АВ 2001г. Выпуск 2 О работе Совета представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Заседание Совета представителей органов местного самоуправления
при Председателе Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
30 октября 2000 г.при Председателе Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
Повестка дня
1. О проекте "Временных методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений", разработанных Министерством финансов Российской Федерации.
Докладчик: Бушмин Е.В. -
заместитель Министра финансов Российской Федерации
Содокладчик: Ковалев О.И. -
заместитель председателя Комитета Государственной Думы
по вопросам местного самоуправления
2. Об основных законопроектах по вопросам местного самоуправления, внесенных на рассмотрение осенней (2000 года) сессии Государственной Думы.
Докладчик: Корнеева Н.А. -
заместитель председателя Комитета Государственной Думы
по вопросам местного самоуправления, Секретарь Совета
3. О создании при Совете Экспортно-консультационной комиссии.
Докладчик: Кутуков С.Ю. -
руководитель аппарата Комитета Государственной Думы
по вопросам местного самоуправления
4. Разное:
- информация о проведении годового собрания Совета представителей органов местного самоуправления в декабре 2000 года
Докладчик: Силин Я.П. -
вице-президент Конгресса муниципальных образований Российской Федерации
информация об итоговой сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов и Российского союза местных властей
Докладчик: Шипов В.В. -
секретарь Конгресса муниципальных образований Российской Федерации
САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕДСЕДАТЕЛЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 30 октября 2000 г.(выдержки из стенограммы)
1. Выступление Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации СЕЛЕЗНЕВА Г.Н.
Основной вопрос нашей сегодняшней только что утвержденной вами повестки дня: о межбюджетных отношениях с точки зрения становления и развития местного самоуправления, в нашей стране имеет, пожалуй, наиважнейшее значение. Как вы знаете, Конституция Российской Федерации гарантирует формирование местных бюджетов для решения вопросов местного значения и компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов, возникших в результате передачи им на исполнение государственных полномочий при принятии государственными органами решений. К сожалению, это продекларированные гарантии, до их реального воплощения в жизнь еще очень далеко. Сложившаяся в последние годы система межбюджетных отношений, привела к значительной концентрации финансовых средств и доходных источников бюджета на федеральном и региональных уровнях, а расходные полномочия сбрасываются, как говорится, вниз на местный уровень. Ни для кого не секрет, что в большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета возлагается на уровень местного самоуправления. А собственные доходные источники местных бюджетов составляют, в лучшем случае, 10-20 процентов, а то и меньше. Формирование местных бюджетов в значительной мере происходить за счет отчислений от регулирующих налогов и трансфертов из региональных бюджетов. В результате мы получаем: первое - возникновение очагов социальной напряженности; второе - невозможность для органов местного самоуправления прогнозировать свои бюджетные доходы, а потому незаинтерованность в развитии доходных источников, то есть местной экономики; третье - настроение иждивенчества у довольно значительной части органов местного самоуправления, надежда на решение местных вопросов через выбивание трансфертов сверху всеми дозволенными и недозволенными методами, а отсюда нередко появляется безответственность органов местного самоуправления и даже их криминализация, незаконное использование местных средств. Попытка решить межбюджетные отношения между органами государственной власти и местным самоуправлением была сделана в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Несмотря на имеющиеся в законе недостатки, он действительно может служить основой формирования местных финансов.
Однако принятые позднее Бюджетный и Налоговый кодексы в значительной мере вновь ущемили права местного самоуправления. Происходит это в силу недопонимания и в Правительстве, и депутатами Государственной Думы природы, роли и значения местного самоуправления в становлении новой российской государственности. Поэтому развитие межбюджетных отношений, как важного условия действительно федеративного устройства нашего государства, опирающегося на крепкий фундамент местного самоуправления, должно идти, на мой взгляд, по двум основным направлениям.
Первое. Совершенствование федерального и регионального законодательства в этой области. И второе - полное использование уже имеющихся законодательных возможностей для разумного построения межбюджетных отношений через подзаконные нормативные акты, прежде всего Правительства, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. С этой точки зрения необходимо всячески приветствовать усилия Министерства финансов России по подготовке того проекта временных методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, которые предлагается сегодня обсудить.
Я знаю, что по этому проекту у профильного комитета Государственной Думы, у членов совета, руководителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы есть много замечаний. Но мы для того и собрались сегодня здесь и вынесли этот вопрос в повестку дня вместе с представителями Правительства, чтобы внимательно выслушать аргументы друг друга и разработать и принять оптимальные рекомендации. Ибо мы понимаем, что решение задачи обеспечения гарантированного минимума текущих потребностей граждан по всей территории страны, имеет государственное значение и, следовательно, должно быть гарантированно именно государством. На этом я бы закончил свое вступительное слово и попросил бы вас перейти к повестке дня. Наш главный докладчик Евгений Викторович Бушмин подошел, здесь и он готов выступить по первому пункту повестки дня. Регламент определен, до 15 минут. Тема выступления: о проекте временных методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, разработанных Министерством финансов Российской Федерации. Давайте мы послушаем точку зрения Министерства финансов и, наверное, Правительства.
2. Выступление БУШМИНА Е.В., заместителя Министра финансов Российской Федерации
Прежде чем приступить к собственно обсуждению наших временных методических рекомендаций, хотелось бы обратить ваше внимание на некоторые особенности данного документа.
