АВ 2001г. Выпуск 44 Правовая основа борьбы с коррупцией в России (часть III)
После распада СССР власти Российской Федерации, провозгласив принцип демократии и правового государства в качестве одной из основ проводимой политики, объявили решительную войну такому негативному и опасному явлению для государства и общества, каковой является коррупция в системе государственной власти и управления.
4 апреля 1992 г. был принят специальный Указ Президента РФ О борьбе с коррупцией в системе государственной службы .
Указ был принят в целях усиления борьбы с коррупцией на период до принятия закона о государственной службе РФ. В нем обращает на себя внимание факт отсутствия понятия коррупция . В нем говорится лишь о том, что данное явление (коррупция) в органах власти и управления ущемляет конституционные права граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принцип законности.
Для борьбы с коррупцией Указом предписывались следующие действия:
1. Руководителям органов власти и управления провести в 1992 г. аттестацию всех государственных служащих для укрепления государственного аппарата с целью предотвращения коррупции.
2. Запретить служащим государственного аппарата: а) заниматься предпринимательской деятельностью;
б) оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
в) выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства, а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе (исключением в этом запрете являются научная, преподавательская и творческая деятельность);
г) самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйственными субъектами.
Нарушение вышеперечисленных требований по Указу влечет освобождение от занимаемой должности и иную ответственность.
Указом установлено для государственных служащих обязательное предоставление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также об обязательствах финансового характера.
Непредставление таких сведений или умышленное представление недостоверной информации является согласно Указу основанием для отказа в назначении на должность.
С ужесточением требований к государственным служащим Указ, вместе с тем, предписывает Правительству РФ внести предложения, предусматривающие гарантии социальной защищенности государственных служащих, а также нормативы компенсационных выплат, соразмерных условиям свободного рынка и режиму государственной службы.
Указом предусмотрено создание внебюджетного фонда за счет средств от реализации ценностей и предметов, конфискованных на основании решений судов на законном основании. Средства этого фонда должны направляться на развитие материально- технической базы и социальной сферы судов, органов внутренних дел, безопасности, прокуратуры, Государственного комитета по антимонопольной политике и т.д.
Надзор за выполнением Указа возложен на Контрольное управление администрации Президента РФ.
Следует обратить внимание на тот факт, что к этому времени еще не были четко сформулированы конституционные основы правовой системы РФ. На начальном этапе разработки находились такие основополагающие акты, какими являются Уголовный кодекс, Закон о государственной службе РФ и другие, на основе которых возможна реальная борьба с коррупцией.
Попытки законодательного регулирования борьбы с коррупцией связаны с деятельностью Государственной Думы.
Одним из первых, кто внес на рассмотрение Госдумы проект закона о борьбе с коррупцией, был Комитет по безопасности Государственной Думы, возглавляемый В.И. Илюхиным. Подготовленный им проект закона имеет несколько версий, он дополнялся и изменялся в результате замечаний при обсуждении (например, замечания, содержащиеся в письме Президента РФ от 22 декабря 1995 г. МПр-1850).
Одна такая переработанная версия проекта Федерального закона О борьбе с коррупцией была внесена на рассмотрение Государственной Думой 12 ноября 1997 г. Госдума трижды принимала данный закон, и трижды он был отклонен Советом Федерации. С четвертой попытки барьер Совета Федерации был преодолен, но Президент наложил вето. Взамен отклоненного проекта Президент внес на рассмотрение в Госдуму свой проект закона О борьбе с коррупцией . Однако 9 сентября 1998 г. президентский проект был отклонен Госдумой в первом чтении.
Каковы основные положения этого проекта Федерального закона О борьбе с коррупцией ?
В проекте закона под коррупцией понимаются не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.
Под государственными функциями в проекте понимаются предметы ведения, отнесенные Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов РФ к полномочиям государства, его органов и лиц, занимающих государственные должности.
Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ.
За правонарушения, связанные с коррупцией, на основании проекта закона несут ответственность все должностные лица, занимающие государственные должности категории А , а также должностные и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, или лицу, приравненные к ним.
Государственная должность категории А включает лицо, занимающее особо ответственное положение, т.е. лицо, находящееся на государственной должности, которая устанавливается Конституцией РФ, или федеральными законами, или уставами субъектов РФ.
К лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, относятся:
государственные служащие в соответствии с Федеральным законом Об основах государственной службы Российской Федерации , а также должностные лица, получающие денежное вознаграждение из бюджетной системы Российской Федерации, целевых внебюджетных фондов или валютных фондов, создаваемых органами государственной власти;
лица, занимающие соответствующие должности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, создаваемых в предусмотренном законом порядке;
должностные лица государственных хозяйствующих субъектов или хозяйствующих субъектов, в имуществе которых суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований составляет не менее половины;
помощники выборных лиц, занимающих государственные должности категории А , получающие денежное вознаграждение из бюджетной системы Российской Федерации, целевых внебюджетных фондов или валютных фондов, создаваемых органами государственной власти;
народные и присяжные заседатели в судах, а также иные граждане, участвующие в отправлении правосудия;
лица, в установленном законом порядке постоянно или временно участвующие в выполнении государственных функций на общественных началах либо в порядке частной деятельности.
К лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, также приравниваются:
лица, избранные в органы местного самоуправления;
служащие, постоянно или временно работающие (проходящие службу) в органах местного самоуправления и получающие денежное вознаграждение из бюджетной системы Российской Федерации, целевых внебюджетных фондов или валютных фондов, создаваемых органами государственной власти либо органами местного самоуправления;
должностные лица муниципальных хозяйствующих субъектов;
руководящий, преподавательский состав образовательных учреждений и командно-начальствующий состав военно-учебных заведений;
лица, в установленном законом порядке постоянно или временно участвующие в выполнении функций местного самоуправления на общественных началах либо в порядке частной деятельности;
граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве кандидатов на занятие выборных государственных должностей и в качестве кандидатов в члены выборных органов государственной власти, а также выборных органов местного самоуправления.
К числу субъектов коррупционных правонарушений относятся также физические и юридические лица, противоправно предоставляющие имущественные и неимущественные блага и преимущества лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним.
По проекту закон является актом прямого действия применительно к дисциплинарной, гражданско-правовой и административной ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией.
Согласно проекту закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право в пределах своих полномочий принимать законы и иные нормативные правовые акты, направленные на борьбу с коррупцией, не противоречащие Конституции РФ и настоящему закону.
Борьба с коррупцией и создание условий для неподкупности лиц осуществляются на основе:
обеспечения четкой правовой регламентации деятельности системы органов государственной власти, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;
усовершенствования структуры государственного аппарата, кадровой работы и процедуры решения вопросов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц;
недопустимости для должностных лиц органов государственной власти занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов, в том числе на безвозмездной основе и т.д.
Борьбу с коррупцией в пределах своих полномочий ведут органы прокуратуры, внутренних цел, федеральной службы безопасности, таможенной и пограничной службы, налоговой полиции и другие правоохранительные органы.
Лица, которые претендуют на выполнение государственных либо приравненных к ним функций, представляют в налоговую инспекцию по месту жительства сведения:
о доходах (личных и супруга);
о личном имуществе и об имуществе, составляющем общую, совместную собственность, супругов, которое входит в объект налогообложения, в том числе находящемся за пределами территории РФ;
о вкладах в банковских учреждениях, в том числе за пределами территории РФ;
о ценных бумагах, законными владельцами которых они являются;
о своем прямом или опосредованном участии в качестве акционера или учредителя оффшорных, других компаний, фондов с указанием доли участия в уставном капитале и полных банковских и иных реквизитов указанных организаций;
о задолженности на сумму свыше ста минимальных размеров оплаты труда;
об иных обязательствах финансового характера, в том числе за пределами территории Российской Федерации и т.п.
Непредставление либо представление недостоверных сведений в случае, если в содеянном не содержится признаков уголовно наказуемого деяния, является основанием для отказа в наделении лица соответствующими полномочиями либо влечет увольнение или иное освобождение его от выполнения функций.
Сведения о размерах и об источниках доходов лиц, занимающих государственные должности категории А , подлежат ежегодной публикации в официальных изданиях. В том же порядке должны быть опубликованы сведения о доходах лиц, претендующих на занятие государственных должностей категории А при выдвижении их кандидатур.
Банковские учреждения обязаны проинформировать соответствующие налоговые инспекции об открытии счетов хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности или о финансовых операциях своих клиентов - физических лиц на сумму, в течение тридцати дней двухсоткратно превысившую минимальный размер оплаты труда, в пятидневный срок - со дня открытия счетов или выявления соответствующих финансовых операций. Ведение в банковских учреждениях счетов на предъявителя запрещается.
Лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, и лицам, приравненным к ним, запрещается занимать другие должности, а также запрещаются любые оплачиваемые совместительство, работа по договору:
на всех иностранных предприятиях, в иностранных учреждениях, организациях или на всех предприятиях, в учреждениях, организациях с иностранными инвестициями;
в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях различных организационно-правовых форм и общественных объединениях в Российской Федерации, деятельность которых подконтрольна, подотчетна органу, в котором указанные лица состоят на службе, если иное прямо не предусмотрено законом.
Лицам, которые занимают государственные должности категории А и порядок назначения или избрания которых регулируется Конституцией Российской Федерации, запрещаются любые оплачиваемые совместительство, работа по договору; указанным лицам не запрещается заниматься оплачиваемой творческой, научной, преподавательской, лечебной деятельностью, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, и лица, приравненные к ним, не могут занимать должности, находящиеся в прямой подчиненности, подконтрольности либо подотчетности должностям, занимаемым их близкими родственниками или свойственниками (родителями, супругами, братьями, сестрами, детьми, а также братьями, сестрами, родителями и детьми супругов), за исключением прямо установленных законодательством РФ случаев.
Лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, и лицам, приравненным к ним, запрещается принимать участие в подборе и назначении на должности лиц, которые являются их близкими родственниками или свойственниками, или каким-то иным образом влиять на этот процесс.
Правонарушениями, создающими условия для коррупции, являются следующие деяния лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним:
использование своего статуса, а также основанных на нем авторитета и связей для вмешательства в деятельность других государственных и негосударственных органов, если это не входит в круг полномочий указанных лиц и не предусмотрено законом;
использование своего статуса при решении вопросов, затрагивающих личные интересы указанных лиц либо интересы их близких родственников или свойственников;
оказание неправомерного предпочтения физическим или юридическим лицам при подготовке и принятии решений;
участие в качестве поверенных физических или юридических лиц в делах органа, в котором лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, или лица, приравненные к ним, состоят на службе, либо по делам органов, подчиненных указанным лицам, либо по делам органов, деятельность которых указанные лица контролируют;
использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении государственных функций, если данная информация не подлежит официальному распространению;
несвоевременное доведение или доведение в неполном объеме информации физическим и юридическим лицам о правовых актах, регулирующих их взаимоотношения с лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним;
необоснованный отказ в информации физическим и юридическим лицам, предоставление которой предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также задержка, передача недостоверной или неполной информации;
требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законом;
передача государственных или муниципальных финансовых и материальных ресурсов в избирательные фонды отдельных кандидатов или общественных объединений;
использование финансовых и материальных ресурсов других физических и юридических лиц в собственных интересах либо в интересах других лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним;
нарушение установленного законом порядка рассмотрения обращений физических и юридических лиц, а также порядка решения иных вопросов, находящихся в компетенции лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним;
дарение подарков и оказание неслужебных услуг материального характера вышестоящим официальным лицам, за исключением символических знаков внимания и символических сувениров при проведении протокольных и иных официальных мероприятий;
заключение пари, внесение ставок на ипподромах и участие в других азартных играх денежного или иного имущественного характера;
передача финансовых и материальных ресурсов, принадлежащих государственным фондам, государственным или муниципальным хозяйствующим субъектам, а также хозяйствующим субъектам, суммарная доля участия РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в которых составляет не менее половины;
искусственное создание препятствий физическим и юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов;
делегирование полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности физическим и юридическим лицам, осуществляющим такую деятельность, а также на контроль за ней.
Совершение лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, какого-либо из указанных выше правонарушений, если оно не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, влечет наложение в установленном законом порядке одного из дисциплинарных взысканий: понижение в должности, отстранение от должности.
Коррупционными правонарушениями являются следующие деяния лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним:
принятие за свою деятельность любого дополнительного воз- награждения в виде денег, услуг и в иных формах от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, в которых указанные лица не выполняют соответствующие функции, а также от негосударственных организаций, общественных объединений, физических лиц, если иное не предусмотрено законом.
