АВ 2003г. Выпуск 29 Правовые основы налогового контроля В Российской Федерации
Таим образом субъектами налогового контроля являются органы, которым в соответствии с налоговым законодательством предоставлены полномочия по проведению мероприятий налогового контроля в отношении контролируемых организаций и физических лиц:
1) налоговые органы;
2) таможенные органы;
3) органы государственных внебюджетных фондов.
В соответствие со ст. 30 Налогового кодекса налоговыми органами в Российской Федерации являются Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделения в Российской Федерации.
Положение о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 16_октября 2000_г. N_783. Министерство Российской Федерации по налогам и сборам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей налогоплательщиками, участвующим в выработке налоговой политики и осуществляющим ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов, сборов и других обязательных платежей, обеспечивающим межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляющим в установленном порядке валютный контроль.
_________________________
См.: СЗ РФ, 2000, 43, ст.4242.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам осуществляет возложенные на него функции и полномочия непосредственно и через свои территориальные органы.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальные органы - управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам межрайонного уровня образуют единую централизованную систему налоговых органов.
Основными задачами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам являются:
1) контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) участие в разработке и осуществлении налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов, сборов и других обязательных платежей в полном объеме;
3) осуществление валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;
4) осуществление государственного контроля производства и оборота этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья (далее именуется - этиловый спирт), спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.
5) осуществление в установленном порядке государственной регистрации юридических лиц.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:
1) проводит работу по взиманию законно установленных налогов, сборов и других обязательных платежей, в том числе в пределах своей компетенции разрабатывает и утверждает обязательные для налогоплательщика формы заявлений о постановке на учет в налоговых органах, расчетов по налогам, налоговых деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов, а также устанавливает порядок их заполнения;
2) осуществляет в пределах своей компетенции контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды;
3) ведет в установленном порядке учет налогоплательщиков;
4) проводит разъяснительную работу в отношении применения законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информирует налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, предоставляет налогоплательщикам формы установленной отчетности, разъясняет порядок их заполнения, порядок исчисления и уплаты налогов и сборов и обеспечивает налогоплательщиков иной необходимой информацией;
5) обеспечивает в установленном порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;
6) подготавливает в пределах своей компетенции предложения по совершенствованию налоговой политики, планированию налоговых поступлений, развитию налогового законодательства в Российской Федерации, валютного законодательства и законодательства в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также законодательства о государственной регистрации юридических лиц;
7) обобщает практику применения законодательства о налогах и сборах, анализирует отчетные и статистические данные, результаты налоговых проверок и разрабатывает на их основе в пределах своей компетенции приказы, инструкции, методические указания и другие документы по применению законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;
8) применяет установленные законодательством Российской Федерации санкции в случае нарушения законодательства о налогах и сборах;
9) проводит совместно с правоохранительными и контролирующими органами мероприятия по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах;
10) участвует в переговорах о заключении межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и имущества и осуществляет реализацию указанных соглашений;
11) участвует в разработке проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на соответствующий год;
12) осуществляет в установленном порядке регистрацию контрольно-кассовых машин, используемых в организациях в соответствии с законодательством Российской Федерации;
13) осуществляет контроль за соблюдением правил использования контрольно-кассовых машин, полнотой учета выручки денежных средств в организациях, обязанных использовать контрольно-кассовые машины в соответствии с законодательством Российской Федерации;
14) обеспечивает в пределах своей компетенции валютный контроль за соответствием проводимых валютных операций законодательству Российской Федерации, за исключением валютных операций кредитных организаций, и наличием необходимых для этого лицензий и разрешений;
15) осуществляет в установленном порядке лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и обеспечивает контроль за соблюдением условий указанной деятельности;
16) составляет и ведет в установленном порядке государственный сводный реестр выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также ведет государственный реестр организаций, осуществляющих поставки алкогольной продукции для розничной торговли;
17) осуществляет контроль за соблюдением порядка декларирования в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;
18) осуществляет государственный контроль за распределением квот на закупку этилового спирта, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, и их использованием, принимает участие в разработке годовых балансов производства и потребления этилового спирта;
19) осуществляет контроль за объемами производства, розлива, хранения и реализации этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, за соблюдением технологии производства указанной продукции;
