АВ 2003г. Выпуск 30 Основные направления реформирования судебной системы в Российской Федерации
В 1991 году инициативная группа юристов представила Президенту России свои предложения по реформированию судебной системы, которые, в форме концепции, Б. Ельцин направил в Верховный Совет РСФСР.
Основные положения этой концепции предусматривали:
- обеспечение суверенного права РСФСР осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным материальным и процессуальным правом;
- утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, не зависимой в своей деятельности от власти законодательной и исполнительной;
- защиту и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
- закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
- достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;
- обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики
В качестве важнейших направлений судебной реформы рассматривались следующие:
создание федеральной судебной системы;
признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью
применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
дифференциация форм судопроизводства;
совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.
Первые изменения в правовой базе, определяющей функционирование судебной системы были изменения в Конституции РСФСР. В целях конституционного закрепления основ судебной реформы в Конституции РСФСР ставились следующие задачи:
- провозгласить отделение судебной власти от законодательной и исполнительной;
- сформулировать норму о верховенстве суда в правоохранительной деятельности;
- определить, что действие и применение судами, другими государственными органами и должностными лицами международных и межреспубликанских договоров, законов и иных нормативных актов зависит от их конституционности;
- прямо запретить судам следовать неконституционным актам;
- предусмотреть обязанность судов принимать решения на основании международного договора или Конституции РСФСР, когда обнаруживается несоответствие этим документам какого-либо правового положения;
- подтвердить признанную мировым сообществом прерогативу судебной власти защищать граждан от необоснованного ареста;
- установить судебные гарантии неприкосновенности жилища, охраны личной жизни, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений;
- специально предусмотреть, что государство гарантирует гражданам ограждение от любых форм насилия, в том числе от принудительной изоляции в психиатрических учреждениях, от применения насилия в процессе судопроизводства и во время отбывания наказания, за исключением помимо предусмотренных законом оснований;
- признать право гражданина на рассмотрение его дела судом присяжных, если ему грозит наказание в виде лишения свободы свыше 1 года;
- запретить создание чрезвычайных судов;
- подчеркнуть, что никто не может изъять в процессе рассмотрения в суде его дела без ведения своего законного судьи;
- предусмотреть основные правоограничения граждан и дополнительные полномочия органов власти, связанные с введением чрезвычайного положения;
- обеспечить, гарантировать гражданину иммунитет от самоизобличения в правонарушении;
- очертить сферы ведения и основные полномочия Конституционного Суда РСФСР в соответствии с Законом РСФСР О Конституционном Суде РСФСР от 6 мая 1991 г.;
- решить вопросы, касающиеся организации судебной системы, децентрализовав ее за счет формирования специализированных судов (ювенальных, административных и других) в дополнение к уже созданным арбитражным судам;
- описать систему федеральных судов.
В Основном Законе Российской Федерации - Конституции РФ 1993 г. определены принципы разделения государственной власти на три самостоятельные, не зависимые друг от друга ветви: законодательную, исполнительную и судебную.
С учреждением Конституционного Суда РФ в сферу судебной власти перешел контроль за соответствием Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов органов власти субъектов Федерации.
Значительно расширилась сфера деятельности судов общей юрисдикции. Был установлен судебный контроль за арестами, обоснованностью решений прокуроров об отказе в уголовном преследовании, деятельностью избирательных комиссий и т.д. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрел возможность обжалования в суд любых решений высшего органа исполнительной власти.
С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ оформилась правовая основа деятельности судебной системы Российской Федерации. В ее фундаменте находятся сама Конституция РФ (12 декабря 1993 г.), Закон РФ О статусе судей в Российской Федерации (26 мая 1992 г.); Закон РФ О прокуратуре Российской Федерации (17 января 1992 г.); Уголовный процессуальный кодекс РСФСР (23 мая 1992 г.) и вступивший в силу с 1 июля 2002 года Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (18 декабря 2001 г.); Кодекс об административных правонарушениях (16 июня 1993 г.) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (30 декабря 2001 г). ; Закон РФ Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (27 апреля 1993 г.); ФКЗ О Конституционном Суде Российской Федерации (24 мая 1994 г.); ФЗ Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (14 июня 1964 г.) и Гражданский процессуальный кодекс РФ (14 ноября 2002 г). Закон РФ Об арбитражных судах в Российской Федерации (5апреля 1995 г.); Арбитражный процессуальный кодекс (5 мая 1995 г.) и Арбитражный процессуальный кодекс РФ ( 24 июля 2002. г) ; Постановления пленума Верховного Суда РФ О некоторых вопросах применения судами уголовно-процессуальных норм, регламентирующих производство в суде присяжных (20 декабря 1994 г.); ФКЗ О судебной системе Российской Федерации (1996 г.).
На сегодняшний день законодательная база судебной системы как ветви государственной власти действует в следующем виде /в порядке уменьшения юридической силы:
1. Конституция РФ.
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры.
3. Федеральные конституционные законы.
4. Федеральные законы.
5. Нормативные акты Президента РФ.
6. Нормативные постановления Правительства РФ.
7. Нормативные акты федеральных министерств и
ведомств.
Сложилась также система права в субъектах Федерации:
1. Конституции и уставы субъектов РФ.
2. Законы субъектов РФ.
3. Нормативные акты глав и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Частью правовой системы являются федеративный и иные договоры между федеральными органами государственной власти РФ и органами г государственной власти субъектов РФ, а также договоры между органами государственной власти субъектов РФ.
Важнейшим принципом нашей правовой системы является то, что правовые акты низшего уровня не могут противоречить правовым актам высшего уровня, имеющим большую юридическую силу.
Эта система определяет судебную компетенцию по рассмотрению дел о соответствии нормативных актов правовым нормам более высокого уровня.
Проверка на соответствие Конституции РФ федеральных конституционных законов и других нормативных актов, упомянутых в ст. 125 Конституции РФ, возложена на Конституционный Суд РФ. Что касается международных договоров РФ, то такой проверке подлежат только не вступившие в силу договоры.
Суды общей юрисдикции в пределах своей подведомственности проверяют на соответствие федеральным законам акты более низкого уровня, что вытекает из требований ст. 46 Конституции РФ, ст.23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ", а также акты субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ.
_________________________
СЗ РФ, 1997г., 51, ст. 5712
Сложившаяся подведомственность проверки судами нормативных актов позволяла говорить об определенной завершенности судебной реформы в области административных правоотношений, тем более что право человека оспорить в суде любой акт ненормативного характера, ущемляющий его права, было реализовано в нашей стране ещё до принятия Конституции РФ.
Однако, Конституционный Суд РФ 16 июня 1998г. в постановлении "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ установил, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признать названные в её статье 125 /пункты "а" и "б" части 2 и часть 4/ акты не соответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу.
_________________________
СЗ РФ, 1998г., 25, ст. 3004
Признав, что эти суды вправе проверять нормативные акты Правительства РФ, конституции республик, уставы, а также иные нормативные акты субъектов Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ /п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ/ на соответствие иному, имеющему большую юридическую силу акту. Конституционный Суд установил, что такие полномочия должны быть установлены федеральным конституционным законом.
До настоящего времени только в отношении нормативных актов Правительства РФ непосредственно в Федеральном конституционном законе о правительстве предусмотрен судебный порядок их обжалования.
Акты иного уровня, включая законы субъектов Федерации, рассматривались судами на основании общих норм Конституции РФ, п.З ст.5 Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ" и федеральных законов.
Поскольку нормы права ни в одном из этих законов не изложены в соответствии с вышеназванными требованиями Конституционного Суда РФ, рассмотрение дел о признании не соответствующими законам РФ правовых актов, перечисленных в п.п. "б" п. 2 ст. 125 Конституции РФ в судах общей юрисдикции подлежит прекращению.
Постановление Конституционного Суда РФ вызвало обоснованную критику. Можно согласиться с мнением, что оно в части ограничения компетенции судов общей юрисдикции выходит за рамки толкования Конституции и является по существу новой законодательной нормой, серьезно ущемляющей право граждан на судебную защиту, гарантированную ст. 46 Конституции РФ.
Также не вытекают из Конституции РФ и требования этого Постановления, касающиеся установления полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке нормативных актов субъектов Федерации на соответствие их федеральному законодательству, федеральным конституционным законам. По нашему мнению, такие полномочия непосредственно вытекают из ч. 2 ст. 120 Конституции РФ.
Более обстоятельная критика этого постановления Конституционного Суда РФ содержится в работах ряда правоведов. Однако, поскольку решение Конституционного Суда РФ подлежит исполнению, возникла проблема восстановления компетенции судов общей юрисдикции относительно актов субъектов Федерации. С этой целью Верховным Судом РФ внесен в Федеральное Собрание РФ проект федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных актов федеральным законам".
