АВ 2000г. Выпуск 19 Состояние и перспективы законодательного обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации
ИНФОРМАЦИОННЫЕ МАТЕРИАЛЫ
Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации по вопросам местного самоуправления
СПРАВКАИНФОРМАЦИОННЫЕ МАТЕРИАЛЫ
Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации по вопросам местного самоуправления
о состоянии местного самоуправления
Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации является принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившейся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 году.
В процессе становления местного самоуправления в его современном виде выделяются несколько основных этапов:
формирование федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении;
формирование территориальной основы местного самоуправления;
формирование органов местного самоуправления;
формирование финансовой и экономической базы местного самоуправления.
К настоящему времени состояние и проблемы местного самоуправления могут характеризоваться следующим.
В области формирования правовой базы
Приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления. Внесены изменения и дополнения в "отраслевое" законодательство, касающееся компетенции местного самоуправления. Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, в том числе в таких значимых, как Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации.
Те или иные законы, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, приняты в практически во всех субъектах Российской Федерации (отсутствуют данные по Чеченской Республике и Республике Ингушетия).
Подавляющее большинство муниципальных образований имеет принятые и зарегистрированные уставы.
Проблемы состоят, во-первых, в несогласованности между собой всех норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, во-вторых, в отсутствии систематизации всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы, и, в третьих, в том, что в значительном количестве случаев законодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства.
В области формирования территориальной основы местного самоуправления
Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальной организация местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей.
В результате в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования).
Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными элитами, либо в интересах одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В итоге, в значительном большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.
В области формирования структур органов местного самоуправления
В отношении определения структур органов местного самоуправления население обладает полной самостоятельностью с одним лишь ограничением: наличие выборных органов, в частности представительного органа местного самоуправления, является обязательным.
Это не означает, что в Российской Федерации существует неопределенно большое количество различных структур органов местного самоуправления. Если пренебречь индивидуальными особенностями внутренних структур местных администраций, можно констатировать, что в основе структур органов местного самоуправления лежат известные исторически сложившиеся в мире модели.
Несмотря на то, что первичное формирование структур органов местного самоуправления в основном завершено, организационные проблемы нельзя считать полностью решенными. Во-первых, после выбора той или иной организационной укрупненной организационной модели местного самоуправления продолжается внутреннее структурирование органов местного самоуправления с целью поиска оптимальной организации субъекта муниципального управления управляемому объекту. Во-вторых, выбор организационной модели происходил аналогично выбору территориальной модели, то есть во многом в зависимости от представления местных и региональных элит об их роли в политическом и экономическом управлении. В то же время, смешение я концентрация управленческих функций в социальной, политической и экономической сферах приводит к снижению эффективности местного хозяйствования. В результате ухудшаются результаты управления муниципальным хозяйством и растет недоверие населения к местной власти.
В области формирования компетенции местного самоуправления
Гарантии наличия собственной компетенции местного самоуправления состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления федеральным законом, что и реализовано в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, федеральными законами органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. В свою очередь, органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местного самоуправления.
Несмотря на то, что базовая компетенция местного самоуправления определена Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и этим же законом сформулированы механизмы дальнейшего и окончательного установления компетенции органов местного самоуправления, размытость и некорректность формулировок позволяет толковать полномочия органов местного самоуправления достаточно произвольным образом. Кроме того, до настоящего времени не отработаны и законодательно не определены механизмы возложения на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В области кадрового, научно-методического и информационного обеспечения местного самоуправления
Новая роль местного самоуправления в системе органов публичной власти ставит перед ним и новые задачи, которые должны решаться профессионально подготовленными специалистами на базе новых научных и методических разработок с использованием современных информационных технологий.
Постепенно складывается система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления. Она включает в себя как ранее существовавшие государственные образовательные учреждения соответствующего профиля, так и вновь создаваемые кафедры в образовательных учреждениях, региональные и муниципальные кадровые центры, негосударственные образовательные учреждения, в том числе федеральные центры дистанционного образования и дистанционного консультирования служащих органов местного самоуправления.
На определенном этапе становления находится система научно-методического обеспечения местного самоуправления. Для обеспечения создания общей идеологии в этой области и координации действий создано и функционирует федеральное государственное научное учреждение, создаются его региональные филиалы и представительства, а также устанавливаются партнерские отношения с региональными и местными инновационными центрами.
Как в муниципальных образованиях, так и на государственном уровне предпринимаются усилия по созданию системы информационного обеспечения местного самоуправления. В этих целях осуществляется поддержка издания специальных журналов для специалистов в области муниципального управления, созданы федеральные редакционно-издательский центр и центр муниципальной информации. Результатом их деятельности стал выпуск необходимой для органов местного самоуправления литературы по истории, теории и практике местного самоуправления, возможность доступа органов местного самоуправления к соответствующей информации, имеющейся на федеральном уровне. Разработаны и тиражируются типовые модели муниципальных информационных систем, программные продукты для автоматизации ряда процессов муниципального управления.
Однако целостные системы кадровой, научно-методической и информационной поддержки местного самоуправления отсутствуют.
В области взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления
На смену показавшим недостаточную эффективность методам административного управления приходят разделение полномочий и ответственности, нормативное правовое регулирование государством вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Постепенно складываются и новые формы взаимодействия: создание совместных временных и постоянных рабочих органов; совместная разработка и реализация планов и программ; взаимодействие государства и местного самоуправления через союзы и ассоциации муниципальных образований.
Несмотря на то, что формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в федеративных государствах с развитым местным самоуправлением известны, цивилизованное взаимодействие между уровнями власти во многих субъектах Российской Федерации до сих пор не сложилось.
В области создания финансово-экономической основы местного самоуправления
Формирование финансово-экономической основы местного самоуправления осуществляется с 1991 года. Уже с того времени органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собственности, в состав которой входят, как правило, предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения.
Органы местного самоуправления вправе самостоятельно управлять местными финансами, муниципальной собственностью, заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности, за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также возможностями монополизации определенных секторов местного рынка.
Но, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе крайне мал. В то же время система межбюджетных отношений не отлажена, не имеется единой методической основы для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней, минимальном количестве муниципальных образований - бюджетных "доноров". В результате этого органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования и планирования. Кроме того, отсутствие средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также для реализации решений органов государственной власти приводят либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий и решений либо к их реализации за счет собственных средств, что еще более ухудшает положение муниципальных образований.
Еще одна крупная проблема - нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством. Выборочный анализ наличия в муниципальных образованиях, муниципальных предприятий подтверждает, что в значительной части осуществляемая ими деятельность не связана с функциями органов местного самоуправления либо более эффективно может осуществляться предприятиями других форм собственности. Не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Объекты муниципальной собственности используются не по назначению либо с малой отдачей. Неоптимальная структура управления муниципальным хозяйством и практически не регламентировано ее функционирование.
Приложение 1
к Справке о состоянии
местного самоуправления
правовой базы местного самоуправления
1. Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права - более 1300, из них федеральных законов - более 150.
2. Приняты федеральные законы по вопросам организации и деятельности местного самоуправления:
2.1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
2.2. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации
2.3. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации
2.4. Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления
2.5. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
3. Внесены необходимые изменения и дополнения в законы:
3.1. О милиции
3.2. О пожарной безопасности
3.3. О Государственной границе
3.4. Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях.
4. В различной степени готовности находятся проекты федеральных законов:
4.1. Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации
4.2. Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации
4.3. О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность
4.4. О государственных минимальных социальных стандартах
4.5. Об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного порядка
5. В субъектах Российской Федерации не имеют законов по вопросам:
5.1. организации местного самоуправления - 3 субъекта Российской Федерации
5.2. муниципальной службы - 25 субъектов Российской Федерации
5.3. регистрации уставов муниципальных образований - 16 субъектов Российской Федерации
5.4. муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва - 10 субъектов Российской Федерации
5.5. финансово-экономических основ местного самоуправления - 69 субъектов Российской Федерации
5.6. осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении -74 субъекта Российской Федерации
6. Приняты и зарегистрированы уставы муниципальных образований -10955
Приложение 2
к Справке о состоянии
местного самоуправления
местного самоуправления
1. Всего в Российской Федерации - 12215 муниципальных образований,
из них:
1.2. городов - 625
1.3. поселков-516
1.4. городских районов и округов - 153
1.5. районов - 1404
1.6. сельских округов - 9314
1.7. сельских населенных пунктов - 203
2. По различным типам территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации:
2.1. на уровне административных районов - в 6 субъектах Российской Федерации
2.2. на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах Российской Федерации
2.3. на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах Российской Федерации
2.4. на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах Российской Федерации
2.5. на уровне городских районов и округов - в 2 субъектах Российской Федерации
2.6. на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах Российской Федерации
2.7. не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - в 5 субъектах Российской Федерации.
