АВ 2005г. Выпуск 3 Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса
деятельности депутатов Государственной Думы
Повышение эффективности деятельности законодательной власти, перевод на современную методологическую и организационную основу всей системы законодательного регулирования общественных отношений не должны отставать от реформирования исполнительной власти.
В условиях изменяющегося российского общества неизбежно высокой остается роль всех субъектов законодательной инициативы, особенно законодательных (представительных) органов. Принципиально меняется содержание законодательства, понадобились новые индикаторы его эффективности и практики применения. На первый план выходят критерии соответствия законодательного регулирования гуманитарно-правовой стратегии как системы долговременных целей укрепления гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также полноты и качества законодательного обеспечения масштабных и глубинных реформ.
Депутатский корпус Государственной Думы IV созыва отработал практически три сессии, но при этом обе палаты российского парламента продемонстрировали высокий динамизм и результативность законодательной деятельности. Это выразилось, как отмечается в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года О состоянии законодательства в Российской Федерации , в высокой интенсивности процесса подготовки, рассмотрения и принятия законов: в Государственную Думу было внесено несколько сотен законодательных инициатив, практически все внесенные законопроекты были рассмотрены, было принято 228 федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Но важнее то, как парламент отреагировал на проблемные ситуации, ускорил решение насущных задач государственной политики: были приняты практически все законы, объявленные Президентом России в качестве приоритетных в сферах государственного строительства, межбюджетных отношений и других сферах.
Многие недостатки законотворчества определяются слабостью или отсутствием в арсенале законодателя инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики. То же самое относится к решению задач комплексного правового регулирования сложных проблемных ситуаций, подготовки системно увязанных изменений массива норм, регулирующих различные сферы общественных отношений, к способности реального прогнозирования экономических, социально-политических и иных последствий принятия законов, обеспечению аналитической деятельности законодательного процесса.
В настоящее время в палатах Федерального Собрания Российской Федерации на достаточно высоком уровне организована правовая и лингвистическая экспертизы. Что же касается организации специальных экспертиз (аналитической, концептуальной, финансовой, экологической и т.п.), то она нуждается в существенном совершенствовании.
В соответствии с предложениями депутатов по повышению эффективности аналитического обеспечения деятельности Государственной Думы осуществлена перестройка работы по аналитическому обеспечению деятельности депутатов Государственной Думы, депутатских объединений, комитетов и комиссий, Председателя Государственной Думы, его заместителей.
В первую очередь здесь могли бы быть предприняты следующие меры:
а) усиление экспертно-аналитического обеспечения законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации за счет разработки и предоставления на регулярной основе следующих материалов:
анализа состояния действующего законодательства;
обзоров материалов, обобщающих правоприменительную практику с точки зрения качества и действенности законов;
анализа содержательных и формально-юридических проблемных ситуаций, подлежащих законодательному разрешению;
комплексного анализа направлений и приоритетов развития законодательства;
обзора зарубежного опыта законодательного регулирования;
анализа финансово-экономического обоснования законопроектов.
б) максимальное использование экспертного потенциала сторонних организаций, например, Счетной палаты Российской Федерации при проведении финансовой экспертизы, Центрального банка Российской Федерации (Банка России), иных органов, например, осуществляющих обязательную государственную экологическую экспертизу и т.п.
Следует отметить и имеющееся до сих пор наличие принципиального противоречия между необходимостью системного законодательного обеспечения государственной политики, оперативной и адекватной реакцией законодателя на возникновение проблемных ситуаций и несовершенством методологической и организационно-правовой базой законотворчества, включая и аналитическое обеспечение законодательной деятельности.
Принятие мер по подготовке и реализации современной концепции законодательного регулирования общественных отношений на всех стадиях законодательного процесса, отвечающей требованиям времени, становится одним из приоритетов.
В первую очередь приоритетной должна стать система законодательного регулирования, охватывающая весь "жизненный цикл" закона - от определения необходимости его принятия, его целей до признания закона утратившим силу.
