АВ 2000г. Выпуск 12 Российское законодательство в области обороны: состояние и проблемы
Действующее законодательство в области обороны
Обращение к проблеме законодательного обеспечения обороны страны вызвано острейшей необходимостью обеспечения скоординированных действий президентских и правительственных структур, силовых министерств и ведомств, профильных комитетов палат Федерального Собрания.
Законодательное обеспечение обороны России - это тот краеугольный камень в фундаменте военного и государственного строительства в целом, не заложив который, мы всегда будем ощущать дефицит продуманных и взвешенных решений, направленных на обеспечение национальной безопасности России.
Российское законодательство в области обороны в целом решает задачи правового регулирования обеспечения обороны страны и жизнедеятельности Вооруженных Сил.
Базовым законом в пакете военного законодательства является Федеральный закон "Об обороне" (31.05.96, 61-ФЗ). Закон определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти России, функции органов власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан РФ в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны. Закон устанавливает воинскую обязанность граждан Российской Федерации.
В соответствии с Законом в целях обороны создаются Вооруженные Силы, составляющие основу обороны Российской Федерации. К обороне привлекаются другие войска (Пограничные, внутренние войска МВД, железнодорожные войска, войска ФАПСИ и гражданской обороны). Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (инженерно-технические и дорожно-строительные), а также СВР, органов ФСБ, пограничной службы, правительственной связи и информации, государственной охраны, обеспечения мобилизационной подготовки.
Закон запрещает создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику, либо предусматривающих прохождение военной службы, не предусмотренной федеральными законами.
Федеральные законы "О статусе военнослужащих" (27.05.98, 76-ФЗ), "О воинской обязанности и военной службе" (28.03.98, 53-ФЗ), "О материальной ответственности военнослужащих"(12.07.99, 161-ФЗ) и "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции" (28.03.98, 52-ФЗ) в соответствии с Конституцией РФ определили права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также порядок прохождения воинской службы и материальной ответственности военнослужащих.
Основные положения пакета федеральных законов "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" (17.07.99, 174-ФЗ), "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (19.07.98, 114-ФЗ), "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации" (13.04.98, 60-ФЗ), "Об экспортном контроле" (18.07.99, 183-ФЗ) регулируют объемы и порядок гарантированного финансирования оборонного заказа, регламентируют условия экспорта вооружений и рационального конверсирования предприятий оборонной промышленности.
Федеральный закон "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (26.02.97, 31-ФЗ) устанавливает права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также учреждений и организаций независимо от их форм собственности, должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области.
Правовые основы проведения комплекса работ по уничтожению химического оружия, хранящегося на территории Российской Федерации, и по обеспечению безопасности граждан и зашиты окружающей среды при проведении указанных работ закреплены принятым Федеральным законом "Об уничтожении химического оружия" (2.05.97, 76-ФЗ).
Федеральный закон "О гражданской обороне" (12.02.98, 28-ФЗ) устанавливает систему общегосударственных мероприятий, реализуемых в целях защиты населения, материальных и культурных ценностей, территории страны от опасностей, возникающих в чрезвычайных ситуациях, в том числе и при военных действиях и вследствие этих действий.
Федеральный закон О государственном оборонном заказе (27.12.95, 213-ФЗ) регулирует правовые взаимоотношения между заказчиками и предприятиями оборонной промышленности.
Федеральные законы Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации (03.04.95, 40-ФЗ), О железнодорожных войсках Российской Федерации (05.08.95, 126-ФЗ), О внешней разведке (10.01.96, 5-ФЗ), О государственной охране (27.05.96, 57-ФЗ), О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации (06.02.97, 27-ФЗ) и других военных ведомствах, принятые в соответствии с Федеральным законом Об обороне , обеспечивают правовое регулирование деятельности этих ведомств.
Ряд федеральных законов, имеющих важное значение для обеспечения различных аспектов военной безопасности, отклонены Президентом Российской Федерации, в том числе - "О военной реформе", "О прекращении раздела Черноморского Флота", "О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия", "О социальной защите непосредственных участников деятельности в области ядерного оружия - граждан из подразделений особого риска".
Представленный Президентом Российской Федерации к рассмотрению в Государственной Думе проект федерального конституционного закона "О военном положении" в первом чтении был отозван в сентябре 1997 г. из-за нестыковок с Конституцией Российской Федерации, основными положениями военной доктрины и отсутствием пакета законопроектов о применении ядерного оружия.
В период 1994-1999 гг. принят значительный объем ратификационных законов, нацеленных на законодательное закрепление достигнутых межгосударственных договоренностей в сфере военного сотрудничества. При этом значительная их часть подытожила взаимные договоренности Российской Федерации с государствами СНГ по военному сотрудничеству, включая вопросы взаимной безопасности, раздела и порядка эксплуатации боевой техники и военных объектов и полигонов, оставшихся на территориях стран СНГ, размещения российских воинских формирований и баз на территориях бывших республик СССР, а также сотрудничества и регулирования пограничных вопросов.
Следует особо отметить, что своевременная ратификация соглашений между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, о параметрах раздела и о взаиморасчетах, связанных с разделом и пребыванием флота России на территории Украины, во многом предопределила принятие закона о ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной.
Целый ряд ратифицированных соглашений по военному сотрудничеству России и Белоруссии также заложили основы для реального наполнения содержанием Союза России и Белоруссии.
Важное место в выработке взаимного доверия государств мирового сообщества занимает принятый депутатами закон о ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении.
Анализ российского законодательства в области обороны показывает, что несмотря на серьезные сдвиги в законодательном обеспечении обороны страны, пакет "военных" законов, регламентирующих это важнейшее направление деятельности государства, еще далёк от совершенства. Пока не удалось выстроить законодательное обеспечение военной безопасности государства в целостную систему. Скоординированность действий президентских и правительственных структур, силовых министерств и ведомств, профильных комитетов палат Федерального Собрания в решении этой проблемы была недостаточной. Разработка правовых основ, регламентирующих деятельность министерств и ведомств, вовлеченных в процесс военного строительства, включая силовые структуры, носила в значительной мере ведомственный характер. В результате этого количество нормативных документов частного характера увеличилось, а общие проблемы военного строительства не получили необходимого нормативно- правового разрешения.
К таким проблемам прежде всего относятся сбалансированность развития силовых структур и оборонно-промышленного потенциала страны, подготовка населения и территории страны к обороне, рациональное распределение задач и ресурсов в интересах обороны, вопросы применения вооруженных формирований различной ведомственной принадлежности. Пока не в полной мере законодательно определены функции, права, обязанности и ответственность органов государственного управления, каждого министерства и ведомства, участвующего в военном строительстве и применении имеющихся в их распоряжении сил и средств. Расплывчатый характер носит законодательная основа для целевого финансирования основных мероприятий военного строительства, строительства Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов.
Имеющиеся в профильных комитетах Государственной Думы, Совете Безопасности Российской Федерации, силовых министерствах и ведомствах законодательные проработки этих проблем позволяют перевести в практическую плоскость создание системы законодательного обеспечения военной безопасности, военного строительства и финансово-экономической деятельности военной организации России.