Приложение 3
к Справке о состоянии
местного самоуправления
органов местного самоуправления
1. Сложившаяся ситуация в области формирования органов местного самоуправления выглядит следующим образом:
1.1. представительные органы местного самоуправления - 12045 (в 170 территориальных образованиях выборные органы местного самоуправления отсутствуют, что не позволяет относить их к категории муниципальных образований)
1.2. избранные из состава представительных органов главы муниципальных образований - 4519
1.3. нанятые на контрактной основе руководители местных администраций - 89
1.4. избранные населением главы муниципальных образований - во всех остальных случаях
1.5. в Республике Ингушетия главы муниципальных образований назначены указами Президента Республики, в Республике Саха-Якутия отсутствуют выборные должностные лица местного самоуправления.
2. По субъектам Российской Федерации выборные должностные лица:
2.1. избраны в основном населением - в 67 субъектах Российской Федерации
2.2. избраны основном из числа депутатов - в 7 субъектах Российской Федерации
2.3. и та и другая форма избрания - в 13 субъектах Российской Федерации
2.4. заключение контрактов с руководителями местных администраций практикуется в 5 субъектах Российской Федерации
Приложение 4
к Справке о состоянии
местного самоуправления
органов местного самоуправления
1. Общая ситуация в области кадровой обеспеченности местного самоуправления:
1.1. всего в органах местного - 386,3 тыс. чел.
1.2. из них работников, замещающих муниципальные должности - 177,6 тыс. чел. или 46% (укомплектованность - 97%, из них женщины - 75%)
2. Распределение по возрасту:
2.1. до 30 лет - 12,3%
2.2. 30-49 лет - 67,9%
2.3. 50-59 лет- 17,3%
2.4. свыше 60 лет - 2.5%
2.5. пенсионного возраста - 4,2%;
3. Образовательный уровень:
3.1. выборные муниципальные должности (5,5% от общей численности):
3.1.1. высшее образование - 64,2%
3.1.2. среднее образование - 33,6%
3.1.3. не имеют профессионального образования - 2,2%
3.2. должности муниципальной службы (94,5% от общей численности):
3.2.1. имеют ученую степень - 0,5%
3.2.2. высшее образование - 51,2%
3.2.3. среднее образование - 46,0%
3.2.4. не имеют профессионального образования - 2,2%
4. Направленность образования:
4.1. гуманитарное - 30%
4.2. техническое - 27%
4.3. экономика и управление - 17,1%
4.4. сельское хозяйство - 16,1%
4.5. юридическое - 5,4%
4.6. государственное и муниципальное управление - 1,5%
4.7. естественные науки и математика - 5,6%.
Приложение 5
к Справке о состоянии
местного самоуправления
1. Наличие местных бюджетов - более чем в 10000 муниципальных образований.
2. Наличие объектов муниципальной собственности - в 11160 муниципальных образований.
3. Распределение по видам объектов муниципальной собственности:
3.1.1. муниципальные предприятия - в 4917 муниципальных образованиях
3.1.2. муниципальные учреждения образования - в 8792 муниципальных образованиях
3.1.3. муниципальные учреждения здравоохранения - в 7916 муниципальных образованиях
3.1.4. муниципальные учреждения культуры и спорта - в 7950 муниципальных образованиях
3.1.5. муниципальный жилой фонд и нежилые помещения - в 8510 муниципальных образованиях.
Приложение 6
к Справке о состоянии
местного самоуправления
государственной политики в области местного самоуправления
1. В области формирования правовой базы
1.1. устранение противоречий и неполноты федерального законодательства по вопросам местного самоуправления
1.2. кодификация федеральных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления
1.3. приведение законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством
1.4. создание условий для формирования собственной системы нормативных правовых актов в муниципальных образованиях
1.5. установление механизмов ответственности за неисполнение федерального законодательства по вопросам местного самоуправления, актов органов местного самоуправления.
2. В области формирования территориальной основы
- создание условий для оптимизации территориального устройства субъектов Российской Федерации в части установления территорий муниципальных образований, исходя из принципов максимального приближения местной власти к населению, эффективной реализации органами местного самоуправления интересов населения
3. В области формирования структур органов местного самоуправления
- создание условий для оптимизации структур органов местного самоуправления, включая переход к моделям организации местного самоуправления, обеспечивающим учет местных особенностей и необходимую профессионализацию управления муниципальным хозяйством
4. В области формирования компетенции
4.1. уточнение предметов ведения муниципальных образований
4.2. разграничение полномочий и ответственности между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, включая вопросы здравоохранения, образования, культуры, социальной поддержки населения, охраны общественного порядка, экологической безопасности
4.3. установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и порядка контроля за их осуществлением
4.4. формирование в основном компетенции местного самоуправления, связанной с осуществлением отдельных государственных полномочий.