Во-вторых, система законодательного регулирования должна охватывать все элементы, необходимые для обеспечения качества законодательства и эффективного применения законов. Основными функциональными элементами системы являются: целеполагание, разработка законопроекта, реализация права законодательной инициативы, принятие закона, создание условий для его эффективной реализации, правоприменительная деятельность, контроль и мониторинг действия закона. Необходимым элементом должен быть механизм, обеспечивающий совершенствование всей системы законодательного регулирования, основанный на объективных оценках ее эффективности.
В-третьих, основы построения системы законодательной деятельности, оптимизация всех стадий законодательного процесса, ее организации и функционирования должны устанавливаться на законодательном уровне (и только потом - регламентами органов государственной власти).
В-четвертых, каждый субъект законодательной инициативы, включая прежде всего депутатов Государственной Думы, участвующий в законодательном регулировании, должен иметь четко очерченную компетенцию, соответствующую его конституционным полномочиям, и нести ответственность за конечный результат своей деятельности.
Так, одним из слабых мест системы законодательного регулирования является определение целей и планирование законопроектной работы.
На высшем уровне политического целеполагания необходимо формировать принципы, основы и базовые ценности государственной политики, которые могут устанавливаться на законодательном уровне. Вопрос о статусе подобных актов требует тщательной проработки.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации формой представления основных направлений внутренней и внешней политики государства является Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, фактически представляющее собой программно-политическое обращение главы государства к нации (стране). Для реализации этих направлений важно, чтобы они подкреплялись концептуальной проработкой и программой конкретных действий на среднесрочную перспективу. Такая программа должна содержать перспективы и планы развития всех сфер жизнедеятельности общества и государства: государственного строительства и развития правовой системы, социально-экономического и культурного развития, национальной безопасности и внешней политики России. Соответствующий документ должен иметь статус государственной программы развития Российской Федерации и утверждаться либо федеральным законом, либо указом Президента Российской Федерации.
Программа должна содержать в себе раздел Концепция и программа законодательного обеспечения стратегии развития России . По сути, речь идет о реализации идеи принятия государственной программы законопроектных работ. Эта идея получила сегодня достаточно широкое распространение.
Рассмотрению и принятию законов должна предшествовать стадия оценки законопроекта с точки зрения согласованности его со стратегическими и тактическими задачами правового регулирования общественных отношений. Необходимо устанавливать последовательность принятия законов и их связь с подзаконными актами.
Необходимо, чтобы при внесении законопроектов Правительством Российской Федерации одновременно представлялась концепция реализации их положений. Очень важно разработать правила подготовки и принятия подзаконных актов, систему критериев оценки их соответствия закону, установить требования к порядку проведения и содержанию экспертизы (экономической, социально-психологической, правовой, юридико-технической, гуманитарной и др.) на всех стадиях законодательного процесса. Законодательно предусмотреть обязанность проведения независимой от органов государственной власти общественной экспертизы законопроектов.
На этапе реализации принятых законов крайне важно обеспечить мониторинг правоприменительной практики для оценки эффективности принимаемых законов. Мониторинг законодательства должен дополняться жестким контролем за применением законов органами государственной власти. Одним из насущных вопросов является вопрос о том, кто является субъектом официального толкования законов.
В предыдущие годы недостатки законотворчества в значительной степени были вызваны политическим фактором. Действительно, в условиях глобальной трансформации политического и социально-экономического уклада страны при отсутствии необходимого согласия внутри политической элиты в отношении целей и способов преобразований (1994 - 1999 годы) или антикризисного управления, опять же не предполагающего четкого определения стратегического курса и планирования реформ (2000-2003 годы), в законотворческой деятельности практически не уделялось (и не могло уделяться) должного внимания решению таких важнейших проблем, как системность и стабильность законодательного регулирования, качество законодательства, эффективность законотворчества.
В настоящее время негативное влияние политического фактора существенно снижено. Достигнутое укрепление системы государственной власти, политическая стабилизация и консолидация властных элит создают благоприятные предпосылки для кардинального повышения эффективности законотворчества, обеспечения необходимых условий для создания системной модернизации правовой основы общественных отношений.