_________________________
См., например, Ершов В. "Прямое действие Конституции"// "Российская юстиция", 1998, 9, 10
К их числу важных достижений развития законодательной базы в ходе осуществления судебной реформы относится реализация требований ст. 22 Конституции РФ о том, что "арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению", введение судебного контроля за действиями следователей и органов дознания, ущемляющими гарантированные Конституцией РФ и международными пактами права человека, законодательное закрепление права человека, пострадавшего от преступления, обжаловать в суд акты прокурора и органов дознания о прекращении производства по делу или об отказе в возбуждении уголовного дела.
Анализ изменений в правовой базе судебной системы осуществленных в ходе судебной реформы произошли кардинальные изменения в судебной компетенции: от ограниченной законами и подзаконными актами подведомственности в сфере гражданско-правовых и уголовно-правовых отношений до установления компетенции, соответствующей принятым в мире стандартам. Проявилось это в реализации на практике нескольких важных целей, провозглашенных в Концепции судебной реформы.
1. Обретение судьями подлинной независимости является стержнем судебной реформы, поскольку только через такую независимость может быть реализовано право на беспристрастное и справедливое правосудие.
Происхождение идеи независимого суда тесно связано с теорией разделения властей, которая зародилась еще в XVII веке в Англии, наиболее ярким её представителем в то время был английский философ Локк.
Выдающийся французский философ Монтескье, развивая эту теорию, спустя сто лет обосновал независимость судьи от других ветвей власти, как гарантию политических свобод. Он писал о судебной власти: "Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свободы граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем". В течение XIX века теория независимости суда получила воплощение практически во всех европейских и североамериканских государствах. Суд стал рассматриваться как орган особой организации, не связанный с остальным государственным аппаратом при осуществлении правосудия. Он подчиняется только закону, как норме объективного правопорядка, независимого от влияния других институтов государства. Основа объективного правопорядка - охрана субъективно-публичных прав граждан. Он базируется на равенстве всех перед законом, защите политических и экономических свобод, неприкосновенности личности и её прав собственности.
_________________________
Монтескье Ш. Избранные произведения. М. 1955г..Стр.291
Изучение судебных систем стран, в которых реализованы идеи правового государства, показало многообразие форм отправления правосудия. Однако при всех различиях в судоустройстве, нормах, регулирующих судебный процесс, общим является одно - независимость судей при осуществлении правосудия.
Задача утверждения независимого правосудия в нашей стране решалась при отсутствии соответствующих национальных традиций, поскольку в России никогда не было по-настоящему независимого суда. Судам всегда была присуща политическая ангажированность, они были подконтрольны системе органов исполнительной власти.
Вступая в должность, судьи дореволюционных судов приносили присягу, которая начиналась словами:
"Обещаю и клянусь Всемогущим Богом, перед святым Его Евангелием и животворящим крестом Господним, хранить верность Его Императорскому Величеству Государю Императору, Самодержцу Всероссийскому...".
Судьи были государственными чиновниками, судами руководило Министерство юстиции, а назначенные Государем прокуроры надзирали за судебной деятельностью.
Конституции СССР 1936 и 1977 годов признавали независимость судей и подчинение их только закону, однако, ни о какой самостоятельной судебной власти речь не шла.
Политический аспект зависимости судьи в условиях однопартийной системы настолько очевиден, что нет необходимости на нём останавливаться. Но и законодательно независимость судьи весьма серьезно ограничивалась. В соответствии с Конституцией СССР 1977 года судьи обязаны были отчитываться перед избирателями или органами, прокуратура осуществляла надзор за деятельностью судей. В соответствии с Основами законодательства о судоустройстве СССР 1980 года Министерство юстиции осуществляло организационное руководство судами.
_________________________
Ведомости Верховного Совета СССР, 1980г., 27 Ст. 545
На основании закона "О прокуратуре СССР" 1979 г. на прокуратуру была возложена координация деятельности правоохранительных органов, включая суды.
_________________________
Ведомости Верховного Совета СССР, 1979г., 49, ст. 843
Отсутствие надлежащей социальной защищенности судей, отрицание принципа их несменяемости, а также самый низкий в системе правоохранительных органов уровень материального обеспечения существенно понижали статус судьи и ограничивали его независимость.
Определенный шаг к появлению независимого суда сделал союзный Закон о статусе судей от 4 августа 1989г. Он продлил срок полномочий судьи с 5 до 10 лет, что позволило судьям чувствовать себя более уверенными, изменил порядок выборов судей. В соответствии с законом судьи районных судов назначались и смещались с должностей Советами областного уровня, а судьи областных и приравненных к ним судов - Верховными Советами союзных республик. Последнее обстоятельство имело определенное значение для РСФСР, поскольку судьи судов областного звена стали меньше зависеть от органов партийной и исполнительной власти в своих регионах.
Однако, продвижение было слишком незначительным, чтобы говорить о появлении независимого судьи.
Только с принятием 26 июня 1992г. Закона "О статусе судей в Российской Федерации" была создана правовая база судейской независимости.
_________________________
Ведомости Съезда народных депутатов Верховного Совета РСФСР, 1992г., 30, ст. 1792
Как правильно отметил профессор Савицкий В.М., "его по праву можно считать и первым, и основополагающим для практической реализации судебной реформы в Российской Федерации. Конституция РФ 1993 года установила конституционные гарантии независимости судей. Позднее основные принципы такой независимости были развиты и закреплены в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" в главе 2 "Основы статуса судей в РФ".
_________________________
Савицкий В.М. "Организация судебной власти в Российской Федерации", изд. БЕК, Москва, 1996г. Стр. 16
Эта система правовых гарантий по своему содержанию соответствует Основным принципам независимости судебных органов, одобренным резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29.11.85г.-и 40/146 от 13.12.1985г.
Ст. 9 Федерального закона "О статусе судей в Российской Федерации" в качестве гарантий независимости судей включает:
- предусмотренную законом процедуру осуществления правосудия; запрет, под угрозой ответственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по
осуществлению правосудия;
- установленный законом порядок приостановления и прекращения
полномочий судьи;
- право судьи на отставку;
- неприкосновенность судьи;
- полномочия органов судейского сообщества по защите судьи;
- предоставление за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.
Эта же статья не допускает отмену или снижение гарантий независимости судей иными нормативными актами РФ и субъектов РФ.
Основой судейской независимости являются несменяемость и неприкосновенность. Эти положения ввиду особой важности вошли в Конституцию РФ /ст. ст. 121 и !22/, детализированы в Законе о статусе судей и в Федеральном конституционном законе "О судебной системе РФ"/ст. ст. 15 и 16/.
Полномочия судей федеральных судов не ограничены определенным сроком, если иное не установлено Конституцией РФ или федеральным конституционным законом. На сегодня, только для судей Конституционного Суда РФ срок полномочий ограничен 12 годами и предельным возрастом - 70 лет /ст. 12 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ". Суть несменяемости судьи заключается в том, что его полномочия не могут быть прекращены или приостановлены иначе как по основаниям, предусмотренным законом и с соблюдением установленного порядка. Такое решение в отношении судьи принимается соответствующей квалификационной коллегией судей и может быть обжаловано в Высшую квалификационную коллегию, а затем в Верховный Суд РФ, перемещение судьи в другой суд или на другую должность может иметь место только с его согласия.
_________________________
СЗ РФ, 1994г., 13, ст. 1447
Ознакомление с конституциями ряда государств -членов Совета Европы показывает, что все они в той или иной мере закрепляют принципы несменяемости судей, схожие с принятыми в РФ. Так, ст. 152 Конституции Бельгии гласит: "Судьи назначаются пожизненно. Они уходят в отставку по достижении установленного законом возраста. .. Никакой судья не может быть отправлен в отставку или отстранен от должности иначе как по судебному решению. Перемещение судьи может иметь место только в связи с новым назначением и с его согласия". В то же время закрепление в Конституции России / ст. 122/ принципа неприкосновенности судей стало российской особенностью.
_________________________
Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. Стр.152.
Статья 16 Закона о статусе судей устанавливает достаточно широкие границы неприкосновенности судьи, которая распространяется не только на его личность, но и на его жилище и служебное помещение, используемые им транспорт и средства связи, его корреспонденцию, принадлежащие ему имущество и документы, и могут быть нарушены только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи.