5. В области кадрового, научно-методического и информационного обеспечения
5.1. совершенствование государственного образовательного стандарта в части государственных требований по специальности "Государственное и муниципальное управление" для приведения его в соответствие с новыми задачами и функциями муниципальных служащих
5.2. разработка учебно-методических материалов для подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих
5.3. введение специальности "Управление социальными процессами"
5.4. завершение формирования государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, включающей федеральные, региональные и местные образовательные учреждения с разделением между ними функций подготовки преподавателей и научных сотрудников, высших должностных лиц органов местного самоуправления, специалистов органов местного самоуправления
5.5. завершение создания систем дистанционного обучения и дистанционного консультирования муниципальных служащих
5.6. завершение создания системы научно-методического обеспечения местного самоуправления, возрождение муниципальной научной школы
5.7. разработка и внедрение методик и технологий управления экономическими, социальными и политическими процессами на местном уровне, управления муниципальной собственностью, бюджетным процессом, муниципальным хозяйством в целом, комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований
5.8. завершение создания государственной системы информационной поддержки местного самоуправления
5.9. создание условий для внедрения современных информационных технологий в практику муниципального управления.
6. В области взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления
- завершение перехода от методов административного - управления к нормативному регулированию, экономическому и политическому управлению на основе разделения компетенции и взаимного уважения уровней публичной власти
7. В области создания финансово-экономической основы местного самоуправления
7.1. доведение закрепленных на постоянной и долговременной доходов местных бюджетов до уровня, обеспечивающего финансовую самостоятельность местного самоуправления и возможность средне- и долгосрочного прогнозирования и планирования социально-экономического развития муниципальных образований
7.2. завершение разработки и внедрение минимальных государственных социальных стандартов
7.3. разработка и внедрение в практику межбюджетных отношений методик, позволяющих на единой основе осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в том числе обеспеченности финансовыми ресурсами исполнения собственных полномочий органов местного самоуправления, реализации минимальных государственных социальных стандартов, осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, решений органов государственной власти, влекущих дополнительные расходы местных бюджетов
7.4. завершение передачи отдельных категорий объектов, относящихся к федеральной собственности и государственной собственности субъектов Российской Федерации, в муниципальную собственность муниципальным образованиям всех типов
7.5. передача земель в муниципальную собственность
7.6. создание условий для рационализации муниципального хозяйства, включая:
- оптимизацию состава муниципальной собственности за счет отчуждения объектов, не связанных с осуществлением функций местного самоуправления, в том числе муниципальных предприятий и учреждений
- оптимизацию структур управления муниципальным хозяйством на базе имеющихся методических разработок
- внедрение современных методов управления бюджетным процессом, муниципальной собственностью.
Приложение 7
к Справке о состоянии
местного самоуправления
В настоящее время практически отсутствуют единые методологические принципы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, учитывающих особенности территорий муниципальных образований. Провозглашенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип самостоятельности всех бюджетов, остается на уровне декларации и не получил реального подтверждения в механизме формирования, утверждения и исполнения местного бюджета. Кроме того, Налоговый и Бюджетный кодексы, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" не отвечают единой методологии межбюджетных отношений. В результате налоговая, бюджетная и финансовая системы государства не являются единым комплексом и инструментом осуществления единой государственной политики.
В Бюджетном кодексе зафиксировано разграничение основных видов расходов по уровням бюджетной системы. Однако это осуществлено без дальнейшей конкретизации, детализации и упорядочивания расходных полномочий, закрепленных за соответствующими уровнями бюджетной системы, которые должны, в свою очередь, определяться, исходя из предметов ведения и полномочий каждого уровня власти, установленных в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве.
Существенным недостатком распределения расходов по уровням бюджетной системы является установленный в Бюджетном кодексе Российской Федерации чрезмерно большой перечень совместно финансируемых расходов, что не позволяет четко разграничить ответственность между органами власти разного уровня за финансирование таких расходов. В действующем законодательстве отсутствует четко установленный механизм передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование переданных государственных полномочий. В связи с этим, между органами государственной власти и органами местного самоуправления на протяжении многих лет идут споры о том, произведена или нет такая компенсация фактически по каждому федеральному закону, затрагивающему интересы местных бюджетов. Федеральный бюджет не способен реально профинансировать все государственные полномочия, выполнение которых в настоящее время возложено на органы местного самоуправления различными законодательными актами. Поэтому необходимо проведение работы по сокращению расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации, возложенных на них федеральными законами и не обеспеченных источниками финансирования.