Однако сложившаяся ситуация обеспечивает лишь необходимые, но еще не достаточные условия для решения накопившихся проблем. Основные факторы неэффективности и несистемности законотворчества до сих пор остаются нераскрытыми и неустраненными. Более того, проводимая реформа политической системы и в том числе законодательной власти при всех ее положительных сторонах несет в себе новые риски, связанные с ослаблением элементов состязательности, согласования многообразных государственных и общественных интересов, всесторонней независимой экспертизы при подготовке и принятии законодательных решений.
Актуальность данной проблемы растет в силу объективного развития общественных отношений и, следовательно, усложнения как ситуаций, требующих законодательного регулирования, так и самого законодательства.
Зачастую исключительно с формальных юридических позиций расставляются акценты в отношении значимости различных стадий законотворчества - главной считается стадия принятия закона. Подобный подход оставляет без должного внимания организацию начальной, законоподготовительной стадии законотворчества. А именно здесь работают (или не работают) два важнейших фактора, определяющих качество и эффективность законодательного регулирования. Во-первых, инициируется (или не инициируется) процесс формирования регулирующего воздействия. Во-вторых, что не менее важно, качество проекта законодательного решения определяющим образом влияет на качество будущего закона и законодательства в целом. Попытки исправления концептуальных ошибок на последующих стадиях практически бесполезны.
Формированию неверных стереотипов в значительной мере способствует некритический перенос на российскую почву "лучших зарубежных образцов" организации законотворчества без должного анализа той политико-правовой среды, в которой данная модель может эффективно работать. Так, ни в одной, даже самой демократически развитой стране, нет такого либерального отношения к количеству субъектов права и неограниченного характера законодательной инициативы. Не оправдал себя и расчет на то, что все проблемы будут сняты, если подавляющее число законодательных инициатив будет вносить Правительство Российской Федерации. Но конституционная модель устройства российской власти не определяет ведущей роли Правительства Российской Федерации ни в отношении формирования государственной политики, ни в отношении реализации права законодательной инициативы. Предпринимаемые усилия по реформированию системы исполнительной власти сами по себе не могут дать исчерпывающего разрешения рассматриваемых проблем. В этих условиях каждый субъект законотворчества должен обладать точным и глубоким знанием ситуаций, требующих законодательного регулирования.
Так, палаты Федерального Собрания Российской Федерации могут выступать в роли конструктивных оппонентов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при любом составе депутатского корпуса Государственной Думы и членов Совета Федерации. И следовательно, они должны иметь возможность всесторонней экспертизы концептуального и юридического качества вносимых на их рассмотрение законодательных решений. Это, в свою очередь, невозможно без формирования собственного, независимого представления о стратегических целях и текущих задачах развития российского законодательства.
Большие надежды возлагаются на общественную экспертизу законопроектов. Создание Общественной палаты Российской Федерации есть признание необходимости и важности общественного контроля за законотворческой деятельностью властных субъектов. Оценка конечных результатов законодательного регулирования общественных отношений должна осуществляться по объективным показателям, отражающим базовые интересы личности, общества и государства. В ее объективном и всестороннем характере должны быть заинтересованы, прежде всего, сами субъекты законодательной деятельности. А это возможно лишь в случае, если законодатель как субъект государственной политики несет политическую ответственность за эти результаты.
Для повышения качества подготовки законодательных инициатив (так же, как и для повышения качества экспертизы законопроектов и законов, их подготовки к рассмотрению палатами Федерального Собрания Российской Федерации, эффективности законодательного процесса) применимы хорошо известные средства: широкое распространение соответствующих методических рекомендаций, разработка и нормативное закрепление унифицированных требований к законопроектам и т. п.
Однако прорывным направлением может стать разработка новой методологии, основанной на принципиальном разделении этапов концептуальной и юридико-технической работы над законопроектом с использованием всех современных методических средств, накопленных в развитых областях проектной деятельности. Основная идея заключается в том, что стадия подготовки концепции законопроекта должна рассматриваться как самостоятельная часть этапа подготовки законопроекта, как результат, оформляемый документально и отвечающий определенным требованиям. Выполнять эту работу должны подготовленные специалисты, вооруженные знаниями из таких областей, как методология проектирования сложных систем, управление сложными проектами, социология управления, а также профессиональными знаниями из предметных областей, соответствующих предмету регулирования. