АВ 2001г. Выпуск 44 Сущность коррупции. Условия возникновения и последствия (часть I)
Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика - следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии модернизации.
Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновременно решая проблемы, ее порождающие, и, во-вторых, решению этих проблем будет способствовать противодействие коррупции со всей решительностью и по всем направлениям.
К общим условиям порождающим коррупцию, относятся те, которые свойственны не только России, но и большинству стран, находящихся в стадии модернизации, в первую очередь - переживающих переходный период от централизованной к рыночной экономике. Вот некоторые из этих проблем.
1. Трудности преодоления наследства тоталитарного периода. К ним относится, прежде всего, медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти, которые, безусловно, способствовали процветанию коррупции. Нелишне отметить в этой связи, что одним из самых коррумпированных режимов в истории была фашистская Германия.
Другое обстоятельство - медленное преодоление слияния власти и экономики, свойственного странам с централизованной системой управления экономикой. Естественное разделение труда между властными институтами, призванными создавать условия для нормального функционирования экономики, и свободными агентами рынка до сих пор в России не сформировалось. Административные органы в России продолжают, особенно на региональном уровне, играть на экономическом поле по тем правилам, которые устанавливают сами для себя. Такая ситуация неизбежно порождает коррупцию.
2. Экономический упадок и политическая нестабильность.
Обнищание населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают и тех, и других к массовой низовой коррупции.
Одновременно постоянно осознаваемый политический риск долговременных вложений, тяжелые экономические обстоятельства (инфляция, чрезмерное присутствие государства в экономике, недостаток четких регулятивных механизмов) формируют определенный тип экономического поведения, рассчитанного на кратчайшую перспективу, большую, хотя и рискованную прибыль. Такому типу поведения очень близок поиск выгоды с помощью коррупции.
3. Неразвитость и несовершенство законодательства.
В процессе преобразований обновление фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняет их законодательное обеспечение. Достаточно напомнить, что в России массовая приватизация проходила вне четкого законодательного регулирования и жесткого контроля.
На начальном этапе рыночных реформ чиновники резко разнообразили сферы контроля над распределением основного ресурса - фондов: льготы, кредиты, лицензии, приватизационные конкурсы, право быть уполномоченным банком, право реализовывать крупные социальные проекты и т.п. Экономическая либерализация сочеталась, во-первых, со старыми принципами чиновничьего контроля за ресурсами, а во-вторых, с отсутствием законодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это является одним из признаков переходного периода и служит одновременно благодатнейшей почвой для коррупции.
До сих пор сохраняется значительная законодательная неопределенность в вопросах собственности.
Неразвитость законодательства проявляется и просто в плохом качестве законов, в несовершенстве всей правовой системы, в нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются:
противоречивостью законодательства и даже отдельных законов, что позволяет чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства у граждан (клиентов);
неполнотой законодательного регулирования, изобилующего пробелами, многочисленными отсылочными нормами. Так возникают условия для появления нечетких, "закрытых", плохо доступных инструкций, создающих дополнительные условия для коррупции;
отсутствием законодательно установленных процедур подготовки и принятия нормативных и иных регулирующих и распорядительных актов (законов, президентских указов, постановлений правительства и т.п.), что существенно облегчает возможности для коррупции. Все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости.
4. Неэффективность институтов власти. В посткоммунистической России система управления, реагируя на усложняющиеся и множащиеся проблемы стремилась решить их увеличивая аппарат, вводя дополнительные иерархические уровни управления, создавая огромное число безответственных координационных структур. Итог прост: чем сложнее и неповоротливее система управления, чем больше несоответствие между ней и проблемами, которые она должна решать, тем легче в ней угнездиться коррупции.
Неэффективность государства подтверждается и тем, что в стране нет современной системы отбора и продвижения государственных служащих. В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев, идущих на государственную службу для использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко встречается прямое делегирование "агентов влияния" из коммерческих структур в административные.
5. Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти.
Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Ухудшение социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающее начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, - все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций.
6. Неукорененность демократических политических традиций.
Проникновению коррупции в политику способствуют:
несформированность политической культуры, что отражается, в частности, на процессе выборов, когда избиратели отдают свои голоса за дешевые подачки или поддавшись заведомой демагогии;
неразвитость партийной системы, когда большинство партий не в состоянии брать на себя ответственность за подготовку и продвижение своих кадров;
несовершенство выборного законодательства, не обеспечивающего реальной зависимости выборных лиц от избирателей, допускающего нарушения при финансировании избирательных кампаний. Тем самым последующая коррумпированность представительных органов власти закладывается еще на этапе выборов.
Реальная политическая конкуренция служит противовесом и ограничителем для коррупции в политической сфере. Только появление такой конкуренции позволило постепенно снизить коррумпированность выборов в Англии в середине XIX в.
Фиктивная политическая жизнь, отсутствие возможности для политической оппозиции ответственно влиять на ситуацию подталкивают оппозиционных политиков разменивать политический капитал на экономический. При этом с учетом прочих условий, осуществляется плавный переход от полулегитимного лоббизма к откровенной коррупции.