20) участвует в разработке государственных стандартов, технических условий, норм и правил в области контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;
21) проводит экспертизу и обследование организаций для определения соответствия требованиям, предъявляемым к производству и обороту этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;
22) участвует в разработке минимальных отпускных, оптовых и розничных цен на алкогольную продукцию, установлении ставок акцизов на этиловый спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию;
23) анализирует отчетные и статистические данные, результаты проверок на местах, информацию и сведения, получаемые от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций, и на их основе разрабатывает мероприятия по обеспечению государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;
24) обеспечивает установку и пломбирование в организациях, производящих этиловый спирт, контрольных спиртоизмеряющих приборов, а в организациях, производящих алкогольную продукцию, - контрольных приборов учета объемов этой продукции и осуществляет контроль за ремонтом и заменой указанных приборов;
25) выступает в установленном порядке государственным заказчиком по разработке нормативно-технической документации по вопросам учета и контроля производства, розлива, хранения и оптовой продажи спиртосодержащей и алкогольной продукции;
26) представляет в установленном порядке в пределах своей компетенции в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, правоохранительные и контролирующие органы, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации информацию о выявленных нарушениях;
27) налагает штрафы на организации и физических лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, а также штрафы за несоблюдение условий работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации организациями и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;
28) осуществляет в установленном порядке государственную регистрацию юридических лиц посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с законодательством Российской Федерации;
29) ведет в установленном порядке Единый государственный реестр юридических лиц;
30) осуществляет в пределах своей компетенции контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области государственной регистрации юридических лиц;
31) организует в пределах своей компетенции выполнение мероприятий по мобилизационной подготовке и гражданской обороне в соответствии с законодательством Российской Федерации;
32) обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации меры по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автоматизации и компьютеризации работы налоговых органов;
33) осуществляет иные функции, предусмотренные федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам имеет право:
1) требовать от налогоплательщика или налогового агента документы (по установленным формам), являющиеся основанием для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов;
2) проводить в установленном порядке налоговые проверки;
3) производить при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или налогового агента выемку документов, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений, если есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;
4) вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщика, плательщика сборов или налогового агента для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) им налогов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением им законодательства о налогах и сборах;
5) приостанавливать в установленном порядке операции по счетам в банках налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и налагать арест на их имущество;
6) обследовать любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества;
7) определять суммы налогов, сборов и других обязательных платежей, подлежащие внесению налогоплательщиком в бюджет и государственные внебюджетные фонды, расчетным путем на основании имеющейся информации о налогоплательщике, а также данных об иных аналогичных налогоплательщиках в случае отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к обследованию производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, а также в случае непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчислить налоги и сборы;
8) требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов, их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;
9) взыскивать в установленном порядке недоимки по налогам, сборам и пени;
10) контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;
11) требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов и пеней;
12) привлекать в установленном порядке для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков;
13) вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;
14) представлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на осуществление определенных видов деятельности, приостанавливать в пределах своей компетенции действие лицензий на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции или обращаться в суд с заявлением об аннулировании указанных лицензий;
15) создавать в установленном порядке налоговые посты;
16) предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
17) осуществлять в пределах своей компетенции права органов валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле;
18) взаимодействовать с иными органами валютного контроля при осуществлении валютного контроля;
19) запрещать или приостанавливать реализацию этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, не соответствующих требованиям стандартов и нормативов по качеству, безопасности, количеству, упаковке и маркировке;
20) проводить осмотр помещений, занимаемых организациями независимо от подведомственности и формы собственности, производящими и (или) реализующими этиловый спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию, осуществлять контроль за достоверностью ведения учета этих видов продукции, вскрывать и тарировать контрольные спиртоизмеряющие приборы, проводить контрольные сливы, оперативные проверки наличия остатков и инвентаризацию этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, проверять оформление товарно-транспортных накладных и по результатам проверок составлять акты;