В этой статье конкретизированы требования ст. 122 Конституции РФ, защищающие судью от необоснованного привлечения к уголовной ответственности. Установлено, что в отношении судьи уголовное дело может быть возбуждено только Генеральным прокурором РФ или лицом, исполняющим его обязанности, при наличии на то согласия квалификационной коллегии судей. В таком же порядке осуществляется и заключение судьи под стражу на предварительном следствии. По решению суда, рассматривающего дело, судья может быть взят под стражу без согласия квалификационной коллегии судей.
Согласие квалификационной коллегии судей требуется на привод судьи в случае возбуждения уголовного дела и на привлечение его к уголовной ответственности.
Уголовное дело в отношении судьи по его требованию, заявленному до начала судебного разбирательства, должно быть рассмотрено Верховным Судом РФ.
Рассмотрение по первой инстанции уголовных дел в отношении должностных лиц, занимающих высшие государственные должности, непосредственно в высших судах страны, установлено в конституциях многих стран.
Так, в Австрии ст. 143 Конституции относит решение об уголовной ответственности федерального президента, членов федерального правительства и ряда других должностных лиц /но не судей/ за преступления, связанные с их официальной деятельностью, к компетенции Конституционного Суда Австрии. В Бельгии, согласно ст. 103 её Конституции, такие функции в отношении министров имеет Кассационный Суд.
_________________________
Конституции государств Европейского союза. Москва. 1997г. Стр. 85 Там же. Стр. 103
В Испании, согласно ст. 102 её Конституции, Председатель Правительства и другие его члены подлежат уголовной ответственности перед уголовной палатой Верховного Суда Испании.
_________________________
Там же. Стр. 393
Подобные им нормы, касающиеся привлечения к уголовному суду глав государств и правительства, министров, депутатов высших органов представительной власти, имеются и в других европейских конституциях.
В РФ право на рассмотрение уголовного дела в особом порядке предоставлено только судьям. Законодатель в данном случае исходит из необходимости особой защиты судьи в переходный период. В условиях отсутствия традиций правового государства имеется реальная опасность использования административными структурами для давления на суды имеющихся у них полномочий на возбуждение уголовного дела или административного преследования против судьи.
По этой причине законодатель установил запрет на привлечение судей к дисциплинарной ответственности.
Кстати, нормы о неприкосновенности судьи опираются на имевшиеся в нашем государстве традиции.
Согласно "Учреждению судебных установлений", Высочайше утвержденному Александром II 20 ноября 1864 года, чины судебного ведомства могли быть за упущения по службе подвергнуты широкому кругу дисциплинарных взысканий, вплоть до дисциплинарного ареста до семи дней и перемещения с высшей должности на низшую.
Однако, судьи - "председатели, товарищи председателей и члены судебных мест, а также мировые судьи" подлежали только предостережениям и "не иначе как по рассмотрении дела надлежащим судом"
_________________________
Реформы Александра II. М., 1998г. Стр. 311.
Этим же нормативным актом был установлен особый порядок освобождения судьи от должности за совершение порочащих его проступков, включая не относящиеся к службе. В этом случае вопрос выносился на обсуждение общего собрания кассационных департаментов Сената, "которое, истребовав объяснение от сего судьи, может, смотря по обстоятельствам, постановить об удалении его от должности". В советское время, согласно Основам законодательства о судоустройстве СССР 1980 года, судья мог быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия Президиума Верховного Совета союзной республики, что давало реальную защиту от поспешных обвинительных действий в отношении судьи.
_________________________
Там же .Ст. 315
Из всех гарантий независимости судьи неприкосновенность наиболее оспариваемый принцип. Предложения лишить судей неприкосновенности, либо, по крайней мере, существенно сократить её объем, выдвигаются многими авторами.
Эту позицию разделяют некоторые депутаты Государственной Думы, что привело к появлению соответствующего законопроекта, согласно которому максимально упрощается процедура привлечения судей к уголовной ответственности.
Представляется, что в условиях РФ, где попытки оказать давление на судей носят постоянный характер, снижение уровня их неприкосновенности позволило бы создать условия для компрометации наиболее принципиальных и добросовестных служителей правосудия.
Еще А.Ф. Кони справедливо отмечал, что к судье "следует предъявлять высокие требования не только в смысле знания и умения, но и в смысле характера, но требовать от него героизма невозможно. Отсюда необходимость оградить его от условий, дающих основание к развитию малодушия и вынужденной угодливости. Неприкосновенность судьи и является тем "ограждением", которое позволяет обеспечить судье условия для беспристрастного отправления правосудия.