1. Слабость судебной системы - одна из основных проблем переходного периода. Сейчас в России слабость судебной системы проявляется в том, что:
бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;
слабо исполняются судебные решения;
низка пропускная способность арбитражных судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;
не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий.
В противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства.
Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией.
Первые шаги по решению этих проблем только делаются в ходе осуществляющейся в настоящеее время судебной реформы.
2. Неразвитость правового сознания населения.
Отсутствие развитого гражданского общества естественным результатом имеет низкий уровень правового сознания в обществе. Это проявляется в слабом исполнении законов и иных норм, в отсутствии культуры и традиции использования права гражданами, в пониженном правовом иммунитете, что приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление "низовой" коррупции.
3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно "интересов государства"
Защита прав и интересов граждан, в том числе - частных собственников, еще не стала центральной задачей правоохранительных органов. В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.
4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России многовековые корни. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с реформированием условий функционирования государственной службы.
Государственная коррупция существует постольку, поскольку государство вмешивается в частную, общественную, экономическую жизнь. Проблема в том, что государство, реализуя свое предназначение, обязано осуществлять это вмешательство, и в том, насколько эффективно оно осуществляется.
В экономической сфере последние годы происходили бурные изменения, появлялись новые непривычные сферы и формы активности, к чему труднее всего приспосабливались властные институты. Именно здесь более всего ощущался рост коррупции. Ниже приводится далеко не полный перечень основных сфер государственного присутствия в экономике, изобилующих коррупцией.
1. Приватизация государственной собственности везде служит серьезным источником коррупции. В России это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30 % всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. Практиковалось включение чиновников в число акционеров. Наиболее распространенные нарушения - присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества.
К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц.
2. Исполнение бюджета и распределение бюджетных средств - еще одна сфера для коррупционеров. В числе основных причин - слабая дисциплина исполнения бюджета при почти полном отсутствии реакции на результаты контрольных проверок Счетной палаты.
Наиболее часто нарушения, наносящие ущерб федеральному бюджету и нередко сопряженные с коррупцией, возникают при следующих обстоятельствах:
поступление налогов и платежей в федеральный бюджет;
денежные зачеты;
получение связанных иностранных кредитов;
привлечение кредитов коммерческих банков под гарантии и поручительства Минфина России от имени Правительства, вексельные и другие кредиты;
переоформление задолженности предприятий и организаций субъектов Федерации на государственный внутренний долг РФ и выделение финансовой помощи субъектам РФ;
необоснованно высокая просроченная дебиторская задолженность;
нецелевое и неэффективное использование средств федерального бюджета.
По свидетельству экспертов взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределения бюджетных средств. Этому благоприятствует действующая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов. Коррупцию подстегивает нереальный и нереализуемый бюджет, который позволяет чиновникам решать, кому сколько недодать, кому перевести деньги раньше, а кому позже. По той же причине недофинансирования создаются внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции с которыми также сопровождаются коррупцией. Отсутствие надлежащего и постоянного контроля за расходованием бюджетных средств в регионах питает коррупцию на этом уровне.
Распределение бюджетных средств происходит также через государственные заказы и закупки. До последнего времени и здесь царили закрытость и бесконтрольность, порождавшие коррупцию. Особенно разлагающе закрытость и неподконтрольность при распределении и использовании государственных средств действовали в Вооруженных Силах.
3. Предоставление эксклюзивных прав (льгот, в том числе - по экспорту и импорту, налогам, лицензирование и т.п.) - еще одна сфера для коррупции. При подготовке проекта концепции Административной реформы производилось анкетирование правительственных ведомств, и среди прочего анкета содержала вопрос о полномочиях, которых не хватает ведомству. Право выдачи лицензий было в числе наиболее распространенных пожеланий.
К этой же категории следует отнести такие права ведомств как отсрочки налоговых платежей, предоставление льгот заемщикам бюджетных средств, продление кредитных договоров, предоставление государственных гарантий, бюджетные преференции, реализуемые через "бюджет развития".
Региональные власти не уступают федеральным в использовании права предоставления льгот для получения взяток.
4. Банковская сфера в России начала преобразовываться одной из первых - на рубеже 80-90 гг. фактически происходила ненормативная приватизация существенной части государственного банковского сектора. Создание системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в условиях высокой инфляции было для последних источником получения колоссальных прибылей. Естественно, что и здесь коррупция пустила глубокие корни.
Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило цивилизовать формы получения взяток и от традиционных конвертов с наличностью перейти к льготным кредитам, завышенным в десятки раз процентам по вкладам и другим, более утонченным, формам благодарности.
5. Противозаконный лоббизм в законодательных органах труднее всего поддается контролю и уголовному преследованию из-за депутатской неприкосновенности. Из общего числа должностных лиц, привлеченных к ответственности за деяния, которые можно квалифицировать как коррупцию (этого термина нет в Уголовном Кодексе), законодатели составляют не более 3 %.
6. Правоохранительные органы и экономическая преступность сращиваясь создают среду, которая является существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются "комплексные бригады", зарабатывающие деньги на развале уголовных дел; за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов на службу ("по совместительству") в коммерческие структуры и создания таковых под патронажем стражей порядка. Родственники чиновников высокого ранга из таможенных или налоговых органов вдруг, независимо от квалификации, оказываются на весьма денежных должностях в коммерческих структурах. Большинство преступлений в таможенной службе (около 40 %) совершается при одновременном получении взятки.