21) получать от руководителей и должностных лиц организаций независимо от подведомственности и формы собственности, производящих и (или) реализующих этиловый спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию, необходимые документы и пояснения по вопросам, связанным с проверкой;
22) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, отказывать в государственной регистрации юридических лиц;
23) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций необходимую информацию;
24) создавать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке территориальные органы и находящиеся в ведении Министерства организации;
25) проводить обследования и проверки работы своих территориальных органов на всех уровнях, принимать меры к устранению недостатков и нарушений, а также заслушивать в случае необходимости отчеты руководителей территориальных органов о состоянии контрольной работы, оказывать методическую и практическую помощь в ее организации, изучать организацию работы территориальных органов и распространять положительный опыт их работы;
26) отменять решения своих территориальных органов или приостанавливать их действие в случае несоответствия этих решений законодательству Российской Федерации, давать обязательные для исполнения указания территориальным органам;
27) организовывать проведение научно-исследовательских работ в области налогообложения, взаимодействовать с научно-исследовательскими организациями с целью выработки предложений о проведении налоговой политики;
28) осуществлять международное сотрудничество в соответствии с возложенными на Министерство задачами и функциями, изучать опыт деятельности налоговых органов зарубежных стран и разрабатывать предложения по его использованию в деятельности налоговых органов;
29) осуществлять в установленном порядке управление переданным ему в оперативное управление государственным имуществом;
30) осуществлять другие права, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Осуществляя налоговый контроль, налоговые органы вправе:
1) требовать от налогоплательщика или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов;
2) проводить налоговые проверки;
3) производить выемку документов при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или налогового агента, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений, в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;
4) вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах;
5) приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов в банках и налагать арест на имущество налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом;
6) осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества;
7) определять суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет (внебюджетные фонды), расчетным путем на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике, а также данных об иных аналогичных налогоплательщиках в случаях отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру (обследованию) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчислить налоги;
8) требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов, их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;
9) взыскивать недоимки по налогам и сборам, а также взыскивать пени;
10) контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;
11) требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов и пени;
12) привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков;
13) вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;
14) заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности;
15) создавать налоговые посты;
16) предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски:
о взыскании налоговых санкций с лиц, допустивших нарушения законодательства о налогах и сборах;
о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;
о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации;
о досрочном расторжении договора о налоговом кредите и договора об инвестиционном налоговом кредите;
о взыскании задолженности по налогам, сборам, соответствующим пеням и штрафам в бюджеты (внебюджетные фонды), числящейся более трех месяцев за организациями, являющимися в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации зависимыми (дочерними) обществами (предприятиями), с соответствующих основных (преобладающих, участвующих) обществ (товариществ, предприятий), когда на счета последних в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) зависимых (дочерних) обществ (предприятий), а также за организациями, являющимися в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации основными (преобладающими, участвующими) обществами (товариществами, предприятиями), с зависимых (дочерних) обществ (предприятий), когда на их счета в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) основных (преобладающих, участвующих) обществ (товариществ, предприятий);
в иных случаях.
Налоговые органы в целях проведения налогового контроля осуществляют также другие права, предусмотренные Налоговым кодексом.
При этом права налоговых органов не безграничны. Осуществляя налоговый контроль налоговые органы обязаны:
1) соблюдать законодательство о налогах и сборах;
2) осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;
3) вести в установленном порядке учет налогоплательщиков;
4) проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов;
5) осуществлять возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов;
6) соблюдать налоговую тайну;
7) направлять налогоплательщику или налоговому агенту копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, налоговое уведомление и требование об уплате налога и сбора.
Статьей 34 Налогового кодекса определены полномочия таможенных органов и обязанности их должностных лиц в области налогообложения и сборов
Таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации, Налоговым кодексом, иными федеральными законами о налогах и (или) сборах, а также иными федеральными законами.
Должностные лица таможенных органов несут обязанности, предусмотренные ст. 33 Налогового кодекса, а также другие обязанности в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации.
Таможенные органы осуществляют в порядке, установленном таможенным законодательством Российской Федерации, привлечение к ответственности лиц за нарушение законодательства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации.