Разработанные Министерством финансов временные методические рекомендации субъектам по регулированию межбюджетных отношений не являются нормативно-правовым актом. Это всего лишь документ, который сделан для того, чтобы направить мысль, в том числе и законодательно, мысль субъектов в том направлении, в каком, нам кажется, правильно было ее направить. Полнота же разработки этого документа связана с тем, что давать просто самые общие принципы, как всегда, это очень неблагодарная работа, потому что очень хотелось бы видеть хоть какой-нибудь результат. Если, отдавая проработанные материалы по некоторым субъектам, мы видим насколько глубоко они этот вопрос проработали и по некоторым субъектам мы видим уже некоторые практические результаты. Это сугубо рабочий документ, он рассматривался на рабочей группе Министерства финансов, которая включает в себя финансистов достаточно большого количества субъектов. Он рассматривался на семинаре всех финансовых органов Российской Федерации и как бы основная идея, которая была в тот момент обсуждена, это то, что существуют проблемы межбюджетных отношений на уровне регионов и то, что эти проблемы каким-то образом, конечно, надо решать.
Действующее законодательство по многим позициям не позволяет решить проблемы межбюджетных отношений на уровне региона. Ждать же новых законов, это значит, что на ближайшие два-три года смириться с той ситуацией, которая сейчас есть.
И именно по этой причине Министерство финансов выступило с инициативой дать субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления, хотя и временный, но вполне работоспособный инструмент для налаживания нормальных межбюджетных отношений. По просьбе Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению мы даже не стали официально утверждать временные рекомендации, чтобы не создать мнение, будто Минфин навязывает кому-нибудь свои подходы к решению этих проблем. Следование им и поиск своих путей - дело сугубо добровольное. Когда рассматривались все эти материалы на рабочей группе, то присутствовали представители Государственной Думы. Они высказали свою озабоченность несколько официозным состоянием этого документа. После чего мы не стали вообще каким-либо образом узаконивать этот документ, а лишь на добровольной основе предложили их субъектам Российской Федерации. Цель этих рекомендаций не подменить законодательную базу межбюджетных отношений на региональном уровне, а создать для нее развитие благоприятных предпосылок.
Когда вы будете рассматривать вопрос второй сегодняшнего заседания Совета, нужно иметь в виду, что, конечно, хорошо бы иметь очень прогрессивный и хороший закон, но на сегодняшний день этого недостаточно, так как должна быть технология исполнения этого закона. Этот закон нужно исполнять, т.е. для этого нужны конкретные бюджетные технологии и решения. А кроме того, нужно иметь людей, которые бы владели инструментами для того, чтобы этот закон исполнить. Конечно, ни один закон не может лечь на неудобренную землю, то есть должен быть хоть какой-нибудь опыт цивилизованного регулирования финансовых отношений между субъектами и муниципальными образованиями. Для того, чтобы каким-то образом, может быть, и для того, чтобы вызвать огонь на себя, и были подготовлены эти методические рекомендации.
Статья 71 Конституции Российской Федерации, относит вопросы финансового регулирования к ведению Российской Федерации. Это, естественно, относится и к межбюджетному регулированию. Одновременно, статья 8 Бюджетного кодекса, относит основные вопросы межбюджетных отношений, регионального уровня, в том числе и распределения доходов и расходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, определение порядка и условий предоставления финансовой помощи местным бюджетам в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, на федеральном уровне могут быть установлены только общие, рамочные принципы построения межбюджетных отношений, реализация которых должна осуществляться субъектами Российской Федерации. В связи с этим предусматривается, что в качестве одного из первых этапов внедрения предполагаемых методических рекомендаций, будет выступать передача на рассмотрение федеральному законодательному органу власти ряда законопроектов о внесении изменений в действующее законодательство, направленное на совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
Закон о финансовых основах местного самоуправления, хотя и создал некоторую базу, и как бы получилось, что вызвал огонь на себя, но пока, к сожалению, не оправдал наших надежд и не может являться окончательной точкой по регулированию этих отношений. По ряду направлений ситуация, к сожалению, даже немножко ухудшилась потому, что некоторые позиции этого закона не соответствуют действительности реальной, которая сейчас в Российской Федерации. И поэтому, конечно, именно поэтому мы и говорим о том, что прежде, чем нам принять программу законодательной работы, прежде чем нам принимать законы, нам надо посмотреть как эти законы будут реализовываться и как они ложатся на ту действительность, которая есть у нас сейчас в Российской Федерации.
Методические рекомендации исходят из того, что совершенствование Налогового и Бюджетного законодательства должно быть направлено, в первую очередь, на разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы на постоянной основе. В качестве негативного примера следует привести действующее законодательство, позволяющее субъектам Федерации закреплять за одним местным бюджетом 100 процентов какого-либо налога, а за другим ноль процентов. В среднем по субъекту можно выйти на любую на самом деле требуемую цифру. Именно такой порядок закрепления отчислений от регулирующих налогов и практикуется в данный момент в большинстве субъектов Российской Федерации. К сожалению, это опять надо признать.