Противоречивость ситуации усугубляется тем, что, согласно действующему законодательству, увеличение расходов органов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно компенсироваться принявшими их органами. Причем такие решения органов государственной власти могут реализовываться органами местного самоуправления только в пределах переданных им в качестве компенсации средств. С другой стороны, согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны соблюдать федеральные законы, в том числе и те, в которых предусмотрены льготы для отдельных категорий граждан и должностных лиц.
Что касается формирования доходной части местных бюджетов, то в большинстве субъектов Российской Федерации оно осуществляется в основном не за счет собственных доходных источников, а путем отчислений от регулирующих доходов (более 90% налоговых доходов консолидированного бюджета страны формируются за счет отчислений от федеральных - "закрепленных" и "регулирующих" налогов; собственные налоги составляют соответственно 13% и 6% общих доходов региональных и местных бюджетов). В 1998 г. местные органы власти получили по каналам бюджетного регулирования (отчисления от регулирующих доходов; дотации и субвенции местным бюджетам; средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) 168 млрд. руб., что составило около 80% от их суммарных бюджетных доходов. Таким образом, для местных бюджетов подавляющая часть их доходов является результатом реализации межбюджетных отношений.
Все это приводит к неоправданным встречным финансовым потокам, когда средства централизуются в федеральном и региональном бюджетах, а затем направляются в местный, влияет на финансовую самостоятельность органов местного самоуправления, их заинтересованность в увеличении, сбора налогов на их территории.
Таким образом, формирование местных бюджетов остается в зависимости от региональных органов государственной власти. При подготовке проектов бюджетов муниципальных образований у органов местного самоуправления подчас отсутствует информация о нормативах отчислений от регулирующих налогов, размерах трансфертов из региональных бюджетов. Большим недостатком существующей налоговой системы является то, что в настоящее время нормативы отчислений от регулирующих доходов меняются федеральными и региональными органами государственной власти каждый финансовый год.
В результате введения ч.1 Налогового кодекса ограничивается перечень региональных и особенно местных налогов малозначимыми видами налогов, заведомо недостаточными для финансирования расходов регионального и местного характера и проведения самостоятельной налоговой политики. Так, определенный статьей 15 перечень из пяти местных налогов (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование иди дарение и местные лицензионные сборы) не обеспечивает даже самые минимальные бюджетные потребности местного самоуправления.
Действовавший до последнего времени порядок налогообложения (закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27.12.1991 г. с последующими изменениями и дополнениями к нему) закреплял за местными бюджетами 23 налога, что составляло около 20% суммы взимаемых на территории муниципальных образований платежей. При этом, несмотря на большое количество местных налогов, они не обеспечивали самостоятельности местных властей в вопросах формирования доходной части местных бюджетов, поскольку ставки по этим налогам в подавляющем большинстве случаев устанавливались в пределах очень узких ограничений, определенных федеральным законодательством. Кроме того, местные власти не могли ввести дополнения в список местных налогов. В распоряжении местных властей оставалась свобода в установлении базы и ставок только по ряду налогов. При этом такой сбор, как сбор за уборку территорий населенных пунктов в некоторых муниципалитетах составлял до 25% всех налоговых поступлений. Ставка этого налога доходила до 2% от объема реализации товаров и услуг. Однако, в принятом в 1998 г. дополнении к закону "Об основах налоговой системы Российской Федерации" при введении налога с продаж предусматривается отмена ряда местных налогов, в том числе всех, по которым местные органы власти имели хоть какую-нибудь свободу в отношении установления базы и ставок.
В результате введения ч.1 Налогового кодекса доля собственных доходов уменьшается в 4-5 раз и составляет 5-6%. Кроме того, необходимо учитывать, что в малых городах и сельских населенных пунктах, представляющих подавляющее большинство муниципальных образований (на 1.10.1999 г. по данным Российского статистического агентства в Российской Федерации насчитывалось 12281 муниципальное образование, при этом - более 9500 сельских администраций и сельских населенных пунктов), нельзя ожидать сколько-нибудь значимых поступлений в местные бюджеты от налога на рекламу, имущество физических лип, от налога на наследование, или дарение и местных лицензионных сборов. При введении налога на недвижимость оставшиеся три местных налога (на наследование и дарение, на рекламу, местные лицензионные сборы) дадут всего около 1% доходной части бюджета, что фактически означает передачу управления местными бюджетами на уровень субъектов Федерации.