АВ 2003г. Выпуск 22 Часть I Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
4. Выступление Селезнева Г.Н., Председателя Государственной Думы Российской Федерации.
В силу сложившейся традиции, я не часто беру слово на парламентских слушаниях. Сегодня я эту традицию как бы нарушаю. Потому что мы нарушили и вообще традицию проведения парламентских слушаний. Редко когда мы проводим парламентские слушания перед вторым чтением. Как правила все парламентские слушания, причем даже бывает не по одному разу, по отдельным статьям закона проводятся при обсуждении концепции закона, то есть перед первым чтением. Но в связи со значительностью, значимостью особой данного законодательства, вы знаете, что Совет Государственной Думы пошел на то, чтобы провести еще одни парламентские слушания перед тем, как закон поступит на второе чтение уже в палату Государственной Думы.
Я хочу в своем выступлении остановиться на нескольких важнейших моментах, связанных с принятием законопроекта и его последующей реализацией.
Законопроект, который мы сегодня обсуждаем, нужен. Это отмечено практически всеми приславшими свои отзывы. Он предполагает проведение крупномасштабной реформы. Причем не только в сфере местного самоуправления, но и по многим другим направлениям развития российской государственности.
Законопроект является своеобразным прецедентом. Он содержит нормы, устанавливающие основополагающие принципы для развития отраслевого законодательства. Так в частности важнейшим условием вступления в силу является принятие федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.
Во время заседания палаты, на котором он обсуждался в первом чтении, мы приняли специальное постановление Государственной Думы об обращении к Правительству Российской Федерации с просьбой предоставить к 1 апреля необходимые концептуальные проработки проектов названных изменений и дополнений в бюджетное и налоговое законодательство.
Ну, то ли потому, что мы такую дату несерьезную избрали, до 1 апреля, Правительство видимо так к этой дате и отнеслось. До сих пор у нас никаких правительственных законопроектов нет.
Я думаю, что это действительно будут очень важные именно те два закона. Эти два закона, которые обсуждаются у нас сейчас, я их называю как бы административно-политическими.
Но вот те законы, поправки в бюджет и Налоговый кодекс, это будут базовые по сути дела законы, которые, в конце концов, приведут нас к тому, что мы сможем хоть каким-то образом выстроить систему бюджетного федерализма. То, о чем мы говорим на протяжении многих лет и чего мы до сих пор никак не можем сделать. Потому что мы знаем, в правительстве преобладают настроения: руководить бюджетами, как в унитарном государстве. Все собрать наверх, а потом начинать сверху распускать уже по всем субъектам Федерации. Этот принцип неприемлем, потому что мы выстраиваем Российскую Федерацию, как федеративное государство.
Поэтому будем рассчитывать, что правительство в ближайшие дни представить эти два судьбоносных закона, которые, конечно же, будут обсуждаться на очень широких парламентских слушаниях, может быть, даже провести какой-то общероссийский семинар, потому что это как раз будут подходы к созданию системы бюджетного федерализма.
Полагаю, что мы должны настоять на том, чтобы к моменту проведения второго чтения законопроекта депутаты располагали необходимыми материалами о планах нашего правительства в отношении изменения налогового и бюджетного законодательства, то, о чем я сказал, потому что это все нам нужно знать до обсуждения во втором чтении.
Второе. Считаю, что нужно еще отметить. Законопроект нетрадиционен и в отношении заключительных и переходных положений. Он устанавливает достаточно подробный перечень мероприятий, который необходимо осуществить для введения в действие новой системы местного самоуправления в России. В реализации мероприятий должны быть задействованы все уровни и ветви власти, включая судебную, а также Центральную избирательную комиссию России.
В соответствии с законопроектом нам предстоит значительный объем работы по формированию муниципальных образований и проведению в них выборов. Одновременно с этим будут идти избирательные кампании по выборам в Государственную Думу, а через год предстоят выборы Президента России. В этой связи считал бы уместным обратиться к вам с просьбой внимательно обсудить заключительные и переходные положения, особенно те поправки, к которым устанавливаются иные сроки проведения выборов в органы местного самоуправления.
Мне известна инициатива ряда депутатов Государственной Думы о пересмотре всей 12 главы. В своей поправке они по существу предлагают перераспределить нагрузку на переходный период. На мой взгляд, это очень реалистичные предложения и их нужно очень внимательно со всех сторон проанализировать.