Предлагаемая методика вертикального разграничения расходов и доходов и горизонтального перераспределения средств позволяет органам власти субъектов Российской Федерации, выбрать конкретный способ распределения финансовой помощи в соответствии с особенностями и приоритетами экономической политики региона. При этом, должны использоваться показатели объективно измеряющие доходные возможности и расходные потребности местных бюджетов. Расчеты финансовой помощи, и при необходимости нормативов отчислений от региональных налогов, необходимо проводить по формуле. Очень часто нас ранее упрекали в том, что мы слишком много формул используем в межбюджетных отношениях между субъектами Российской Федерации, но постепенно все пришли к пониманию, что это самый лучший, самый объективный способ формирования межбюджетных отношений. Субъективизм, конечно, из регулировки межбюджетных отношений должен быть, исключен.
Доходные возможности муниципальных образований рекомендуется оценивать не по фактическим поступлениям налогов с их территорий за прошлые годы, а с помощью показателей налогового потенциала, учитывающего показатели уровня экономического развития территории. То есть это еще раз говорит о том, что принцип от достигнутого, конечно, может быть, и не очень плохой принцип, но по крайней мере в данной ситуации, он конечно, закрепляет тот момент, что тот, кто работал хуже, получает больше и начинает работать еще хуже, получая еще больше. Поэтому мы предлагаем отойти от принципа от достигнутого для того, чтобы каким-то образом стимулировать развитие тех или иных регионов внутри субъектов Российской Федерации. Тот же самый принцип мы используем на уровне Российской Федерации между субъектами. Иначе, конечно, ситуация, в которой межбюджетные отношения никакого стимулирования по развитию субъектов Российской Федерации, не приносят, эта ситуация нас совершенно не устраивает, так же как не устраивает и законодателей, потому что при рассмотрении межбюджетных отношений в трехсторонней рабочей группе по регулированию межбюджетных отношений, эти рекомендации были нами как бы сформулированы еще в 1998 году, в тот момент, когда готовилась концепция регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, принятая Правительством в 98-ом году.
Общий объем финансовой помощи, которую предстоит передать из регионального бюджета на местный уровень, предлагается определять исходя из того, что сумма расходов регионального бюджета, включая финансовую помощь местным бюджетам и расходов местных бюджетов, не может превышать прогноза доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. В будущем для этих целей будут использоваться государственные минимальные социальные стандарты и отражающие их финансовые нормативы. Но в настоящее время нормативно-правовая и методическая база для этого отсутствуют. Поэтому методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, носят временный характер и действительны вплоть до принятия соответствующих законов, в том числе и закона о государственных минимальных социальных стандартах. После принятия этого закона механизмы критерия выравнивания должны быть скорректированы. Подобный же подход предусмотрен и в Бюджетном кодексе, некоторые статьи которого вступают в силу только после принятия закона о минимальных социальных стандартах. Для облегчения расчета различных вариантов распределения финансовой помощи между бюджетом и муниципальными образованиями, к методическим рекомендациям предложена компьютерная модель.
Она размещена на сайте Минфина в Интернете. Все регионы могут ее использовать. И представители почти 40 субъектов Российской Федерации прошли в Минфине курс обучения этим расчетам. В ряде субъектов, а именно, в Ростовской, Владимирской, Томской и Ленинградской областях предлагаемые подходы уже реализованы на практике. И имеются только положительные отзывы на использование этой методики.
В целом, мы считаем разработку и применение методических рекомендаций существенным шагом вперед по совершенствованию межбюджетных отношений внутри субъектов. Они обеспечивают объективность к распределению финансовой помощи, отмену индивидуальных ее согласований, что очень важно, расширяют возможности для органов местного самоуправления планировать свои доходы и расходы на перспективу, защищают местные бюджеты от необоснованного уменьшения финансовых ресурсов или возложения на них дополнительных обязательств. Ну, я хочу сказать, что все эти цели, которые мы пытались достигнуть этими материалами, они соответствуют духу той концепции, которая была принята в 1998 году Правительством по реформированию межбюджетных отношений на 1999-2000 годы. И так как к настоящему моменту ее реализация практически завершена, а мы уже подготовили межбюджетные отношения на 2001 год, внесли их в комитет по бюджету, окончательные цифры по распределению фондов, вообще всего 21-го раздела в закон о бюджете на 2001 год, то сейчас, конечно, самое главное - это подготовка следующего этапа реформирования межбюджетных отношений на 2002-2005 годы. И, мне кажется, что в том числе и разработка этих временных рекомендаций создает необходимые предпосылки для формирования нового, следующего шага такой концепции, которая включает в себя, может быть, и некоторые основы регулирования межбюджетных отношений на уровне субъектов.
Здесь присутствует достаточно большое количество разработчиков компьютерной модели и самих рекомендаций. У нас в Министерстве финансов возглавляет эту работу Лавров Алексей, он заместитель руководителя нашего межбюджетного департамента. Он одновременно занимается и межбюджетными отношениями на уровне субъектов Российской Федерации. Он один из авторов и модели, которая применяется при распределении Фонда финансовой поддержки регионов федерального бюджета, поэтому он хорошо владеет как материалом на уровне Федерации, на уровне субъектов так и на уровне муниципальном, Российской Федерации.
Еще раз замечу, что Министерство финансов не является законотворческим органом, оно даже не обладает правом законодательной инициативы. Мы разрабатываем документы на том уровне, на котором нам разрешено это делать. Мы могли бы утвердить эти рекомендации, как рекомендации Министерства финансов. Но, по согласованию с Комитетом Государственной Думы по местному самоуправлению, мы не стали этого делать для того, чтобы не зарегулировать этот вопрос. Сейчас я слышу в выступлении Комитета по местному самоуправлению прямо противоположные в наш адрес как бы упреки, что мы сделали документ, который могут применять, а могут и не применять. Да, именно так. Еще раз подтверждаю, что этот документ, хотите - применяйте, не хотите - не применяйте. В нем наша голова, наш опыт, наши возможности, которые мы туда вложили. Мы постарались ни в чем действующее законодательство не нарушить. Вот это первый подход, который мы делали. Мы работали в рамках действующего законодательства. Рекомендовать, например, и ставропольским властям, то есть я имею в виду субъекта - Ставропольского края, там, губернатору, законодательному собранию Ставропольского края, мы ничего не можем. Это вправе делать рамочный закон, который будет принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации, и подписан Президентом.
Мы говорим, что если вы возьмете наш инструмент и если вы будете достаточно честно смотреть в глаза своим муниципальным образованиям, то вы с помощью этого инструмента наладите с ним лучшие взаимодействия, и ничего больше. То есть, вы можете вообще не брать этот инструмент, посадить их всех на голодный паек, местное самоуправление и заставлять их ходить каждый день к вам, чтобы клянчить деньги. На самом деле, что и было между федеральным бюджетом и бюджетами регионов еще в недалеком прошлом. Я понимаю, что настрой депутатов Государственной Думы должен быть всегда критическим, на этом строится депутат. Я сам был депутатом Государственной Думы, я это хорошо понимаю. Дело не в этом. Когда я пришел в Министерство финансов меня поддержали все наши специалисты. Главный принцип, чтобы никто к нам не ходил. Мы разработали объективную модель, мы ее применили. Если раньше было много проблем, сейчас ежемесячно суммы перечисляются в субъекты и у субъектов нет необходимости выяснять, потому что он заранее знает, в какой месяц, какая сумма из фонда финансовой поддержки к нему придет на счет для того, чтобы он мог дальше работать. Вот здесь мы предлагаем примерно такой же подход для того, чтобы не было этого субъективизма, не было взаимного хождения, чтобы мы могли на базе объективного инструмента посмотреть реальную ситуацию в субъекте, но навязать, в том числе ставропольским, мы ничего не можем, к сожалению.
Меня очень так ласкает все, что вы сказали, хотя есть момент, по которому я хотел бы задать вопрос. А почему тогда комитет по местному самоуправлению, понимая, что контроль очень важен, не подготовил поправку, в которой бы восстанавливалась хотя бы контрольная вертикаль финансовая в Российской Федерации. Разве вы не знаете, что никакие финансовые органы сейчас не имеют не подотчетности, не подчинены Министерству финансов. У нас нет фактически территориальных финансовых органов. Финансовые органы субъектов, финансовые органы местного самоуправления полностью отданы на откуп губернаторам и так далее и никакой отчетности снизу вверх у нас не идет. Мы получаем только информацию. Когда мы вам даем какую-то информацию свою по местному самоуправлению и по субъектам, это означает, что мы сами получили не отчет, а информацию, потому что сейчас вертикаль постановлением Правительства о выводе финансовых органов из территориальных органов Минфина, она фактически разрушена.
3. Выступление КОВАЛЕВА О.И. , заместителя Председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
Я очень рад, что в оценке положения дел и во вступительном слове Геннадия Николаевича, в выступлении Евгения Викторовича оценка положения дел межбюджетных отношений совпадает, собственно говоря, с оценкой и комитета. То есть база для дальнейшей работы над совершенствованием этих бюджетных отношений, она четко определена и здесь у нас нет разногласий. В то же время, как сказал Евгений Викторович, у нас есть разница в подходе к совершенствованию межбюджетных отношений. В частности, эти временные методические рекомендации дважды рассматривались на официальных заседаниях Комитета и все замечания, предложения, возражения оформлены в соответствующие документы, которые у вас имеются на руках, и вы можете их видеть.
И поэтому я не буду останавливаться на сути подготовленного этого документа и детально говорить о тех, на наш взгляд, неправильностях, которые там есть. А хочу сказать, что комитет в принципе не согласен с таким подходом, когда мы пытаемся регулировать межбюджетные отношения рекомендациями. На наш взгляд, межбюджетные отношения должны регулироваться только законодательным образом. И, во-первых, наш подход о том, что должно быть три совершенно самостоятельных бюджетных направления. Это, собственно говоря, федеральный бюджет, бюджет субъектов Федерации и бюджет местного самоуправления, которые должны базироваться на какой-то минимальной доходной базе, которая складывается из местных налогов. К сожалению, последние два года в действиях и Правительства, и Совета Федерации, и, как ни странно, в позиции бюджетного комитета Государственной Думы очень явно проглядывается тенденция к построению вертикальной бюджетной системы и непринятию на федеральном уровне бюджетных взаимоотношений, то есть перевод межбюджетных отношений между субъектами Федерации и местным самоуправлением на уровень субъекта. Мы считаем, что это большая ошибка. Эти тенденции выражены в том, что местное самоуправление лишается собственной налоговой базы. Это раз.
Второе. Все межбюджетные отношения субъектов местного самоуправления сводятся к взаимоотношениям с соответствующими субъектами Российской Федерации. Это два. Причем, эти взаимоотношения не являются отношениями равноправных партнеров, а отношениями начальника и подчиненного, это три.
Субъекты местного самоуправления сейчас, если мы имели зачатки какой-то схемы, где мы могли, субъекты местного самоуправления, заниматься бюджетным планированием и планированием, естественно, реальным в развитии муниципальных образований, то сегодня, по сути, с лишением собственной налоговой базы лишены долговременного планирования на 2-3-4 года. Так как налоги и доля налогов, передаваемые субъектами Федерации субъектам местного самоуправления, они корректируются ежегодно. Я могу привести, ну, по некоторым цифры разные - до 20-ти, а есть и до 30-ти, и до 40 процентов бюджетов местных сообществ формировались на основе местных налогов. Здесь очень большой разброс в зависимости от расположения субъекта, его мощности и так далее.
Сегодня планирование налоговой базы местных бюджетов ведется также в отрыве от реальных полномочий местных властей и в отрыве от наделяемых государственных полномочий. Сегодня есть попытки зафиксировать такую ситуацию путем внесения корректив в налоговые и бюджетные законы. Я имею в виду и Налоговый бюджетный кодекс и законы, принимаемые на уровне субъектов, и издание рекомендаций, подобные мы рассматриваем сегодня. Причем, это делается, как на федеральном уровне, я уже сказал, так и на региональном уровне. То, что происходит, вот эта ситуация, она, собственно говоря, не только нами зафиксирована, она также зафиксирована, вы знаете, что 5-7 октября состоялась конференция Конгресса муниципальных образований Европы в Москве и она очень четко зафиксировала это положение вещей, и выдала рекомендации, которые совпадают, по сути дела, на сто процентов с тем, о чем говорит Комитет по местному самоуправлению.
На наш взгляд, то, что сегодня происходит в регулировании межбюджетных отношений, это колоссальная ошибка, которая приведет к результатам, ну, не хочу гиперболизировать, но к негативным результатам в развитии местного самоуправления.
И, в принципе, может быть даже и к ликвидации самих межбюджетных отношений. То есть как термин это будет, а реально его не будет. Что мы предлагаем? Уже сейчас, не откладывая в долгий ящик, и может быть уже даже догоняя поезд, приступить путем поправок в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в статье 6 более четко определить полномочия и компетентность субъектов местного самоуправления. Ну, я могу привести пример, допустим, пункт шесть в статье 6 написано так: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. Настолько широкая трактовка, что трудно разделить, в чем обязанность государства и в чем обязанность местного самоуправления. Учитель является государственным служащим или он муниципальный? Что значит развитие, допустим, того же общего образования? Это строительство новых школ? И разве это дело муниципалитетов, допустим, планировать строительство новых школ на территории субъекта? Где-то дети учатся в одну смену, где-то в три смены. Дело государственное, будем говорить так.
Необходимо разработать и принять законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. С принятием такого закона сразу появится ясность во взаимоотношениях, и финансовых в том числе, с государственными полномочиями, которыми сегодня грузятся субъекты местного самоуправления, не подкрепляя соответствующей финансовой и материальной базой.
К сожалению, этот закон отклонен Советом Федерации, что было вполне ожидаемо, а закон в принципе не так уж плох, потому что все те замечания, которые выдало Правительство и Совет Федерации, они в общем-то не носят какого-то такого кардинального характера. Они носят характер просто, ну, будем говорить, это тактика. Поскольку этот закон сразу приводит к единому знаменателю взаимоотношений в области государственных полномочий.
Далее. Крайне важны и крайне необходимы, и мы уже об этом говорим на всех уровнях, где только можно, и в трехсторонней комиссии, минимальные государственные стандарты. К сожалению, закон из года в год откладывается, а это самый важный закон. И, будем говорить, что вместе с поправками в закон об общих принципах, где более четко определяются полномочия, и с принятием закона о минимальных государственных стандартах появляется то мерило, которого сегодня не хватает. И в связи с этим мы начинаем рекомендовать делать эти временные рекомендации. Нет мерила сегодня для определения бюджетной базы и налоговой базы для местных сообществ. Вот этот закон о минимальных государственных стандартах должен быть, как мерило. Мы можем работать над этим законом, мы уже работаем. Но лучше было бы, если бы этот закон вышел от Правительства. Потому что я должен сказать, что да, страна находится в сложном положении, да, денег не хватает. И есть опасность, что с принятием такого закона мы не будем покрывать эти минимальные стандарты доходами. Но в этом случае так же, как мы делаем и сейчас, только делаем это как-то стеснительно, мы можем вводить понижающие коэффициенты, коэффициенты доходности, коэффициенты соразмерности и так далее. И таким образом мы придем к главному - к объективности распределения бюджетных средств по социальным стандартам и к выравниванию бюджетных подходов к каждому жителю, независимо от того, живет он в стагнирующем или живет он в развивающемся и эффективном муниципальном образовании. Таким образом, мы сможем обеспечить, я уже сказал, для реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и обеспечить реальное их право на решение вопросов местного значения, я подчеркиваю, под свою ответственность, а также обеспечим построенные на базе закона прозрачные межбюджетные отношения.