Полномочия органов государственных внебюджетных фондов предусмотрены ст. 34.1 Налогового кодекса. В случаях, когда законодательством о налогах и сборах на органы государственных внебюджетных фондов возложены обязанности по налоговому контролю, эти органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов, предусмотренные Налоговым кодексом.
Должностные лица органов государственных внебюджетных фондов несут обязанности, предусмотренные ст. 33 Налогового кодекса.
Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ с 1 января 2001 года налоговый контроль в отношении плательщиков взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога, осуществляется налоговыми органами РФ.
При осуществлении налогового контроля таможенные органы, а также органы государственных внебюджетных фондов обладают теми же правами, что и налоговые органы и несут такие же обязанности.
В литературе высказывается точка зрения, что органы фонда социального страхования Российской Федерации не имеют права налогового контроля.
_________________________
См.: Михайлова О.Р. Органы фонда социального страхования Российской Федерации не имеют права налогового контроля // Ваш налоговый адвокат, N 1, I квартал 2002 г.
До 1999 г. правоотношения по уплате страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации регулировались самостоятельными нормами права.
Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" органы государственных внебюджетных фондов признаны участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. В Кодекс также включена ст.341, согласно которой в случаях, когда законодательством о налогах и сборах на органы государственных внебюджетных фондов возлагаются обязанности по налоговому контролю, эти органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов, установленные НК РФ. Внесены и другие дополнения, уравнивающие органы государственных внебюджетных фондов в правах и обязанностях с органами налогового контроля.
Руководствуясь указанными положениями, арбитражные суды при рассмотрении споров, касающихся уплаты страховых взносов, применяли к названным правоотношениям нормы части первой НК РФ, в том числе нормы, касающиеся учета и отчетности плательщиков взносов, проведения проверок и применения ответственности. Этот подход позволил упорядочить некоторые процедурные вопросы в деятельности внебюджетных фондов и уменьшить финансовые санкции, установленные законами о государственном социальном страховании, до размера, предусмотренного НК РФ.
Вступившей в силу 1 января 2001 г. частью второй НК РФ введен единый социальный налог (взнос), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды (в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования) и предназначенный для реализации прав граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение и медицинскую помощь.
Статьей 9 Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" предусмотрено, что с 1 января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), проводят налоговые органы. В отношении плательщиков единого социального налога налоговые органы проводят все предусмотренные Кодексом мероприятия контроля, взыскивают при необходимости недоимки, пени и штрафы по платежам.
В состав единого социального налога не вошли взносы, уплачиваемые на основании Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Согласно ст.11 Закона N 118-ФЗ такие взносы уплачиваются в соответствии с федеральными законами об этом виде социального страхования.
Из статей 3 и 18 Закона N 125-ФЗ следует, что ФСС РФ является страховщиком от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, ведет сбор страховых взносов и контроль за перечислением страховых взносов страхователем. Однако в законодательных актах не сказано, пользуются органы ФСС РФ правами налоговых органов при проведении данного контроля или эти вопросы должны регулироваться специальными нормами о социальном страховании.
В связи с такой нечеткостью законодательства возникла точка зрения, что при выполнении контрольных функций ФСС РФ продолжает пользоваться правами налоговых органов, в том числе по взысканию налоговых санкций. Сторонники этой позиции ссылаются также на ст.10 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 24-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2000 год", согласно которой к плательщикам страховых взносов и банкам при нарушении ими порядка уплаты (перечисления) страховых взносов в Фонд и правил регистрации в качестве страхователей применяются финансовые санкции в соответствии с частью первой НК РФ.
Такая позиция не обусловлена правовой природой социального страхования и системного толкования норм права о нем.
При анализе основ социального страхования следует исходить из того, что страхование, в том числе обязательное государственное страхование, является институтом гражданского права.
Статьями 927 и 969 ГК РФ предусмотрено обязательное страхование жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование).
В Законе N 125-ФЗ использованы термины норм ГК РФ о страховании - "страховщик", "страхователь", "застрахованное лицо", "страховой случай". Это значит, что по правовой природе страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний следует отнести к гражданско-правовым отношениям.
