АВ 2010г. Выпуск 6 О правовом содействии законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в 2009 году
в Государственной Думе законопроектов, внесенных
законодательными (представительными) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
Построение целостной, сбалансированной и эффективной правовой базы - задача, актуальность которой на современном этапе развития России приобретает особое значение, так как именно качество действующих законов в значительной мере определяет возможности государства в социально-экономическом и общественно-политическом развитии. Кроме того, укрепление единого правового пространства является необходимым условием сохранения целостности Российского государства и формирования действенной государственной власти, развития институтов гражданского общества.
В федеративном государстве, каковым является Российская Федерация, в процессе правотворчества происходит своего рода кристаллизация интересов государства в целом, его территориальных частей, отдельных социальных групп, а затем - перевод этих потребностей на язык норм права. Субъекты Российской Федерации реализуют предоставленное им Конституцией страны право законодательной инициативы самостоятельно, свободно и беспрепятственно, что свидетельствует о создании реальной демократической основы для законотворчества. В то же время лишь 11% процентов законодательных инициатив субъектов федерации становятся федеральными законами.
Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, законодательные органы власти субъектов федерации вносят в Государственную Думу множество инициатив, но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Государственной Думе. А в целом - плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне.
_________________________
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Парламентская газета. - 2008. - 7 ноября. - С.9.
Эти слова наглядно иллюстрируют следующие статистические данные:
Из 278 законопроектов, внесенных в 2009 году в Государственную Думу от 62 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, только 12 законопроектов (около 4,3 % от общего числа внесенных) стали федеральными законами.
_________________________
Здесь и далее статистические данные приведены на основании сведений АСОЗД по состоянию на 25 марта 2010 года.
С учетом законопроектов, внесенных в Государственную Думу законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации ранее (до 2009 года), общее количество подписанных Президентом Российской Федерации и официально опубликованных федеральных законов, инициированных субъектами федерации, составляет 44 закона или 11,2 % от общего числа подписанных и опубликованных в 2009 году законов (включая кодексы). В 2008 году эти показатели составили соответственно 36 законов или 11,1%. С начала 2010 года 2 законопроекта (около 0,7% от общего числа внесенных), инициированных субъектами Российской Федерации, стали федеральными законами.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что коэффициент полезного действия регионального законотворчества в сфере совершенствования законодательства федерального уровня пока еще недостаточно высок. Понимая нелогичность этой ситуации, - отметил Руководитель Аппарата Государственной Думы А.А.Сигуткин на семинаре-совещании в Московской областной Думе, - мы хотим понять, почему это происходит. Основная причина - недостаточная проработка региональных законопроектов, их слабое финансово-экономическое обоснование+ Каждый субъект работает сам по себе, а потому и проекты законов зачастую неприменимы в масштабах всей страны.
_________________________
Сам за себя - еще не закон! // Парламентская газета. - 2008. - 7 ноября. - С.13.
Чтобы разобраться в причинах сложившейся ситуации, рассмотрим судьбу тех законодательных инициатив субъектов федерации, которые так и не стали федеральными законами (на примере 2009 года). 85 законопроектов рассматриваемой категории (около 30,6 % от общего числа внесенных) отклонены Государственной Думой при их рассмотрении в первом чтении. 40 законопроектов (около 14,4 % от общего числа внесенных) возвращены законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации по различным основаниям, среди которых основными являются:
- отсутствие заключения Правительства Российской Федерации (50% от общего числа возвращенных законопроектов);
- принятие или одобрение аналогичного законопроекта в первом чтении (30% от общего числа возвращенных законопроектов);
- отсутствие официальных отзывов Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ (12,5% от общего числа возвращенных законопроектов);
- отсутствие согласования законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации с Верховным Судом Российской Федерации либо с субъектом Российской Федерации (в зависимости от того, кем инициирован законопроект);
- возвращение инициатору законопроекта, предусматривающего внесение изменений в законодательные акты РСФСР и Российской Федерации или их отдельные положения, срок действия которых истек, а также в акты, утратившие силу.
Приведенные выше данные показывают невысокий уровень соблюдения региональными законодателями требований формального характера при внесении законопроектов в Государственную Думу, а именно несоблюдение законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований, предъявляемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к документам, которые необходимо представить субъектам права законодательной инициативы при внесении соответствующих законопроектов в Государственную Думу. Доля возвращенных по этим основаниям законопроектов в общем числе возвращенных проектов составляет 65%.
Тот факт, что более 30% в числе возвращенных законопроектов составляют проекты, дублирующие уже принятые Государственной Думой в первом чтении, свидетельствует о недостаточной информированности региональных парламентов о рассматриваемых или планируемых к рассмотрению в Государственной Думе законопроектах.
Качественные характеристики законодательных инициатив субъектов федерации следует оценивать исходя из причин отклонения законопроектов данной категории. Как и в предыдущие годы, основной и главной причиной отклонения Государственной Думой законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в 2009 году в Государственную Думу, является несоответствие этих законопроектов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, федеральным конституционным законам.
Настораживает тот факт, что в 2009 году законопроектная активность субъектов Российской Федерации по сравнению с 2008 годом уменьшилась почти вдвое: в 2009 году внесено 278 законопроектов от 72 субъектов федерации, тогда как в 2008 году было внесено 570 законопроектов от 79 законодательных (представительных) органов. При этом показатели активности различных субъектов федерации значительно отличаются: 14 законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации внесли в 2009 году в Государственную Думу по 1 законопроекту (в 2008 году этот показатель составлял 7 субъектов). В то же время одно только Законодательное Собрание Вологодской области внесло в 2009 году 22 законопроекта (около 7,9 % от общего числа внесенных). Ни одного законопроекта не внесли 21 законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов Российской Федерации Для сравнения: в 2008 году таких законодательных органов было 5.