Коррупция проникает в суды. В этих условиях адвокаты делают взятки эффективным инструментом защиты своих клиентов.
Данные исследования общественного сознания свидетельствуют о том, что низовая коррупция широко внедрена в общественную практику.
Привлекательность низовой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие бытовые проблемы; она же служит небольшой платой за постоянную возможность мелких нарушений законов и инструкций.
Масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом для формирования организованных коррупционных структур и сообществ.
Низовая коррупция в России возникает почти везде, где рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству. Ниже перечисляются только основные сферы.
1. Жилищно-коммунальной сфера, как показывают социологические опросы российского населения, воспринимается им как самая коррумпированная. Казалось бы, появление рынка жилья должно привести к уменьшению коррупции в этой сфере. Однако укорененность ее здесь чрезвычайно прочна.
2. Правоохранительные органы, и, прежде всего милиция, находятся на втором месте. В последнее время среди привлеченных к ответственности за коррупцию одну четверть составляют работники правоохранительных органов. Как уже упоминалось, наиболее весомый вклад в этот высокий результат вносит ГАИ. Помимо дорог граждане часто вступают в коррупционные отношения с правоохранительными органами при выдаче водительских прав, разрешений на хранение огнестрельного оружия и в иных подобных случаях.
3. Налоги и таможенные сборы - также "питательная среда" для низовой коррупции. Опросы российских "челноков" показали, что среди них практически нет тех, кто хоть раз не дал взятку таможеннику.
4. Призыв на военную службу последние годы сталкивается с постоянными трудностями. В связи с этим небезынтересно что, по предварительным оценкам, более половины молодых людей, освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток.
В добавление к перечисленному упомянем еще ряд ситуаций, попадание в которые сопряжено с высокой вероятностью соприкосновения с коррупцией:
сбор штрафов и иных платежей с населения разными ведомствами;
выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;
разрешение на строительство и наделение земельными участками;
контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т.п.), от которого страдает малый бизнес в России.
Взаимодействие власти с гражданином возникает в двух случаях. Первый - когда власть должна предоставить ему некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку). В подобных ситуациях коррупции способствует (помимо перечисленного в предыдущих разделах):
сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;
незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;
сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан;
усложненность бюрократических процедур;
монополия ведомств на предоставление услуг;
структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями и принимать властные решения, и оказывать услуги.
Второй случай, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют следующие условия (помимо перечисленного в предыдущих разделах):
отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств;
неадекватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток.
Морально-психологическая атмосфера в обществе серьезно влияет на уровень коррупции.
Среди наиболее распространенных ее мотивов - компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает:
ощущение нестабильности;
низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы;
несправедливость при продвижении по службе;
хамство или некомпетентность начальника.
Бороться с этим можно, соответствующим образом меняя систему государственной службы.
Принятие первого коррупционного решения может облегчаться информационной средой, окружающей чиновника. Честный чиновник, каждый день слышащий и читающий одно и то же: "У нас берут все!", может начать воспринимать себя белой вороной, неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. Такому остается только дождаться "удачного случая".
Важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, - двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно-неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику.
С другой стороны, коррупция, особенно низовая, является принимаемой "по умолчанию" частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается.
Чиновник может стать коррупционером в результате плавного перехода от действий "пограничного" характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие технологии управления, принятия решений, когда размыты полномочия и сферы ведения. В переходные периоды плавное вползание в коррупцию облегчается также следованием устаревшим, но еще действующим традициям, культурным стереотипам.
Например, система визирования документов различными звеньями управленческого механизма допускает неформализованную конвертацию властного капитала в экономический. Эта практика с существует во всех ветвях и уровнях власти.
Специфика переходного периода - смешение традиций и культурных стереотипов, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие. В результате должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг.
Итак, отсутствие реальной борьбы с условиями, порождающими коррупцию, приводит к ее распространению как по горизонтали, так и по вертикали, захвату новых учреждений и сфер влияния, способствует образованию коррупционных сетей или сообществ. Коррупция в таких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится гигантский невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставятся целостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.
Эту проблему не способна решить власть в отрыве от общества. Без ложного пафоса, эта проблема касается каждого, кто понял опасность дальнейшего усиления коррупции для себя и своих близких, для своего дела, для общества и страны, кто считает себя гражданином.
Джонстон М. Что может быть предпринято по отношению к укоренившейся коррупции: Пер. доклада на Ежегодной конференции Мирового банка по проблемам развития экономики. - Вашингтон, 1997.
Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. - Санкт-Петербург: Альфа, 1997.
Пекарев В.Я. Правовые аспекты борьбы с коррупицией на национальном и междуенародном уровнях. М., 2001
Роз-Аккерман С. Коррупция и развитие: Пер. доклада на Ежегодной конференции Мирового банка по проблемам развития экономики. - Вашингтон, 1997.
Системы общегосударственной честности: Пособие. Под ред. Дж. Поупа. - Берлин, 1996.