В рассматриваемых правоотношениях присутствует элемент публичности, поскольку одной из сторон является специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ, т.е. орган, представляющий государство.
Исходя из сказанного, отношения по уплате страховых взносов можно отнести к смешанным отношениям, сочетающим элементы публичного и частного права.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ о двойственной природе страховых взносов изложена в Постановлении от 24 февраля 1998 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что страховые взносы имеют ряд особенностей, вытекающих из сущности государственного социального страхования, в том числе пенсионного страхования. Они являются материальной гарантией государственного пенсионного обеспечения для граждан в случаях, когда последние лишены возможности иметь заработок (доход) или утрачивают его в силу возраста, состояния здоровья и по другим причинам, которые рассматриваются в качестве страховых рисков. Страховые взносы в ПФР представляют собой установленные законом особые обязательные платежи.
Сказанное в равной мере можно отнести и к взносам на страхование от несчастных случаев на производстве.
Правоотношения по уплате налогов и сборов являются чисто публичными, на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, в частности, в Постановлении от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
Таким образом, хотя страховые взносы и имеют сходные признаки с налогами и сборами (индивидуальность и безвозмездность), они имеют и ряд особенностей, не позволяющих отождествлять их с налогами. Это связано прежде всего с тем, что в исчерпывающем перечне налогов и сборов ( глава II Закона об основах налоговой системы в Российской Федерации) такой налог, как страховые платежи, на обязательное государственное страхование не указан.
Если предположить, что страховые взносы на страхование от несчастных случаев на производстве по своей природе являются налогом, то следует признать, что он установлен незаконно.
Анализ законодательства свидетельствует, что контроль за уплатой страховых взносов на страхование от несчастных случаев на производстве является финансовым, а не налоговым контролем.
В статьях 41 и 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации налоговые доходы характеризуются как полученные от налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством. Как мы уже отмечали, взносы на социальное страхование налоговым законодательством не предусмотрены. Общие вопросы обязательного социального страхования регулируются Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", который принят и вступил в силу в период действия части первой НК РФ, в пункте 2 ст.9 этого Закона сказано, что порядок регистрации плательщиков взносов и ответственность от ее уклонения устанавливается специальными законами, и нет ссылок на НК РФ.
Законом N 125-ФЗ регулируются вопросы постановки на учет, уплаты соответствующих взносов и ответственности страхователя. Согласно ст.19 Закона N 125-ФЗ страхователь несет ответственность виде штрафов и пеней за неисполнение обязанностей по регистрации у страховщика, за своевременную и полную уплату как страховых взносов, так и страховых выплат.
Положениями части первой НК РФ, в том числе ст.34.1, органы государственных внебюджетных фондов наделены правами налоговых органов в тех случаях, когда несут обязанности по налоговому контролю. Поскольку страховые взносы, предусмотренные Законом N 125-ФЗ, налогом не являются, то и контроль за их уплатой нельзя отнести к налоговому контролю. Следовательно, в таких случаях ФСС РФ не может пользоваться правами налогового органа.
В статье 8 Закона N 25-ФЗ от 8 февраля 2003 г. "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год" продлевается на 2003 год действие статей 8, 9, 13 и 15 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 7-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год" и статьи 7, частей первой, второй и четвертой статьи 8, статей 10, 11, 15, 16, 19, 20 и 21 Федерального закона от 11 февраля 2002 года N 17-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год", но нет отсылки к статье 10 Закона 24-ФЗ, в которой есть положение о начислении пеней и применении финансовых санкций в соответствии с частью первой НК РФ.
_________________________
См.: СЗ РФ. 10 февраля 2003 г. N 6 ст. 508. См.: СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 612. См.: СЗ РФ, 2002, N 7, ст. 628.
Можно утверждать, что органы ФСС РФ не имеют прав налоговых органов, в том числе при контроле за уплатой страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Однако этот вопрос требует дальнейшей конкретизации в законодательстве с целью устранения ошибочного толкования.
_________________________
См.: Михайлова О.Р. Органы фонда социального страхования Российской Федерации не имеют права налогового контроля // Ваш налоговый адвокат, N 1, I квартал 2002 г.