Денежные средства, поступившие на счет лица, уполномоченного на выполнение государственных функций, или лица, приравненного к нему, без ведома указанного лица, а также средства, полученные им в связи с выполнением соответствующих функций в нарушение требований настоящего подпункта, подлежат в трехдневный. срок после их обнаружения перечислению в федеральный бюджет с представлением письменного объяснения об обстоятельствах поступления таких средств;
принятие подарков или услуг в связи с исполнением государственных или приравненных к ним функций либо от лиц, зависимых по службе, за исключением символических знаков внимания и символических сувениров при проведении протокольных и иных официальных мероприятий. Общая стоимость полученных в течение года указанных подарков и услуг не может превышать двух минимальных размеров оплаты труда.
Подарки или услуги, поступившие без ведома указанного лица, а также подарки, полученные им в связи с выполнением соответствующих функций, подлежат безвозмездной сдаче в специальный государственный фонд в семидневный срок или по желанию лица, к которому они поступили, и с согласия выше- стоящего должностного лица - выкупу из указанного фонда по рыночным розничным ценам, действующим в РФ на момент выкупа. Вырученные денежные средства специальный государственный фонд перечисляет в федеральный бюджет;
принятие приглашений в поездки по стране и в зарубежные туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет иностранных физических и юридических лиц, физических и юридических лиц РФ, за исключением поездок:
по приглашению близких родственников за их счет,
осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между государственными органами РФ и государственными органами иностранных государств за счет средств соответствующих государственных органов и (или) международных организаций,
осуществляемых с согласия вышестоящего должностного лица либо коллегиального органа управления для участия в международных и зарубежных научных, спортивных, творческих, профессиональных, гуманитарных мероприятиях за счет средств соответствующих общественных объединений и фондов, в том числе поездок, осуществляемых в рамках уставной деятельности общественных объединений по приглашениям их иностранных партнеров;
неиспользование в личных, групповых и иных неслужебных интересах предоставляемых им для выполнения государственных функций помещений, средств транспорта и связи, электронно-вычислительной техники, денежных средств или государственного имущества в случаях, если это не предусмотрено законом и наносит ущерб государственным или муниципальным интересам;
использование не предусмотренных законом преимуществ в получении кредитов, ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимого и иного имущества.
Члены семьи лица, уполномоченного на выполнение государственных функций, или лица, приравненного к нему, не вправе принимать подарки и услуги, приглашения в туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет иностранных физических и юридических лиц, физических и юридических лиц Российской Федерации, с которыми указанное лицо связано по службе. Лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, или лицо, приравненное к нему, обязано в семидневный срок безвозмездно сдать незаконно полученные членами его семьи подарки в специальный государственный фонд и возместить стоимость услуг, которыми неправомерно воспользовались члены его семьи, путем перечисления денежных средств в федеральный бюджет.
Под членами семьи понимаются лица, состоящие в близких родственных отношениях с лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицом, приравненным к нему, и иные лица, совместно с ним проживающие и ведущие совместное хозяйство.
Совершение лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицом, приравненным к нему, какого-либо из коррупционных правонарушений, если такое правонарушение не содержит признаков утоловно наказуемого деяния, влечет наложение одного из вышеупомянутых дисциплинарных взысканий.
Незаконно полученные подарки и денежные средства подлежат конфискации по решению суда.
Физические лица, предоставившие лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним, незаконные материальное вознаграждение, подарки, льготы либо услуги в случаях, если в содеянном не содержится признаков уголовно наказуемого деяния и если не было вымогательства, наказываются судом в административном порядке.
Не подлежат ответственности физические и юридические лица, предоставившие лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним, не- законные материальное вознаграждение, подарки, льготы либо услуги и добровольно заявившие об этом в правоохранительные органы в течение семи дней.
Во всех случаях необоснованного обогащения лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним, в результате коррупционных правонарушений незаконно полученное имущество подлежит обращению, а стоимость незаконно предоставленных услуг - взысканию в доход государства.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, государственных и муниципальных предприятий, учреждений, организаций, не принимающие в пределах своих полномочий меры в отношении подчиненных им лиц, виновных в совершении правонарушений, связанных с коррупцией, либо принимающие указанные меры с нарушением закона, либо не представляющие соответствующую информацию в налоговую инспекцию по месту жительства, при отсутствии признаков уголовно наказуемого деяния наказываются судом в административном порядке.
Некоторые ограничительные антикоррупционные меры предусматривает Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации". Однако отсутствие в законе механизмов и процедур реализации заложенных в нем норм не позволяет обеспечить его действенность.