АВ 2003г. Выпуск 7 Рубежи налоговой реформы в 2003 году
Как уже говорилось, одной из основных целей проводимой налоговой реформы является снижение налоговой нагрузки на экономику. Для его оценки традиционно применяется показатель отношения общей суммы налогов и сборов к объему валового внутреннего продукта (ВВП). Так, если использовать этот расчетный показатель, то фактический уровень налогового бремени в 1999 - 2002 г. составлял порядка 32-34 процентов к ВВП, а прогнозируемый показатель на 2003 г - 30,7 процента к ВВП (прогнозируемое снижение в 2003 г. обусловлено, в основном, отменой с 2003 г. налога на пользователей автомобильных дорог и снижением уровня налогообложения малого бизнеса).
|
|
факт. |
факт. |
. факт. |
факт. |
ожидаемое |
прогноз |
|
Отношение объема налоговых доходов к ВВП(в %) |
|
|
|
|
|
|
* увеличение в основном обусловлено резким ростом мировых цен на нефть в 2002 г.
Сложившийся в Российской Федерации показатель отношения общей суммы налогов и сборов к объему ВВП ниже, чем во многих странах с переходной экономикой, а также в странах ОЭСР (так, в 2000 г. в Чехии такой уровень составляет - 40,5 %, в Польше - 41,0 %, в Венгрии - 41,2 %, Эстонии - 37,1 %, Словении- 41,2 %, странах ОЭСР - 36,1 %, странах Европейского сообщества - 40,9%. Таким образом, налоговая нагрузка в российской экономике не превосходит средние показатели по странам Восточной и Центральной Европы и Балтии, которые считаются наиболее успешно развивающимися в группе переходных экономик.
Следует также отметить, что уровень номинальных ставок основных налогов в Российской Федерации примерно соответствует такому уровню в странах с переходной экономикой. При этом уровень номинальных ставок по социальным платежам и налогу на прибыль заметно ниже, чем в среднем по странам Восточной Европы и по сравнению со странами бывшего СССР.
Таким образом, в рамках налоговой реформы 2000-2002 годы были осуществлены серьезные меры по снижению налогового бремени (в частности, за счет уменьшения налоговых ставок и резкого снижения оборотных налогов). Поэтому при оценке указанного показателя нельзя не учитывать, что определенная сумма налогов, поступивших в 2001 и 2002 гг., была получена за счет отмены части имевших место ранее неэффективных налоговых льгот и исключений в отношении некоторых категорий налогоплательщиков (в частности, по налогоплательщикам, зарегистрированным в ЗАТО и г. Байконуре, по налогу на прибыль организаций, по единому социальному налогу, по НДС). То есть, в отношении конкретных налогоплательщиков, не имевших специальных налоговых льгот, имело место очевидное снижение налогового бремени. Дать объективную оценку влияния этого фактора достаточно сложно, но по экспертной оценке речь может идти о суммах, соответствующих 0,5-0,7 процентов к ВВП.
В 2001-2002 гг. произошло расширение налоговой базы и соответствующее увеличение налогов, зависящих от расходов (доходов) на оплату труда. Наряду с общим оздоровлением экономики одной из причин ускоренного роста легального объема оплаты труда явилась легализация таких расходов (доходов), ранее скрываемых от налогообложения, а значит, и не учтенных в налоговых доходах бюджетов, хотя объективно определить влияние этого фактора также достаточно сложно.
Некоторое увеличение в 2000-2002 г. доли налогов в ВВП в значительной степени обусловлено ростом мировых цен на сырье (прежде всего, на нефть) и связанных с этим увеличением выручки, прибыли, налогов, связанных с добычей нефти, а также экспортных таможенных пошлин на этот товар. Оценить точное влияние этого фактора также достаточно сложно, но, по оценке экспертов Правительства РФ (с учетом увеличения доли налогов, уплачиваемых в нефтедобыче, нефтепереработке и трубопроводном транспорте, а также роста экспортных пошлин) за счет этого в 2001 г. (равно как по ожидаемой оценке за 2002 г.) в бюджеты дополнительно поступило 180-200 млрд. рублей, что составило 2,0 - 2,2 % к ВВП.
Рассматривая приведенные показатели налоговой нагрузки нельзя также не учитывать, что значительная часть доходов предприятий и населения формируется в теневой экономике, и, естественно, исключена из сферы налогообложения. Однако, видимо, значительная часть теневого оборота не учитывается и, в показателях объема ВВП, публикуемых Госкомстатом России. Тем не менее, можно предположить, что уровень реального налогового изъятия в легальной экономике, как представляется, несколько выше приведенного, однако, по оценке правительственных экспертов, в любом случае не превышает уровня в 36-38 процентов к ВВП.