Комитет, совместно с общественными институтами местного самоуправления, работает уже над этими проблемами. Но нужна, конечно, поддержка Государственной Думы в лице ее даже Председателя, и я, не скрывая, это говорю. И самое главное, конечно, от Правительства Российской Федерации. От Совета Федерации мы вряд ли ее получим, так как сегодня, ну, естественное противоречие. Губернаторы реально заинтересованы в достаточно слабом местном самоуправлении, так легче управлять. Хотя это не факт, что легкость управления обеспечивает высокое качество решения проблемы.
Решив поставленные задачи, мы усилим государственный контроль за местным самоуправлением. И я не боюсь этого сказать, поскольку этот контроль будет осуществляться через контроль за исполнением законов, что, в принципе, не противоречит Конституции. И повысим эффективность бюджетного рубля, что, согласитесь, в любых условиях при нынешнем безденежье это очень имеет большое значение. Причем, если проанализировать все выступления Президента по местному самоуправлению, то вывод можно сделать только один, Президент именно так видит развитие и совершенствование местного самоуправления: именно больше прав, самостоятельности и выше уровень ответственности местного самоуправления.
Что касается обсуждаемого документа, то еще раз подчеркну, рекомендации - это есть рекомендации. Выгодно - учитывай, не выгодно - не учитывай, что субъекты Федерации и делают.
4. Выступление ЛЕОНТЬЕВА Г.К., заместителя Председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
Я заместитель сопредседателя трехсторонней комиссии по межбюджетным отношениям. Впервые в этой комиссии сформирована группа, я ее возглавляю, по межбюджетным отношениям, по местному самоуправлению. Чтобы ответить сразу, 10 лет до этого работал главой администрации. То есть избран с должности главы.
Евгений Викторович, вам большое спасибо. Мы с вами за полгода продвинулись значительно вперед. Два момента, которые вы обозначили сегодня в своем выступлении. Первое. Не знаю, какое примет сейчас решение Совет. Но вы не утвердили на уровне Минфина эту методику. Это была наша просьба.
Второе. В конце выступления практически вы рассказали то, что я хотел сказать. Появилось слово "минимальные государственные стандарты" и как выстроить межбюджетные отношения. Уважаемые коллеги, 21 августа на трехсторонней комиссии, которая проходит в Правительстве, я заявил, что у нас в стране правил, которые выстраивают межбюджетные отношения, нет. Они есть, казалось бы, это 16 глава у нас идет в Бюджетном кодексе и все как бы там прописано, но отсутствует один единственный элемент - это институт минимально социальных стандартов. Сейчас наш Комитет, когда выдвигает, мы не против, то, что методику покритиковали и так далее. Мы чего боимся? Что выдав эту методику мы как бы все страсти успокоим в стране и то, что сегодня эти межбюджетные отношения у нас неурегулированы, мы этим заниматься не будем. Мы вынуждены были создать у себя в Комитете специальную комиссию по межбюджетным отношениям, выйти на трехстороннюю комиссию, обратиться к Президенту, инициировали обращение четырех комитетов Государственной Думы к Председателю Правительства, что, действительно, этот вопрос основной сегодня. Особенно это показало утверждение бюджета этого года, что произошло и почему здесь муниципалы пострадают больше всего. Да, мы сегодня заявляем стране, что у нас бездефицитный бюджет. Но не в стране бездефицитный бюджет. Мы не говорим о консолидированном бюджете страны. Мы говорим о трети его, только о федеральном бюджете. Сконцентрировали средства на федеральном уровне, сделали бездефицитными.
Дальше. Как урегулированы межбюджетные отношения между субъектами Федерации и Федерацией? Да, есть методические пособия, которые формируются, также основываются на относительных коэффициентах. Вот, недавно мы задавали вопрос. Да, есть трансфертный фонд. Сегодня его распределили между субъектами Федерации. В субъекте Федерации бюджет, то есть доходы формируются из двух составляющих. Это собственные доходы и плюс трансфертный фонд.
