АВ 2002г. Выпуск 2 Охрана окружающей среды и проблемы устойчивого развития. Международно-правовые основы (часть I)
ООН и развитие международного права окружающей среды
Органы и учреждения системы ООН внесли значительный вклад в формирование и динамичное развитие международного права окружающей среды. Особая заслуга в этом отношении принадлежит Программе ООН по окружающей среде, при непосредственном участии которой были разработаны и заключены многие важнейшие международные конвенции. В качестве примера можно привести Вашингтонскую конвенцию о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г., Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. и Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г. Отдельно следует упомянуть Венскую конвенцию об охране озонового слоя 1985 г. - соглашение, которое некоторые комментаторы расценивают как "значительный дипломатический прорыв", заложивший основы "новой глобальной дипломатии".. Конвенция была подписана менее чем через год после того, как ученым удалось определить существо проблемы. Всего лишь два года спустя эта Рамочная конвенция была дополнена Монреальским протоколом, содержавшим конкретные обязательства государств по снижению выбросов в атмосферу разрушающих озон веществ. ЮНЕП сыграла лидирующую роль в организации широкомасштабных научных исследований в данной области, а затем и непосредственно в процессе разработки и заключения Венской конвенции.
Определенный вклад в развитие механизма международно-правового регулирования охраны окружающей среды внесли также некоторые специализированные учреждения ООН и Международное агентство по атомной энергии. Так, под эгидой ЮНЕСКО были разработаны два важнейших универсальных соглашения: Парижская конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия и Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение. Международная морская организация участвовала в разработке большинства соглашений в области охраны природной среды мирового океана. В их числе - Лондонская конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. и Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. МАГАТЭ, вскоре после аварии на Чернобыльской АЭС, инициировала заключение двух конвенций: о раннем уведомлении о ядерном инциденте и об оказании помощи в случае ядерного инцидента.
На региональном уровне заслуживает внимания деятельность Европейской экономической комиссии ООН, которая первой в системе ООН занялась рассмотрением экологических проблем (первое природоохранное соглашение под эгидой ЕЭК было заключено еще в 1958 г.). К числу наиболее значительных достижений ЕЭК относится Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. В области охраны атмосферы Конвенция явилась первым юридически обязательным документом, заключенным на широкой региональной основе. Более того, на сегодняшний день Женевская конвенция служит одним из редких примеров действенного природоохранного соглашения: с момента вступления в силу в 1983 г. она была расширена путем принятия пяти протоколов, устанавливавших темпы и объемы сокращения государствами-участниками выбросов загрязняющих веществ. В результате, согласно данным на 1994 г., осуществление Конвенции оказало значительное воздействие на общее уменьшение выбросов серы и на стабилизацию выбросов оксидов азота в регионе ЕЭК. Под эгидой ЕЭК были разработаны и другие важные для европейского региона соглашения, такие как, например, Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.
Особый интерес представляет работа Комиссии международного права - вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, одной из задач которой является, как известно, содействие прогрессивному развитию международного права и его кодификации (ст. 13 Устава ООН). Экологическая проблематика получила отражение в большинстве тем, находящихся в настоящее время на рассмотрении Комиссии. К ним относятся:
1) проект статей об ответственности государств (ст. 19 предусматривает намеренное и серьезное загрязнение окружающей среды в качестве наиболее тяжкого международного правонарушения - международного преступления);
2) проект кодекса преступлений против мира и безопасности человечества (к числу военных преступлений ст. 20 проекта относит не оправданное военной необходимостью причинение обширного и серьезного ущерба окружающей среде);
3) проект статей о международной ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом.
Последний из перечисленных проектов носит ярко выраженный экологический характер. Правда, следует отметить, что работа Комиссии над данной проблемой вызвала у большинства авторов резкую (и обоснованную) критику и была признана концептуально ошибочной. Тем не менее, несмотря на то, что Комиссия фактически зашла в методологический тупик по центральному вопросу об ответственности, ей удалось достичь заметного прогресса в формулировании обязательств государств по предотвращению экологического ущерба.
В 1994 г. Комиссия международного права завершила работу над проектом статей по праву ненавигационных видов использования международных водотоков (речь идет, по сути, об использовании вод международных рек в качестве природного ресурса). На основании этого проекта под эгидой ООН в 1997 г. была заключена соответствующая универсальная конвенция.
Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения оказывают влияние на развитие международного права окружающей среды и таким традиционным для международных организаций способом, как принятие собственных решений, юридически не обязательных для государств-участников. В частности, ряд важных резолюций природоохранного значения был принят Генеральной Ассамблеей. Особое место среди них занимает Всемирная хартия природы (резолюция 37/7 от 28 октября 1982 г.). Данный документ представляет собой свод принципов, которыми государства, а также неправительственные учреждения и отдельные лица должны руководствоваться в ходе осуществления любой деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду. Положения Хартии впоследствии были закреплены в некоторых международных соглашениях и законодательстве ряда государств.
Решения в области охраны окружающей среды, помимо Генеральной Ассамблеи, принимаются также некоторыми специализированными учреждениями ООН (например, Международной организацией гражданской авиации) и, разумеется, Программой ООН по окружающей среде. Так, ЮНЕП были разработаны руководящие принципы, касающиеся управления разделяемыми природными ресурсами (1978), загрязнения морей с наземных источников (1985), опасных отходов (1987).
В целом решения международных организаций, в том числе и органов и учреждений ООН, образуют достаточно специфическую группу источников международного экологического права, которую принято называть "мягким правом". Конечно, вследствие своего рекомендательного характера эти документы не являются "правом" в строгом смысле слова. Тем не менее, формулируя цели и стандарты, они определяют направления последующего развития договорного и обычного права. Преимуществом данной категории источников является то, что они способны более оперативно по сравнению с традиционной дипломатией реагировать на стремительные изменения в научных представлениях о состоянии окружающей среды. Кроме того, выступая в качестве самостоятельного субъекта права, международные организации в своих решениях отражают скорее интересы окружающей среды, чем интересы отдельных государств, на позицию которых нередко влияют политические и экономические факторы.
Реальная угроза глобального экологического кризиса требует существенной реорганизации механизма международно-правового регулирования охраны окружающей среды. На сегодняшний день его основной элемент составляют международные соглашения. Несмотря на некоторые обнадеживающие тенденции, наметившиеся в договорном процессе, важно иметь в виду, что исключительно традиционная дипломатия по сути своей неспособна обеспечить адекватное регулирование всего сложнейшего комплекса экологических проблем. Определенную альтернативу договорам представляют решения международных организаций, однако в подавляющем большинстве случаев государства не обязаны их соблюдать. Думается, настала пора создать в рамках ООН орган, полномочный принимать акты, юридически обязательные для всех государств-участников.