_________________________
Кони А.Ф. "Нравственные начала в уголовном процессе", М.. 1956. Стр. 26
Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 марта 1996г. признал соответствующими Конституции РФ положения Федерального закона "О статусе судей в РФ", гарантирующие неприкосновенность судей, рассматривая эти гарантии как средство защиты интересов правосудия.
_________________________
СЗ РФ, 1996., 14 Ст.1549
Гарантией судейской независимости является также назначение федеральных судей Президентом РФ, что имеет большое значение для судей, работающих в субъектах РФ.
Введенный Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" особый порядок упразднения и образования федеральных судов - путем принятия федеральных законов - гарантирует от попыток избавиться от "неудобных" судей путем реорганизации и упразднения судов.
Большое значение для обеспечения независимости судей имеет уровень их материального обеспечения и социальных гарантий. Эти вопросы нашли своё разрешение в федеральных законах о статусе судей и в Федеральном законе "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" от 10.01.96г.
_________________________
СЗ РФ, 1996., 3.Ст. 144
Таким образом, в ходе судебной реформы в целом удалось достичь правового обеспечения независимости судей.
2. Еще одна важная цель судебной реформы - обеспечение самостоятельности судов в системе органов государственной власти. Вопрос следует рассматривать в трех плоскостях: организационной, процессуальной и экономической.
Самостоятельность судов в РФ вытекает непосредственно из ст. 10 Конституции, где прямо записано: "Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
Дальнейшее законодательное развитие эта проблема получила в Федеральном конституционном законе "О судебной системе РФ".
С его принятием в основном сформировалась совокупность законодательных мер, гарантирующих самостоятельность судов. Основные из них:
- осуществление правосудия только судом и запрет на присвоение функций по осуществлению правосудия для любых других органов под страхом уголовной ответственности;
- закрепление структуры судебной власти в виде трех её самостоятельных ветвей - конституционной, общей юрисдикции и арбитражной;
- запрещение создания чрезвычайных судов, возможность создания специализированных судов для рассмотрения административных и гражданских дел только путем принятия федеральных конституционных законов;
- окончательность решений судов, вступивших взаконную силу, невозможность их пересмотра иными органами;
- обязательность судебных постановлений, не требующих их подтверждения другими органами;
- запрет на издание законов и иных нормативных
правовых актов, отменяющих или умаляющих самостоятельность судов, независимость судей;
- сосредоточение организационно-распорядительных функций по обеспечению деятельности судов внутри судебной системы, в т.ч. путем учреждения Судебного департамента при Верховном Суде РФ;
- создание гарантий, обеспечивающих финансирование судов в соответствии с требованиями ст. 124 Конституции РФ;
- упразднение надзора за осуществлением правосудия со стороны других государственных органов, включая органы прокуратуры.
Закрепление в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе "О судебной системе РФ" структуры органов судебной власти и исчерпывающего перечня федеральных судов и судов субъектов Федерации исключает создание иных видов профессиональных судов вне рамок судебной системы.
Вместе с тем, развитие судебной системы нельзя считать законченным, возможно и целесообразно формирование новых её звеньев.
Значение запрета на издание законов, отменяющих или умаляющих самостоятельность судов, содержащегося в ст. 5 Закона "О судебной системе РФ", весьма актуально в свете участившихся в последнее время попыток ограничить самостоятельность суда, снизить уровень правовых гарантий независимости судьи.
В условиях острого экономического и финансового кризиса в РФ самостоятельность судов оказалась в прямой зависимости от состояния финансирования, которое определяется двумя факторами:
1. Объемом средств, выделенных в федеральном бюджете органам судебной власти;
2. Исполнением бюджета, т.е. реальным выделением запланированных в бюджете ассигнований.
Начиная с 1995 года, объем финансирования судов в реальном исчислении сокращается, поскольку Министерство финансов при составлении бюджета на очередной год индексировало в соответствии с ростом цен только заработную плату работников судов, в результате чего произошло резкое уменьшение средств, выделяемых на содержание судов и на осуществление правосудия. При таких условиях суды вынуждены в нарушение требований ст. 124 Конституции РФ прибегать к поиску дополнительных источников финансирования, прежде всего за счет бюджетов местного самоуправления и бюджетов субъектов Федерации.