Дальше. Расходы им считают. Мы спрашиваем: "Знак "равенство" есть или нет?" Говорят, что нет. То есть расходы вообще никто не считает: ни на уровне Федерации, ни на уровне субъектов Федерации. И дальше мы приходим к муниципалам. Сейчас что делают в субъектах Федерации. Они максимум оставят на уровне субъектов Федерации, постараясь также выйти к минимуму дефицита на уровне субъектов Федерации. Местное самоуправление, смею вас заверить, сегодня имеет дефицит от ста до двухсот процентов. Я представляю Свердловскую область. В моем регионе практически 90% города-доноры, которые имеют сегодня кредиторку, превышающую годовые бюджеты и никто об этом не говорит. Поэтому мы с чего настаиваем? Методика - это хорошо, но чтобы она не отвлекла нас от основной проблемы, которую мы сегодня должны решить. Мы говорим, что если эта методика не устраивает, то, что сегодня изложено в Бюджетном кодексе, давайте отойдем от этого. Мы парламентские слушания на 16-е назначаем. Давайте посоветуемся, но сегодня правила прописаны и мы их не довели до логического завершения. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований на уровне, не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством, путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчисление от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. О чем я говорю? Евгений Викторович, мы с вами в чем расходимся? Основная наша концепция: вы стараетесь сегодня, даже выдавая эту методику, передать межбюджетные отношения на уровень субъекта Федерации. Мы говорим, что этого делать нельзя. Тогда давайте предмет ведения поменяем. Его же государство закрепило в этом же законе об общих принципах организации местного самоуправления, 30 пунктов, и здесь же гарантировало, возложив обязательства, что эти обязательства будут выполняться или обеспечены финансами. Но если мы эту схему, эту методику меняем, то тогда давайте так и договоримся, что нет ее. Если мы остаемся при этой схеме, то тогда давайте добьемся этих минимальных государственных стандартов. Действительно, будет бюджет прозрачным. Нам придется набраться мужества, Президенту, всем и сказать, что страна - банкрот, что сегодня мы не можем все государственные полномочия, все бесплатные услуги, которые мы продекларировали, в том числе и в Конституции, выполнять. Но я понимаю стариков, мы им там сейчас социальные гарантии не выполняем, сказать стыдно. И перед ним, упав до особой нравственности и не умрут, и отомрет эта проблема. Но мы сегодня уже на протяжении пяти лет перестали делать текущие ремонты, капитальные ремонты, запущено все коммунальное хозяйство. Ведь это же накапливаются проблемы. Поэтому не разница в этой методике. Бога ради, это шаг вперед. Я думаю, нам просто надо действительно сейчас определиться: даст ли эта методика какие-то конкретные результаты. Ничего не даст, мы вам говорим. Давайте вырабатывать правила в стране межбюджетных отношений. Бюджеты должны формироваться не сверху, а снизу, там, где люди живут. И налоги должны быть приближены к налогоплательщику. Тогда он их платить будет, а не будет бегать с кейсами и не платить налоги. Поэтому мы вас приглашаем, давайте 16-го обсудим на парламентских слушаниях именно этот подход. Будет другой, давайте будем обсуждать другой. Но пока Правительство ничего не предлагает.
Межбюджетные отношения - это вопрос номер один. Дальше мы смотрим три базовых закона. Пока мы только подходы к ним ищем. Это передача госсобственности. Здесь какие проблемы? Три варианта есть. Главы здесь сидят, они знают, что есть три сценария: сброс, добровольная передача и претензии. Если добровольную передачу мы уже поняли, как прописать в этом законе, то особенно сброс мы никак не можем прописать. Сбросили жилье. Что с ним делать? Сбросили социалку. Сколько денег, с какими документами и т.д.? Очень сложно. Просьба, если есть желающие, помогите нам, закон не простой.
Передача госполномочий. То же самое. Сколько их, до какого уровня можно передавать? Проснулся глава администрации утром, каждое утро не знает о своих функциях. Послушал радио, оказывается, на него возложили и то, и то. Какие деньги, сколько стоит эта функция, которую ему передают? Ведь ему отвечать придется. Мы пока в поиске.
О землях. Вот три базовых закона: финансы, земли, собственность и полномочия. Вот четыре момента, над которыми мы сейчас работаем.
Просьба к Совету подключиться. Мы будем очень рады, если в этих направлениях будут конкретные предложения. Не так все просто. Коллеги- главы это поймут. Можно законы эти состряпать сейчас, извините за выражение, а действовать они не будут? Наша позиция сегодня Комитета такова, если мы закон выносим на пленарку, то мы отвечаем за то, что этот закон будет работать.
5. Выступление КИРПИЧНИКОВА В.А., первого заместителя Министра по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации
Я бы отметил целый ряд положительных обстоятельств, которые в этой временной методике приведены. Самое главное, что Минфин в данном случае предлагает совершенно верные принципы по совершенствованию расходов, доходной части. На мой взгляд, нужно просто дорабатывать и применять эти материалы, может быть, при формировании конкретных законопроектов. Но в чем дорабатывать? И откуда та самая кредиторка, о которой говорил Георгий Карпеевич?
Что у нас происходило все последние годы? Мы фактически внутри межбюджетных отношений забыли одну простую вещь, что у местного самоуправления есть огромный перечень вопросов местного значения. И когда шло распределение доходов и расходов, мы все время говорим о государственных стандартах, фактически о выполнении государственных функций муниципальными образованиями. Так и получилось, что больше половины расходов у муниципалов уходит именно на выполнение государственных функций. Вопросы местного значения, их бесчисленное множество от рождения до последних ритуальных услуг, до дорог, до автобусов, до рекреационных зон, до жилищно-коммунального хозяйства, которые больше 90% уже в собственности муниципалов, а расходы на ЖКХ составляют примерно четверть от консолидированных расходов России. Так вот, когда мы говорим о государственных стандартах, как той базе для счета бюджетов, это прежде всего для государственных бюджетов. Но есть еще одна огромная группа нормативов: социальные нормативы, так называемые, это заполняемость автобусов, это количество люксов на парту ученика, площадь, заполняемость классов, зарплата учителей, книги, количество и площади рекреационных зон. Эти нормативы являются основной и базой для формирования расходной и доходной части местных бюджетов. Мы о них забываем и мы говорим все время о государственных стандартах. А государственных стандартов по Конституции шесть штук: бесплатное образование, бесплатная медицина, социальные выплаты, юридические услуги бесплатные и так далее. Так вот если мы не разделим местный бюджет, как он и должен делиться, первая его часть, это выполнение вопросов местного значения на базе социальных нормативов. Их много, они есть, они совсем недавно черномырдинским Правительством советского времени были переутверждены. И это самая главная часть местных бюджетов. Во временных рекомендациях практически о них не слова.