Для получения более объективной картины реальной ситуации с изменением налогового бремени в результате проведения налоговой реформы представляется более правильным проведение анализа на условном примере типичного предприятия промышленности. Такой анализ показывает, что отношение уплаченных налогов и сборов к выручке по типичному промышленному предприятию до принятия глав части второй Кодекса составляло 25,6 процента. (При этом не учитываются подоходный налог с физических лиц, а также платеж в размере 1 % к заработной плате в Пенсионный фонд, удерживаемый из заработной платы). В результате мер, реализованных с начала 2001 г. (введение ЕСН, изменения режима применения НДС, отмена налога на содержание жилья и объектов соцкультбыта с одновременным увеличением ставка налога на прибыль) эта доля снизилась на 3,7 процентных пункта, или на 14,5 процента. После осуществления мер, введенных в действие с 2002 г., такое снижение составило уже 4,6 процентных пункта, или 18,0 процента (в основном, в результате реформирования режима применения налога на прибыль). В 2003 г. с окончательной отменой налога на пользователей автомобильных дорог доля уплаченных налогов и сборов к выручке составит 20,1 процента, что на 5,5 процентных пункта, или на 21,5 процента ниже, чем до начала осуществления мер по проведению налоговой реформы. Таким образом, анализ подтверждает, что осуществление налоговой реформы привело к заметному снижению налогового бремени на реальный сектор экономики.
Однако, при оценке влияния принятых в рамках налоговой реформы решений на развитие бизнеса недостаточно основываться только на показателях уменьшения налогового изъятия финансовых средств у хозяйствующих субъектов. Важнейшее значение имеют сложившаяся структура налоговых поступлений, а также произошедшие в ней в последние годы изменения.
Структура налоговых поступлений за 2001 г. по их категориям приведена в следующей таблице.
|
Категория |
Млрд. руб. |
% |
|
На потребление |
1135,6 |
37,0 |
|
На труд |
857,5 |
27,9 |
|
На капитал |
720,8 |
23,5 |
|
Рентные |
356,3 |
11,6 |
|
Всего |
3070,2 |
100,0 |
Приведенные данные показывают преобладание в Российской Федерации двух категорий налогов: на потребление и на труд, на которые в сумме приходится почти две трети всех налоговых поступлений. С другой стороны, сравнительно низко (особенно, учитывая значение добывающего сектора) налогообложение капитала и природных ресурсов. При этом высокая доля налогов на потребление не должна вызывать возражений, поскольку они оказывают значительно меньшее искажающее действие на экономику, чем налоги на труд и капитал. Вместе с тем очевиден достаточно низкий удельный вес налогообложения природных ресурсов.
Важным позитивным результатом налоговой реформы стали и те изменения, которые произошли в структуре уплаченных налогов и сборов. Здесь по оценкам аналитиков Правительства, просматриваются следующие тенденции:
увеличение налогов, связанных с использованием природных ресурсов (в первую очередь ресурсов недр). Так, с введением с 1 января 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых доля ресурсных налогов в общем объеме налоговых платежей возросла с 7,8 % в 1999 г. до 14,7 % за 9 месяцев 2002 г. Это, безусловно, положительная тенденция, а имеющее место в 2001-2002 гг. некоторое увеличение ресурсного налогообложения нельзя считать фактором, сдерживающим развитие производства;
резкое уменьшение целевых налогов, служащих источниками формирования дорожных фондов (прежде всего, за счет уменьшения ставки налога на пользователей автомобильных дорог), а также прочих налогов и сборов (в основном, за счет отмены, начиная с 2001 г. местного налога на содержание жилья и объектов социально-культурной сферы). По данным за 9 месяцев 2002 года доля таких налогов в совокупном объеме налоговых платежей составила 6,8 % против 14,4 % за 1999 г.;
снижение доли налога на прибыль организаций (как наиболее чувствительного для развития бизнеса) в совокупном объеме налоговых платежей с введением с 1 января 2002 г. нового режима его уплаты (с 20,0 % в 2001 г. до 15,2% за 9 месяцев 2002 г.);
заметное увеличение доли налога на доходы физических лиц (с 8,2 % в 2000 г. до 11,0 % за 9 месяцев 2002 г.);
сохранение высокого уровня налогов, предназначенных для пенсионного, медицинского и социального обеспечения (доля которых в 1999-2002 гг. сохраняется на уровне 25-26 процента в общем объеме налоговых платежей).