Материальная зависимость от местных властей отрицательно влияет на самостоятельность судов.
Требования ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ" о том, что правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования во взаимодействии с председателями высших судов РФ, директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Советом судей РФ, а при наличии разногласий прилагает к проекту федерального бюджета предложения перечисленных выше органов вместе со своим заключением, Правительство не соблюдает.
Положение усугублялось систематическим невыполнением исполнительной властью РФ бюджетных обязательств по финансированию судов. Хотя п. 5 ст. 33 Закона "О судебной системе РФ" допускает уменьшение запланированных ассигнований лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации, ежегодно Министерство финансов недодавало судам более 10 процентов предназначенных средств.
Верховный Суд РФ обратился в связи с этим в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности тех положений Закона о (федеральном бюджете на 1998 год, которые позволяли Правительству производить сокращение бюджетных ассигнований на органы судебной власти при недополучении запланированных доходов бюджета.
Верховный Суд РФ исходил из того, что условия и порядок финансирования судов, в отличие от других ветвей власти, предусмотрены непосредственно Конституцией РФ /ст. 124/. В связи с этим обязательства Правительства по выделению средств на судебную власть носят как бы "над-бюджетный" характер, т.е. независимо от состояния доходов и потребностей других бюджетополучателей ассигнования судам должны "обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия", поскольку это требование Конституции РФ. Так как объем ассигнований, отвечающий данным условиям, определен в бюджете страны, правительство не должно проводить самостоятельно, без согласования с Советом судей РФ или Съездом судей РФ, его сокращение. Произвольно уменьшая средства, предназначенные судам, исполнительная власть ограничивает тем самым самостоятельность судебной власти.
Конституционный Суд РФ своим постановлением от 17 июля 1998 года 23П признал не соответствующей статьям 76 ч. 3 /непротиворечие федеральных законов федеральным конституционным законам/, 124 /финансирование судов/ Конституции РФ ч. 1 ст. 102 Закона о федеральном бюджете на 1998 год в части, позволяющей правительству сокращать финансирование судов в зависимости от поступления доходов в бюджет.
_________________________
СЗ РФ, 1998г., 30, ст. 3801
Для обеспечения самостоятельности судов в финансово-хозяйственной сфере принципиальное значение имело принятие в декабре 1998 года Федерального закона "О финансировании судов"/ СЗ РФ, 1999г., 7, ст. 877/, который впервые дал надежный механизм защиты судов от произвольных действий финансовых органов. Закон установил, что выделенные в бюджете ассигнования на суды перечисляются получателям ежемесячно до 10 числа в размере 1/12 от годовых ассигнований. При неперечислении или неполном перечислении средств недополученные суммы списываются со счетов Минфина РФ в безакцептном порядке по инкассовым поручениям судебных органов.
Для окончательного решения проблемы финансовой независимости суда необходимо реализовать требования ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ" о том, что финансирование федеральных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов. Первая попытка установить такой норматив оказалась неудачной. Разработанный Верховным Судов РФ проект закона "О порядке реализации требований ст. 124 Конституции РФ", поддержанный судебными органами, не собрал необходимого числа голосов в Государственной Думе.
Однако, принятие подобного нормативного акта необходимо, поскольку он позволит поставить финансирование судов на твердую почву закона, окончательно оградит правосудие от волюнтаризма при формировании его материальной базы.
3. Одной из трудно решаемых в ходе судебной реформы проблем оказалось исполнение судебных решений. Если в сфере исполнения уголовного наказания существовал более или менее приемлемый порядок, то исполнение решений по гражданским делам даже в советский период, когда предметом спора были, как правило, незначительные объекты, принадлежащие гражданам на праве личной собственности или находящиеся в их пользовании, становилось с большими трудностями.
Между тем, как точно заметил Генеральный секретарь Международного центра по урегулированию инвестиционных споров профессор Ибрагим Шихата: "Если не обеспечить принудительного исполнения судебных решений, судебная деятельность может превратиться в академическую научную дисциплину". Вполне обоснованно на начальных этапах судебной реформы главное внимание обращалось на проблемы независимости судей и самостоятельности судов, расширения судебной компетенции. Вопросы исполнения судебных решений как бы оставались в тени.
