АВ 2010г. Выпуск 23 О правовом статусе научных грантов и научных фондов
Научная общественность России по понятным причинам проявляет особое внимание к правовому статусу научных грантов, научных фондов, а также к иным формам материально-финансовой поддержки научной деятельности. В настоящей работе проведен анализ российского законодательства в части правил и процедур работы с научными грантами и научными фондами.
В российской правовой системе имеются определенные пробелы в части государственного регулирования научной деятельности, работа над совершенствованием законодательства не завершена. Особое место в этой связи занимают вопросы бюджетного финансирования науки, в частности, статус грантодателей, грантополучателей и порядка предоставления научных грантов. Из-за рубежа в Россию пришли некоторые, ранее не использовавшиеся в России, правила и обычаи делового оборота в области финансирования образования и науки. В частности, это касается грантов и иных форм безвозмездной помощи науке и образованию, широко распространенных в США и иных странах. Научно-исследовательские проекты в США получают финансовую поддержку от федерального правительства по большей части в форме грантов. Степень рационального использования результатов интеллектуальной деятельности сотрудников университетов США самый высокий в мире. Грантовая поддержка науки, как особый финансовый механизм, получила широкое распространение в мире.
_________________________
Нойберт М. Венчурный капитал и региональное экономическое развитие (на материалах США) / М. Нойберт // Экономика России и мировой опыт: [Сб.]. - М., 1997. - Вып. 3. - С. 17-28.
Российское законодательство не всегда шло в ногу со временем. В середине 90 годов прошлого века создалась ситуация, когда для того, чтобы удовлетворить международным правилам финансирования науки и образования, пришлось принять дополнение к налоговому законодательству, имеющее обратную силу. Случилось так, что Институт Открытое общество. Фонд содействия (Фонд Сороса) выделил и распределил между российскими учеными и преподавателями гранты. Указанные гранты по действовавшим тогда российским законам стали объектом налогообложения. Возникла коллизия национального и международного права. По международным нормам благотворительные гранты в области образования и науки налогом не облагаются. Освобождение от налогообложения является одним из необходимых условий, при которых деятельность организации, предоставляющей указанные гранты на территории другого государства, считается благотворительной. Если гранты обложить налогом, то организация-нерезидент теряет свой особый специальный статус благотворительной организации и обязана выплатить все иные налоги, от которых была освобождена у себя по месту регистрации.
Исправить ошибку удалось, приняв специальное дополнение к закону о НДС, касающиеся международных и иностранных грантов. Принятая в 1995 году норма имела обратную силу и регламентировала правоотношения, наступившие задолго до принятия нормы.
Аналогичную по смыслу ошибку в части налогообложения грантов совершил законодатель при принятии первой версии закона о едином социальном налоге (ЕСН). Тогда после введения в действие единого социального налога был издан приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам за БГ-3-07/465 от 29 декабря 2000 года, которым были утверждены Методические рекомендации по порядку исчисления и уплаты единого социального налога (взноса) , где было сказано, что подлежат налогообложению выплаты, осуществляемые благотворительными организациями в рамках благотворительной деятельности, в пользу физических лиц, не связанных с ними трудовым договором, либо договором гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ или оказание услуг, либо авторским или лицензионным договором, как в денежной, так и в натуральной форме. Приведенное положение послужило основанием для налоговых служб обложить 35% налогом гранты, выделяемые упомянутым выше фондом Сороса. До прояснения всех обстоятельств фонд Сороса приостановил свою деятельность на территории России. Пришлось исправлять неточности. Были отменены прежние ошибочные положения закона о ЕСН, устанавливавшие налогообложение грантов, полученных от международных и иностранных организаций.
Подобные попытки уточнить и конкретизировать правила использования грантов привели к тому, что в середине 2000 года была практически приостановлена деятельность Российского фонда фундаментальных исследований и Российского гуманитарного научного фонда. Вследствие ошибки законодателя, Минфин России получил нормативные основания не относить научные гранты к категории субвенций и субсидий, а на этом основании выдача грантов указанными государственными бюджетными фондами была прекращена.
Более того, существовавшие на тот период нормы права российского законодательства делали незаконными ряд других выплат в области образования и науки, в том числе, выплату надбавок за ученое звание академикам Российской академии наук, а также премий Президента Российской Федерации. Законодательной власти пришлось срочно вносить изменения в действующие нормы. В частности, в Федеральный закон О федеральном бюджета на 2001 год были введены дополнительные статьи 113 и 136 о праве Правительства Российской Федерации выделять субвенции и субсидии организациям любой организационно-правовой формы и формы собственности и определять порядок их предоставления, а также о разрешении Правительству Российской Федерации производить выплату трансфертов населению, установленных указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Из приведенных выше примеров видно, насколько существенным для российского научного сообщества является правильное законодательное регулирование в части правил обращения, выделения и получения научных грантов.