Важно также отметить, что несмотря на проводимые меры по общему снижению налоговой нагрузки, в последние годы удается обеспечивать стабильное увеличение их сумм, зачисляемых в доходы бюджетов всех уровней. Так, в целом по консолидированному бюджету (без учета вносов в государственные социальные фонды и ЕСН, а также налоговых платежей, контролируемых таможенными органами) в 2001 г. против 2000 г. налоговые доходы возросли на 24,1 процента, в 2002 г такие доходы ожидаются с ростом против 2001 г. на 18,8 процента. В соответствии с прогнозными расчетами на 2003 г. по сравнению с 2002 г. ожидается рост налоговых доходов консолидированного бюджета на 12,1 процента. При этом после заметного увеличения в консолидированном бюджете доли налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, имевшего место в 2000 г., в 2001-2002 гг. равно как и по прогнозу на 2003 год, доля поступлений в федеральный бюджет (несмотря на распространенное мнение об усилении в последнее время централизации налоговых платежей) остается примерно на одном уровне.
За годы налоговой реформы не произошло кардинальных изменений в структуре поступления налоговых платежей по основным отраслям экономики. В принципе, это объяснимо, поскольку в условиях рыночного хозяйства налоговая система должна быть нейтральна и равнонапряженна к любым видам предпринимательской деятельности. Однако, оценивая роль разных отраслей в обеспечении налоговых доходов, а также имеющиеся тенденции их изменения обращает на себя внимание заметное увеличение доли в совокупном объеме налогов и сборов, контролируемых МНС России, топливной промышленности (прежде всего нефтедобычи и нефтепереработки), торговли и общественного питания, и, в меньшей степени, строительства. Так, по отчету за 9 месяцев 2002 года по сравнению с 1999 г. доля налогов и сборов, уплачиваемых топливной промышленностью возросла с 14,4 до 19,9 процента, торговлей, общественным питанием и материально-техническим снабжением - с 11,5 до 15,4 процента, организациями строительства - с 5,8 до 6,6 процента. При этом имеет место некоторое сокращение в общем объеме поступивших налогов и сборов доли машиностроения, пищевой промышленности, а также организаций финансовой сферы.
Среди причин увеличения абсолютных сумм налогов наряду с общим ростом экономики, высокими мировыми ценами на основные товары российского экспорта и позитивными макроэкономическими последствиями финансового кризиса 1998 г. необходимо отметить и положительное влияние мер, реализованных в рамках осуществления налоговой реформы. В частности, речь идет о расширении налоговой базы за счет отмены ряда неэффективных налоговых льгот, сужении имеющихся в законодательстве каналов ухода от налогообложения, а также об общем улучшении работы налоговых и таможенных органов. Кроме этого, как уже отмечено выше, либерализация налоговой системы в определенной степени способствовала налоговой легализации доходов, укрывавшихся ранее от налогообложения, прежде всего по налогу на доходы физических лиц.
Как известно, основные решения для достижения целей налоговой реформы (снижение налогового бремени на законопослушного налогоплательщика, выравнивание условий налогообложения, упрощение налоговой системы и сокращение общего количества налогов и сборов) в значительной степени были достигнуты благодаря законодательным актам, принятым в 2000 - 2001 годах и вступившим в действие, соответственно, в 2001 и 2002 годах.
Так, в 2000 г. были приняты решения об отмене так называемых оборотных налогов, исчислявшихся от выручки от реализации товаров (работ, услуг). При этом, с 1 января 2001 г. были отменены налог на реализацию горюче-смазочных материалов (20 % от цены реализации нефтепродуктов) и налог на содержание жилищного фонда и социально-культурной сферы (1,5 % к выручке), а также снижена ставка налога на пользователей автомобильных дорог с 2,5 процента (максимально возможная ставка с учетом права регионов увеличивать ставку - 3,75 процента) до 1 процента к выручке от реализации товаров (работ, услуг). Также было принято решение об окончательной отмене с 1 января 2003 года налога на пользователей автомобильных дорог. В связи с введением налога с продаж в подавляющем числе субъектов Российской Федерации было прекращено взимание большинства присутствующих в налоговой системе местных налогов и сборов.
Особенно заметное снижение налоговой нагрузки, а также упрощение системы налогообложения произошло в отношении налогов, связанных с оплатой труда. Здесь, прежде всего, следует отметить введение с 1 января 2001 года налога на доходы физических лиц с единой плоской ставкой налога в размере 13 процентов, а также единого социального налога (далее - ЕСН), предусматривающего при определенных условиях применение регрессивной шкалы налогообложения. В 2001 - 2002 годах именно по этим налогам имел место наибольший рост поступлений, что подтвердило правильность выбранного курса на общую либерализацию налогообложения расходов на оплату труда.