_________________________
Шихата И. "Правовая реформа. Теория и практика", М., 1998г.Стр. 95
Однако, если постановления судов, вынесенные независимыми судьями, остаются благими пожеланиями, нельзя говорить о наличии полноценной судебной власти, а следовательно, об успешном ходе судебной реформы.
Между тем, ситуация с исполнением судебных решений резко ухудшилась в связи с принципиальным изменением характера имущественных споров и размера исков. По данным Министра юстиции РФ, опубликованным в "Российской газете" от 20 августа 1997г., в 1996 году не было исполнено только по арбитражным судам судебных решений на 118 триллионов рублей. Судьи указывали, что в ряде судов исполнение решений по гражданским делам составляет не более 25 процентов По данным Минюста РФ, исполнение таких судебных решений по различным регионам колебалось от 25 до 35 процентов.
_________________________
Государство и право, 1996г., 4. Стр. 16
Создавшееся положение способствовало появлению полукриминального и криминального методов взыскания долгов.
С принятием в июле 1997г. Федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" создана нормативная база для наведения порядка в исполнении судебных решений. Эта работа возлагается на орган исполнительной власти - службу судебных приставов, входящую в систему Министерства юстиции РФ.
_________________________
СЗ РФ, 1998г., 30, ст. 3590 СЗ РФ, 1997г., 30, ст. 3591
Однако, структура организации органов юстиции такова, что они фактически находятся в двойном подчинении: федеральном - как подразделение Минюста РФ и местном - как подразделение исполнительной власти субъекта Федерации. Между тем, характер исполняемых решений весьма чувствительно затрагивает как политические /административные дела/, так и экономические интересы органов представительной и исполнительной властей субъектов Федерации.
Поэтому любая форма зависимости исполнителей судебных решений от местных властных группировок / которые не обязательно по своим интересам совпадают с исполнительной или представительной властями субъектов Федерации в целом/ является нежелательной.
Кроме того, учрежденная Законом "О судебных приставах" служба состоит не только из приставов-исполнителей, но и из приставов, выполняющих по существу полицейские функции в суде, поскольку на них возложены обязанности по обеспечению установленного порядка деятельности органов правосудия.
Учитывая, что в обязанность приставов-полицейских входят такие функции, как обеспечение в здании суда безопасности судей, участников процесса, свидетелей и экспертов, охрана помещений судов и совещательных комнат в рабочее время, поддержание общественного порядка в здании суда, в т.ч. и во время судебных процессов, обеспечение тайны совещания судей, охрана документов и вещественных доказательств от хищения и уничтожения и многое другое, непосредственно связанное с деятельностью суда, представляется ошибочным подчинение их органам юстиции. Получается, что служба обеспечения деятельности и безопасности суда оказалась в подчинении у исполнительной власти.
Таким образом практика показывает, что осталось еще немало проблем, которые не получили разрешения ни в Конституции, ни в принятых позже законодательных актах. Причин такого положения, как представляется, несколько.
Во-первых, отсутствие у реформаторов теоретической проработки реформирования российского общества (в том числе и модели устройства судебной системы), понятных обществу перспектив его развития.
Во-вторых, резкое ухудшение экономической ситуации в стране, криминализация общества, сращивание криминала с властью, коррупция в органах власти, разгул преступности, взяточничество, отсутствие достоверной информации о реальном положении в стране и т.д. негативно сказались на общем правовом поле в стране и обществе.
В-третьих, резкое обострение социальных проблем большинства населения, в том числе безработица явная и скрытая, резко снизившийся прожиточный минимум, низкая и не в установленные сроки выплата заработной платы, необеспеченность старости, ограничение доступа молодежи к образованию в связи с увеличением в нем платной составляющей, недоступность квалифицированного медицинского обслуживания и т.д.
В-четвертых, реформирование любой сферы общества требует определенных материальных и финансовых затрат. С самого начала судебной реформы она не только не финансируется как приоритетная отрасль, но из-за отсутствия средств просто не имеет возможности осуществлять свои функциональные обязанности; а большинство граждан по тем же причинам не может воспользоваться услугами судебной системы.
Таким образом, на наш взгляд, нельзя полностью согласиться с мнением ряда ученых, политиков, специалистов, что кризис судебной реформы в современной России вызван только несовершенством Конституции и ряда законов, отсутствием некоторых нормативных документов.
Действительно, эти проблемы существуют. Но главная причина - в социально-политическом и экономическом положении, сложившемся в стране и обществе.