АВ 2003г. Выпуск 22 Часть II. Материалы парламентских слушаний на тему: "О проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 3 апреля 2003 г.
2.3. Оздоровление бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления
Приоритеты этого направления могут быть определены следующим образом:
Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы и укрепления их самостоятельности. Реализация этой цели предполагает учет налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованность в его наращивании, а также проявление на местах необходимой налоговой инициативы и повышение эффективности расходования бюджетных средств. Высокая степень самостоятельности местных бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета - неотъемлемые элементы процесса совершенствования межбюджетных отношений. При этом необходима выработка специальных процедур управления местными бюджетами, имеющими высокодотационный характер или признаки неплатежеспособности, включая создание временной финансовой администрации муниципального образования. Такие процедуры должны при этом соответствовать конституционным нормам, устанавливающим самостоятельность местного самоуправления.
Закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на постоянной основе. Минимально гарантированные для каждого муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов должны быть установлены непосредственно в Бюджетном кодексе. Субъект Федерации при наличии объективной возможности должен иметь возможность их повысить, а также установить нормативы по региональным налогам - также единые и долгосрочные. Дифференциацию нормативов и их изменение предлагается проводить только на уровне выше минимально гарантированного и только в рамках схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В перспективе целесообразно осуществить переход от нынешней системы расщепления федеральных налогов между бюджетами разных уровней к принципу "каждому бюджету свои налоги", а также обеспечить постепенное повышение удельного веса региональных и местных налогов.
Совершенствование механизма закрепления налогов на различных уровнях бюджетной системы. Налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их величине. При этом должно быть обеспечено соответствие доходных источников расходным полномочиям. Налоговый инструмент, предназначенный для осуществления определенной политики, должен быть предоставлен в распоряжение того уровня бюджетной системы, который проводит эту политику.
Обеспечение гарантий самостоятельности муниципальных образований в планировании и нормировании расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения. В том числе это относится к условиям и размерам оплаты труда муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений. Эти расходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Следует исключить принятие федеральными и региональными властями правовых актов, которые диктовали бы объем расходов на выполнение собственных полномочий местного самоуправления. Влияние федеральных властей или властей субъекта Федерации на бюджетную политику муниципалитетов возможно через предоставление долевых субсидий на условиях добровольного софинансирования. При этом расходы на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального или регионального бюджета. Уровень государственной власти, предоставивший субвенции, вправе и обязан четко определить цели и порядок их расходования. Расходы обеих групп должны фиксироваться в реестре расходных обязательств, который должен вестись в каждом муниципальном образовании. Тем самым будет укреплена самостоятельность органов местного самоуправления в пределах сферы их ответственности, реализован принцип соответствия состава решаемых практических задач объемам наличных ресурсов, оптимизирована структура расходов местных бюджетов, обеспечено гибкое и оперативное удовлетворение потребностей населения.
Четкое выстраивание двухуровневой системы местных бюджетов. Должны быть определены и расходные обязательства и необходимые для их выполнения доходные источники как бюджета поселения, так и бюджета района. При этом для районов, представительные органы которых будут формироваться путем делегирования депутатов от поселений, целесообразно предусмотреть обязательное финансирование межмуниципальных функций за счет взносов из бюджетов поселений. Такой подход обеспечивает наиболее эффективное использование совместных ресурсов и прямую их увязку с предоставляемыми бюджетными услугами в интересах всего населения той или иной территории. В то же время важно сохранить и традиционный вариант финансирования межмуниципальных функций, предоставив выбор между ними субъекту Федерации. Практика покажет, какое решение лучше подходит тому или иному региону.
Выработка критериев и четких процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Целесообразно на федеральном уровне законодательно определить условия, в которых должны осуществляться эти процедуры, 'предусмотрев необходимую степень их вариативности, критерии выравнивания, учет налогового потенциала и бюджетной обеспеченности. В связи с огромными различиями местных условий непосредственное определение самих процедур в рамках, очерченных на федеральном уровне, должно быть поручено региональным органам государственной власти. Предлагается ввести две формы дотаций: дотации, распределяемые в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и дотации (либо заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов), распределяемые в равном объеме в расчете на одного жителя. Первый вид дотаций следует рассчитывать по методикам, утверждаемым субъектами Федерации (для муниципальных районов и городских округов) или муниципальными районами (для поселений). В Бюджетном кодексе должны быть установлены общие требования к таким методикам, гарантирующие их объективность и прозрачность, в частности, запрет на использование в расчетах фактических или прогнозируемых доходов и расходов местных бюджетов (аналогично тому, как это реализовано в федеральной методике расчета трансфертов). Распределение второго вида дотаций по подушевому принципу (в условиях неравномерного размещения налоговой базы) обеспечит перераспределение части налогов в пользу менее развитых территорий без увеличения различий в бюджетной обеспеченности. Еще одной составной частью механизма выравнивания бюджетной обеспеченности должен стать режим "отрицательных трансфертов". В том случае, если бюджетная обеспеченность муниципального образования в два и более раза превышает среднюю по региону, то часть этого превышения (рассчитанная по специальной формуле) должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Это позволит закрепить на постоянной основе за местными бюджетами крупные доходные источники, не опасаясь "сверхобеспеченности" отдельных муниципальных образований со всеми вытекающими из нее негативными последствиями, как для регионального бюджета, так и для бюджета самого муниципального образования. Необходимо также создание системы постоянного мониторинга бюджетной обеспеченности в каждом регионе по единой методологии, определенной на федеральном уровне.
Закрепление обязательности казначейского исполнения местных бюджетов. При этом муниципальным образованиям должно быть предоставлено право выбора между созданием собственных казначейств и обслуживанием местных бюджетов в федеральном или региональном казначействе. Эта мера укрепит бюджетную дисциплину, обеспечит прозрачность и доступность для контроля бюджетных потоков, станет гарантией целевого расходования средств.
Установление преимущественного порядка расходования бюджетных средств органов местного самоуправления на началах муниципального заказа. Муниципальный заказ должен превратиться из ограниченной технологии осуществления закупок для нужд органов местного самоуправления в идеологию формирования расходной части их бюджетов. Такой подход позволит точно определить бюджетные нужды, избавиться от неэффективной и устаревшей муниципальной инфраструктуры, ввести в практику функционирования местного самоуправления здоровые конкурентные начала, повысить качество предоставляемых населению услуг.
Поддержка инвестиционной активности на местном уровне. Необходимо создать условия для формирования и постоянного роста бюджетов развития муниципальных образований с целью кардинального совершенствования местной инфраструктуры, что позволит сократить текущие затраты на ее эксплуатацию. Одним из ключевых направлений использования бюджета развития должна быть муниципальная жилищная программа, включающая ипотечную составляющую.
Разработка и внедрение новых форм и концепций эффективного управления муниципальной собственностью и оптимизация муниципальной бюджетной сети на основе использования баланса казны муниципального образования. Поддержание в оптимальном состоянии муниципальной собственности - основное условие и гарантия эффективного предоставления населению бюджетных услуг. Необходимо также разработать механизмы более эффективного использования муниципальной собственности за счет комплексного учета ресурсной базы на основе разработки баланса муниципальной казны, гибкой арендной и тарифной политики, бизнес-планирования деятельности муниципальных унитарных предприятий, оптимизации бюджетной сети, устранения неоправданных административных барьеров, препятствующих предпринимательской активности на местном уровне. Баланс казны позволит сделать прозрачными не только прямые, но и косвенные, и альтернативные издержки по оказанию бюджетных услуг, что в свою очередь позволит обеспечить повышение качества и снижение неоправданных затрат и потерь при оказании бюджетных услуг.
Активизация государственной поддержки местного уровня власти.
Прежде всего, целесообразно подготовить направленное на реформирование местного самоуправления "законодательный пакет", включающий в себя помимо проекта федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в "новой редакции", вытекающие из его положений проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в отраслевое законодательство, Налоговый и Бюджетный кодексы.
Необходимо также проработать возможность возобновления действия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления с целью наращивания информационного, технологического, методического потенциала местного уровня власти, обмена наиболее продуктивным опытом, организации муниципальной статистики. С учетом необходимой реформы местного самоуправления в России, формирования соответствующего законодательного потенциала, нужно скорректировать разработанный Правительством Российской Федерации Перечень первоочередных мер по реализации государственной поддержки развития муниципальных образований на 2002-2004 годы, обратив особое внимание на обеспечение подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы.