты: земельного налога (установление единого задания на разработку программ и создание единой базы по учету земель и начислению земельного налога), налога на имущество физических лиц и транспортного налога (направление территориальными налоговыми органами и органами Росрегистрации органам местного самоуправления сведений о налогоплательщиках и объектах налогообложения); налога на доходы физических лиц (введение отчетности по налогу на доходы физических лиц для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему);
- определение администраторов доходов местных бюджетов в муниципальных образованиях;
3.3. предложить Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством регионального развития Российской Федерации разработать:
- методические рекомендации для отнесения объектов имущества с учетом их целевого назначения и на основании установления определенного комплекса критериев (признаков) к тому или иному виду публичной собственности;
- методические рекомендации по порядку преобразования муниципальных бюджетных учреждений в автономные учреждения;
- критерии оценки эффективности использования муниципального имущества;
4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
4.1. принять нормативный правовой акт, обязывающий городские округа и муниципальные районы утверждать методику отбора инвестиционных проектов;
4.2. организовать методическую и методологическую поддержку органам местного самоуправления по вовлечению населения в решение вопросов местного значения;
4.3. проводить регулярный мониторинг развития гражданского общества в муниципальных образованиях на территории своего региона;
4.4. разработать и принять нормативные правовые акты в развитие Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. 607 (методические рекомендации по порядку ранжирования муниципальных образований и для выделения им грантов; порядок распределения и предоставления местным бюджетам городских округов и муниципальных районов субсидий по результатам оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и др.);
4.5. рассмотреть возможность увеличения размеров нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации в целях увеличения налоговых доходов местных бюджетов;
4.6. предусмотреть в бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий финансовый год (среднесрочную перспективу), кроме субсидий из федерального бюджета на эти же цели, средства на:
- софинансирование капитальных расходов местных бюджетов на ремонт сетей и объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, водоотведения, канализации), а также зданий и объектов муниципальной собственности в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта;
- компенсацию дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в связи с передачей в собственность соответствующего муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего проведение капитального ремонта;
- проведение инвентаризации муниципального имущества и оформление правоустанавливающих документов на муниципальное имущество;
4.7. разработать региональные программы, направленные на поддержку и развитие территориального общественного самоуправления, организовать методическую и методологическую поддержку его организации, способствовать распространению положительного опыта работы органов территориального общественного самоуправления, в том числе через средства массовой информации.
5. Органам местного самоуправления:
5.1. создавать условия для участия общественности в выработке, принятии и реализации решений органов местного самоуправления, в связи с этим образовывать при администрациях муниципальных образований общественные (координационные) советы;
5.2. организовывать в муниципальных образованиях специальные семинары и тренинги, стимулирующие появление групп муниципальных активистов, оказывать всестороннее содействие организации территориального общественного самоуправления на территории муниципальных образований;
5.3. разрабатывать местные программы, направленные на поддержку и развитие территориального общественного самоуправления;
5.4. оказывать всестороннее содействие организации территориального общественного самоуправления на территории муниципальных образований;
5.5. организовывать на территории муниципального образования обучение активистов органов территориального общественного самоуправления и товариществ собственников жилья;
5.6. предусматривать участие органов ТОС при проведении публичных слушаний, комиссий и других мероприятий по вопросам жизнеобеспечения населения и развитию территорий.
6. Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований, Всероссийскому совету местного самоуправления, иным объединениям муниципальных образований:
6.1. на основе мониторинга правоприменения федерального законодательства в области местного самоуправления и смежных отраслях, а также анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях разрабатывать и вносить в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обоснованные предложения по решению проблем формирования муниципальной собственности, устранению пробелов в правовом регулировании указанных вопросов и повышению эффективности управления и распоряжения данной собственностью;
6.2. способствовать распространению положительного опыта работы органов местного самоуправления по вовлечению населения в решение вопросов местного значения;
6.3. осуществлять образовательную деятельность (подготовку методической литературы, проведение семинаров, круглых столов, совещаний) для распространения знаний о формах и методах участия населения в решении вопросов местного значения среди должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальной общественности;
6.4. разрабатывать и реализовывать, в том числе через СМИ, акции, направленные на повышение доверия населения к органам местного самоуправления.
Направить настоящие рекомендации в Администрацию Президента Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс), Всероссийский совет местного самоуправления, а также в Российскую газету и Парламентскую газету для опубликования.