Вторая часть - это исполнение государственных функций. И здесь главный счет по социальным статьям - на базе государственных стандартов.
И третья часть - эта мечта должна реализовываться, это бюджет развития, вот три основные части любого бюджета, прежде всего, муниципального.
Следующий вопрос, который сегодня звучал. Закон о социальных минимальных государственных стандартах. Я хотел бы напомнить не очень древнюю историю, откуда вообще все это взялось. В декабре 1992 года Съезд депутатов РСФСР признал своим решением необходимость утверждения и разработки бюджетов на базе нормативного принципа. И именно тогда, в 1992 году, была одобрена идея разработки государственных социальных минимальных стандартов. Затем с 1995 года в ежегодных посланиях Президента регулярно пошли поручения по разработке этих стандартов. Поскольку стандартами Правительство не занималось, года три-четыре назад Министерство экономики придумало как отчитаться за невыполненную работу и представило задачу о разработке проекта закона о государственных минимальных стандартах. Как только это было придумано, мы с вами потеряли минимум три года на разработку собственных стандартов. Сейчас опять речь идет о проекте закона о стандартах. Это потери еще полутора-двух лет. Надо снять с повестки дня разработку проекта закона о стандартах и приступить к разработке непосредственно стандартов и утверждать их законом Российской Федерации. Потому что это опять же потеря времени.
И последняя реплика о финансовой контрольной вертикали. Безусловно, она должна быть. Пример Омской области показывает, что когда федеральный центр не выполняет свою функцию по контролю за исполнением законодательства на территории, ничего хорошего не получается. Есть только одно обстоятельство, есть железный принцип в управлении - нельзя в одном ведомстве сочетать нормотворческие, правоприменительные и контрольные функции. Контроль должен быть, но он должен быть со всеми этими функциями разведен по структурам управления, а никак ни в одном ведомстве.
Поэтому что нужно сделать? Доработать концепцию или временные рекомендации, с точки зрения основного базового счета любого муниципального бюджета через социальные нормативы. Стандарт это не очень большая часть. Это дополнительно от исполнения государственных функций муниципальным уровнем. И второе поставить задачу и уйти от государственного закона о стандартах и перейти, наконец-то, к разработке самих стандартов. Тем более что по целому ряду субъектов они уже приняты и действуют. И на федеральном уровне некоторые стандарты уже практически определены, в частности, по образованию.
Есть статья 18 действующего закона об общих принципах, где буквально в двух пунктах есть об этом упоминание и все.
Закон на самом деле актуальный, он тщательно проработан, прошел две согласительные комиссии с Советом Федерации. Сейчас, к сожалению, отклонен Президентом. Сейчас работает специальная комиссия. Я думаю, что надо процесс его принятия ускорить.
Что касается закона об основах формирования муниципального заказа, я знаю, что консультации по поводу того, создавать по нему спецкомиссию или нет, они как бы поручены и идут. Закон на самом деле тоже тщательно отработан. Прошел две согласительные комиссии с Советом Федерации. Принят Советом Федерации как бы, по молчанию. Отклонен Президентом. Я думаю, закон в достаточной степени готовности. Если есть возможность создать специальную комиссию по нему и доработать в таком варианте, надо это сделать. Если нет, тогда быстро его можно принять в первом чтении, т.е. пройти изначально этот путь, тем более текст уже готов и тщательным образом доработан.
Еще один вопрос, на котором мне хотелось бы остановиться, это вопрос государственных гарантий осуществления прав граждан на местное самоуправление. Практика показывает, что норм, установленных законом об общих принципах в этой части, к сожалению, недостаточно. Сегодня представляется необходимым, чтобы федеральным законом были установлены определенные минимальные гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления. А именно: обязательность публичных слушаний по уставам, бюджетам и программам развития муниципальных образований, установление обязательности официального опубликования принятых решений, установление законодательных гарантий обязательного рассмотрения народных правотворческих инициатив, установление правового статуса, порядка регистрации и гарантий деятельности территориального общественного самоуправления. Эти и некоторые другие вопросы явились предметом регулирования проекта федерального закона об основных гарантиях прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, который в ноябре 1999 года был внесен всеми депутатами, членами Комитета по местному самоуправлению предыдущего созыва. И, к сожалению, отклоненного, на мой взгляд, без должной проработки Думой в апреле сего года. Однако вопрос этот есть, он стоит, и пути его решения искать необходимо. Тем более что комитет по общественным объединениям не первый год активно продвигает свой законопроект о ТОСах, о котором здесь уже шла речь, который искажает правовую природу ТОСа и подменяет его общественными объединениями с элементами территориальной публичной власти. И такие попытки будут продолжаться, пока инициатива Комитетом не будет взята.
Решения Совета представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации публикуются ниже.