АВ 2003г. Выпуск 29 Правовые основы налогового контроля В Российской Федерации
История государственного финансового контроля в России тесно связана с судьбой и историей Министерства финансов страны. Финансовый контроль, помимо этого, возник и развивался и как направление государственного контроля - самостоятельного учреждения в системе органов управления страной.
Первые исторические сведения об учреждениях с контрольными функциями, в том числе в области финансов, относятся в России ко второй половине XVII века. В 1654 г. был образован Счетный приказ для проверки раздачи полкового жалования во время войны, для этого сюда доставили приходно-расходные книги за десять лет. На приказ была также возложена задача обревизовать Большую казну за 50 лет.
Контрольным учреждением может быть признана и так называемая Ближняя канцелярия, учрежденная Петром I в 1699 г. Круг вопросов, подлежавших ее ведению, охватывал широкую сферу административных действий. Здесь сосредотачивались сведения о движении денежных сумм, содержании армии, состоянии военных запасов и т. п.
С установлением в стране в 1802 г. министерской системы управления, в которой заметную роль стало играть Министерство финансов, вопросы контроля за образованием, движением и расходованием государственных средств приобрели особое значение.
В 1810 г. Государственный совет рассмотрел предложение Особого комитета, возглавляемого графом Н. П. Румянцевым. Было решено, что министр финансов ведает доходами и управляет ими. Ответственность за движение финансов возлагалась на Государственного казначея. Ревизия счетов, финансовая проверка министерств, особенно Министерства финансов и казначейства, вошли в компетенцию Государственного контролера.
В январе 1811 г. было образовано специальное ведомство под управлением Государственного контролера. Кроме указанных обязанностей на него возложили рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков, ссудосберегательных касс по сберегательным и страховым операциям, Управления по делам мелкого кредита. Заключения Государственного контроля сообщались Государственному совету.
Значительные события в совершенствовании финансовой системы и укреплении финансового контроля связаны с именем Государственного контролера В. А. Татаринова, который занял этот пост в 1863 г. Служить в контрольном ведомстве В.А.Татаринов начал в 1850 г. и сразу проявил себя как активный работник, умеющий критически оценить реальность и видеть перспективу. Реформаторские замыслы инициативного чиновника нашли высокую поддержку, вплоть до императорской. Он был командирован за границу для изучения опыта государственного финансового контроля в ведущих зарубежных странах.
В.А. Татаринов обосновал устройство в государстве одной, независимой от исполнительной власти ревизионной инстанции. Ведомство государственного финансового контроля получило право наблюдать по документам движение государственных сумм, проверять и оценивать действия распорядителей и получателей средств. Контроль приобрел документальный и фактический характер, твердо установленную периодичность. К концу 1866 г. во всех губерниях действовали контрольные палаты, которые ревизовали использование государственных средств.
Хотя в практической деятельности финансового и контрольного ведомств нередко возникали трения, начинания В. А. Татаринова служили долго и успешно. "Контрольное дело стало у нас прочно на ноги, - писал известный российский реформатор С. Ю. Витте, - помогая всем ведомствам в искоренении злоупотреблений и хищений казенных сумм и содействуя Министерству финансов в осторожном и равномерном удовлетворении сметных требований остальных ведомств".
Летом 1885 г. по инициативе Министра финансов Н.Х. Бунге состоялись назначения первых 222 податных инспекторов. А их общая численность на всю страну была установлена в количестве 500 человек.
При учреждении Государственным Советом России должности податных инспекторов на них были возложены следующие обязанности:
- наблюдение за правильностью торговли;
- участие в качестве чиновников Казенных палат в генеральных проверках торговли;
- председательствование в уездных податных присутствиях, образуемых для раскладки дополнительного сбора с торговли и промыслов;
- содействие Казенным палатам по приведению в известность ценности и доходности имуществ;
- исполнение поручений Казенных палат;
- исполнение других обязанностей, возложенных законом.
Податной инспектор должен был наблюдать, чтобы все земли были привлечены к платежу поземельного налога, и проверять правильность податного счета землевладения, уточнять доходность земельных угодий. Он должен был проверять правильность раскладочных ведомостей по налогу с недвижимых имуществ, собирать сведения о составе наследств и удостоверяться в полной уплате пошлины. Для определения стоимости недвижимых имуществ в городах и посадах - проверять оценки по сборам страховыми и залоговыми оценками, а также продажными ценами на дома и наемными платежами за квартиры.
Податному инспектору предписывалось собирать и представлять Казенной палате подробные сведения о состоянии торговли и промышленности, наблюдать, чтобы своевременно принимались меры по взысканию недоимок.
Он должен был определять, в какое время года крестьяне отдельных селений располагают наибольшими платежными средствами от сельского хозяйства и промыслов и соответствует ли это время установленным срокам платежа.
Ежегодно податной инспектор представлял отчет, включающий обозрение истекшего года в податном отношении. Показывались степень успешности поступления казенных сборов и обстоятельства, влиявшие в данном году на платежеспособность населения. В отчет включались сведения об обеспечении крестьянского населения хлебом урожая данного года как для продовольствия, так и для засева полей; об источниках дохода в крестьянских хозяйствах, включая отхожие и местные промыслы; о мирских доходах и сборах; о мирских капиталах; о средствах сельских банков и условиях пользования кредитами и т.д. До введения регулярного налогового контроля уклонение от уплаты торговых пошлин носило массовый характер.