Реформирование правовой системы России в последние десятилетия было связано, в основном, с либерализацией экономики и главным показателем эффективности реформ служила прибыльность. Потому благотворительность, гуманитарная помощь или гранты не являлись первоочередной целью законотворческих инициатив. Возможно, в области образования и науки было бы полезно общепринятые международные нормы вводить в российское законодательство более упрощенным, чем в иных областях деятельности, способом, что сблизило бы российское и международное законодательство в области образования и науки.
Как уже было сказано, практика использования научных грантов заимствована из международного оборота. Российская система научных грантов начала функционировать после создания Российского фонда фундаментальных исследований в 1992 году. Соответствующие юридические нормы были инкорпорированы в российское законодательство. Введенные нормы и правила регулирования правоотношений грантодателей с грантополучателями, а также с органами государственной власти были частью не полны, а частью противоречивы. Последовательное развитие законодательства требует устранения противоречивых тенденций. Пока правовые массивы формируются хаотично, трудно определить роль базовых законов с присущими им общими нормативными понятиями и терминами, принципами и методами регулирования. Наиболее трудной является задача установления предмета законодательного регулирования. Как уже было сказано, по отношению к грантам особое влияние оказывают зарубежные правовые конструкции. Одной из тенденций развития российского законодательства является его гармонизация с принципами и нормами международного права.
_________________________
Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. - М.: Спарк, 1997.
Субвенции, субсидии, дотации в мировой практике применяются достаточно широко как средства для осуществления государственных программ и как помощь муниципалитетам. В США существует более 200 видов субвенций, в Италии - более 100, в Англии - около 50. Число субвенций и субсидий не связано с объемом субсидирования.
В США субвенции составляют менее 30% местных бюджетов, в Италии - более 80%, в Англии - примерно 60%. Разнообразие видов субвенций предполагает больше возможностей влияния центральной власти на жизнедеятельность и развитие местных структур. Субсидирование направляется главным образом на жилищное строительство, образование, здравоохранение и социальную помощь. Указанные вопросы являются наиболее значимыми социально и в основе своей затратными. Помощь государства организуется в виде грантов, т.е. средств, реализация которых допускает известную свободу в использовании. Предоставление нецелевых дотаций действует не во всех странах. Наиболее развиты они во Франции и Англии, используются в Бельгии, Скандинавии, Германии. Во Франции есть дотации, официально направленные на покрытие дефицитности бюджетов, существуют также дотации компенсационные, для выравнивания доходов различных мест.
Особое значение имеют бюджетные поступления от государства, рассчитанные на погашение затрат, связанных с исполнением делегированных государством обязанностей, а также государственных программ, действующих на территории муниципалитетов. Дотации, субсидии и трансферты, поступающие на удовлетворение не собственных, но государственных интересов, являются обязательным условием для их реализации.
Форма предоставления государственных и муниципальных средств на финансирование деятельности благотворительных организаций может иметь прямой или косвенный характер. Прямым финансированием является, например, оплата социального заказа, выполняемого некоммерческой организацией. Оно направлено на достижение конкретной цели, решение конкретной проблемы и определяется в зависимости от наличия финансовых средств и потребностей в них. Косвенное финансирование осуществляется в виде предоставления налоговых льгот. Оно ориентировано на некоммерческий сектор в целом, в том числе и на благотворительные организации.
Субсидии предоставляются на развитие и осуществление уставной деятельности благотворительных организаций и на другие цели. Финансирование благотворительных организаций со стороны государственных органов и органов местного самоуправления зачастую связано с понятием социального заказа. Государственный социальный заказ обеспечивается за счет бюджетных и внебюджетных источников, используемых для решения социально значимых проблем. Реализация государственных и муниципальных программ, а также размещение на их основе социального заказа осуществляются с помощью двух организационно-финансовых механизмов: размещение заказа на выполнение социальных услуг; поддержка проектов и программ.
Размещение заказа на выполнение социальных услуг - это своего рода механизм реализации в условиях рыночной экономики социальных гарантий государства населению. Перечень мероприятий, связанных с осуществлением программы, определяется ее целями. Чтобы эффективно использовать бюджетные средства при предоставлении населению социальных услуг, необходимо определить, какие виды услуг, кому, и в каком объеме будут финансироваться из бюджетных средств. Поддержка проектов и программ проводится на основе рассмотрения заявок различных организаций и граждан, предлагающих те или иные мероприятия в качестве средства реализации целей государственных и муниципальных программ. Финансирование органами государственной власти и местного самоуправления проектов и программ некоммерческих организаций осуществляется, как правило, на конкурсной основе и может быть полным или частичным.
Существуют и другие формы государственной поддержки благотворительных организаций. Из рассмотренных источников формирования имущества, относящихся к группе целевых поступлений в денежной и натуральной форме следует выделить гранты, за счет которых в последнее время все большее число благотворительных организаций реализуют свои проекты и программы.