Третье. Уважаемые коллеги! Как бы точно мы не прописывали последовательность мероприятий по реализации закона, -мы все равно не сможем учесть все варианты. Конкретная работа и практика будут, по-видимому, гораздо сложнее, чем наша схема. Очень может случиться, что потребуется корректировка закона. То есть особая программа его реализации.
С другой стороны считаю, что предстоящая реформа не может осуществляться без поддержки и понимания тех, кто реально будет ее реализовывать. Таким образом, нам необходим диалог между органами государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации закона.
Поэтому считаю важным в рамках этой темы заострить ваше внимание на более общем вопросе. О программе реформ в сфере местного самоуправления. Мне думается, что для успешного развития местного самоуправления и повышения эффективности всей системы публичной власти, мы не можем ограничиться лишь принятием федерального закона и поправок в другие федеральные законы и кодексы. Все-таки мы должны постоянно помнить и исходить из этого. Настоящее народовластие осуществляется именно там, где человек живет. Именно там, где школа, больница, детский сад, там, где все у человека связано с его жизнью, с развитием его семьи, его работы и так далее.
Поэтому туда и нужно переносить большие акценты. Полагаю, что вступление закона в силу и его реализация должны осуществляться системными действиями всех ветвей власти в рамках единой программы. Нам необходимо это сделать уже на основании того, что рассматриваемый законопроект внесен в пакете с другими важнейшими законами об органах государственной власти.
Уважаемые участники парламентских слушаний! Некоторые субъекты права законодательной инициативы при обсуждении законопроекта ставили вопрос о проведении эксперимента по предварительной отработке данного законопроекта. На этом настаивают в частности представители Московской области и ряда других субъектов. С одной стороны трудно не согласиться с этим предложением. Экспериментальная отработка новелл законопроекта в ряде случаев целесообразна, а может быть даже необходима.
С другой стороны, что нам мешает внимательно изучить имеющийся наш собственный отечественный опыт, в последние 10 лет действие Конституции России и 7 лет действия федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления"? Полагаю, что мы его не очень хорошо знаем. Я даже уверен, что мы лучший опыт еще не знаем. И задача органов государственной власти, прежде всего, федеральной системно организовать его изучение и распространение. Посильно этот опыт пытались учесть разработчики нового закона. Нельзя сказать, что это чисто кабинетная разработка. Подобного рода упрек можно бросить нашему первому, но не действующему федеральному закону, который действительно разрабатывался в значительной мере лишь на основе исторических традиций России второй половины XIX - первой четверти XX века. Но такова была общественно-политическая ситуация в России в тот момент. Тот закон не делался с такой тщательностью, как сегодня прорабатываются новые законопроекты. Именно по этой причине мы вынуждены сегодня корректировать законодательство и прибегать к внимательному рассмотрению опыта своего собственного и наших близких соседей, прежде всего, европейских стран.
Поэтому полагал бы целесообразным всю деятельность по управлению реформы системой публичной власти осуществлять не только во исполнение заключительных и переходных положений, а в рамках специальной, может быть, президентской программы. Такие предложения высказываются и, на мой взгляд, они заслуживают внимания.
За прошедшие годы мы убедились, что вопросы становления местного самоуправления тесно связаны с формированием всей системы публичной власти. А это слишком масштабная задача для того, чтобы она могла быть поручена какому-то конкретному федеральному ведомству. Вероятно, в период реализации действующего федерального закона мы допустили ошибку, поручив курировать реформу одному из структурных подразделений Правительства Российской Федерации. В результате реализация действующего федерального закона была пущена на самотек. Полагаю, что в рамках президентской программы мы могли бы выявить, собрать и обобщить положительный опыт регионов и отдельных поселений и по ходу этого уже вносить поправки, которые будут продиктованы жизнью.
Уважаемые коллеги, обсуждение программы "Развития местного самоуправления" выходит за рамки темы наших сегодняшних слушаний. Вместе с тем, считаю целесообразным отметить ее необходимость в наших рекомендациях. Я просто хочу еще раз вам напомнить то, с чего начал. Сегодня парламентские слушания проходят перед рассмотрением закона во втором чтении. Поэтому просьба и в рекомендациях, и в выступлениях как раз больше посмотреть на те статьи закона, по которым уже пришли поправки, насколько они улучшают данный закон, чтобы вот здесь получить новую информацию от вас, тех, кто не работал, скажем, до этого с основными статьями закона, и кто впервые познакомился с существующими поправками. В этом будет огромная польза.