За три года (1882-1884 гг.), предшествовавших созданию податной инспекции, торговые пошлины составляли 61 248 тыс. руб., а за три года после ее создания (1886-1888 гг.) они возросли до 72 243 тыс. руб. Существенных изменений в экономике России в эти годы не происходило. Весь рост поступлений в казну государства на 11 млн.руб. (или 17,9%) может быть отнесен за счет деятельности податной инспекции.
Крупной работой стала переоценка в 1892 г. городских недвижимых имуществ. На основании данных податных инспекторов в 1893 г. общая сумма налога увеличилась против предыдущего года на 12%. При этом в ряде губерний, пострадавших от неурожая, налог был снижен. Для сравнения скажем, что ранее рост этого налога на 12% был достигнут за восемь лет, с 1884 по 1892 г.
В девяностые годы прошлого века в стране был введен квартирный налог, осуществлена реформа промыслового налога.
В 1898 г. Государственным Советом России была дана оценка работы податных инспекторов: "Как исполнительные органы Казенных палат эти лица содействовали водворению более правильных приемов при исчислении и взимании податей и пошлин. Трудами их собраны разносторонние данные об экономическом положении населения, положенные в основу многих реформ, проведенных в финансовом законодательстве".
_________________________
См.: Черник Д.Г. Появление регулярного налогового контроля // Российский налоговый курьер, N 7, июль 2000 г.
В советский период российской истории происходит фактически полное сосредоточение государственного финансового контроля в системе Наркомата, а затем Министерства финансов страны. Уже 5 декабря 1917 г. был создан Народный комиссариат государственного контроля, получивший право финансовых ревизий. Но постепенно ревизия стала компетенцией исключительно финансового ведомства, услугами специалистов которого пользовались органы партийного, государственного и народного контроля.
_________________________
См.: Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н., Государственный финансовый контроль в России // Бухгалтерский учет, N 16, август 2002 г.
В октябре 1923 г. в составе Наркомфина образовали Финансово-контрольное управление. Это было крупное подразделение, численность его работников через год достигла 3189 человек. Позже оно было преобразовано в Финансово-бюджетную инспекцию, которая просуществовала до 1937 г. В1937 г. было создано Контрольно-ревизионное управление Наркомфина СССР, положившее начало новой централизованной системе государственного финансового контроля. Определяющую роль в ее организации сыграл выдающийся финансовый руководитель А. Г. Зверев. Он рассматривал финансовый контроль как функцию управления и инструмент реализации экономической роли государства. Созданная под руководством А. Г. Зверева система финансового контроля была основана на объективных принципах, которые доказали свою работоспособность и эффективность многолетней практикой.
9 мая 1938 г. Совнарком СССР утвердил Положение о Контрольно-ревизионном управлении Народного комиссариата финансов Союза ССР. Была заложена организационная и правовая база того, что КРУ Наркомфина (позднее - Минфина) с его местными органами на десятилетия стало единственным независимым надведомственным органом государственного финансового контроля в стране.
Начальника КРУ утверждало правительство по представлению наркома финансов, которому он непосредственно подчинялся. Главные контролеры-ревизоры по союзным республикам назначались Наркомфином, подчинялись начальнику союзного КРУ, получали зарплату на уровне руководителей соответствующих финансовых органов. КРУ проводило ревизии и проверки независимо от контроля, осуществляемого местными финансовыми органами. Содержались КРУ и его местные органы за счет общесоюзного государственного бюджета.
Было установлено, что главным методом ревизии следует считать проверку документов, характеризующих состояние финансового хозяйства организации и деятельность руководителей, отвечающих за финансовую работу. Тогда же был введен порядок оформления результатов ревизии актом за подписью ревизора, руководителя и бухгалтера проверяемого предприятия.
После распада СССР КРУ осталось единственным государственным учреждением в России, обладающим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, многолетней практикой обеспечения законности расходования и сохранности государственных средств.
Указом Президента РСФСР от 9 ноября 1991 г. "О неотложных организационных мерах по борьбе с преступностью в РСФСР" на контрольно-ревизионные органы Минфина России было возложено проведение ревизий и проверок по требованиям правоохранительных органов. Правительство Российской Федерации в этих целях увеличило штатную численность контрольно-ревизионных органов Минфина России на 3,5 тыс. человек, почти на 70%.
_________________________
См.: Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н., Государственный финансовый контроль в России // Бухгалтерский учет, N 16, август 2002 г.
Деятельность контрольно-ревизионного аппарата наглядно отражала состояние финансовой дисциплины в стране. Поэтому по инициативе Минфина России 25 мая 1995 г. результаты проверок целевого расходования средств федерального бюджета и первоочередные меры по укреплению финансового контроля рассмотрело Правительство Российской Федерации. Был намечен ряд мер по улучшению финансового контроля в стране, в том числе подготовка проекта Федерального закона "О государственном финансовом контроле".
В Минфине России подготовку предложений и организацию работы над законопроектом поручили Контрольно-ревизионному управлению. В состав рабочей группы вошли руководители КРУ, представители Научно-исследовательского финансового института Минфина, наиболее опытные и квалифицированные главные контролеры-ревизоры по республикам и областям. Затем работа продолжилась под эгидой Государственно-правового управления Президента Российской Федерации и в Правительстве страны. Была достигнута высокая степень подготовки проекта. Однако в силу не зависящих от разработчиков причин он не был внесен в Государственную Думу.
В этот период широко развивались международные связи контрольно-ревизионного аппарата Минфина России. Происходил процесс становления новых органов финансового контроля. Была образована Счетная палата Российской Федерации, стали возникать контрольно-счетные органы в субъектах федерации. В составе Минфина России было образовано Федеральное казначейство с широкими контрольными полномочиями.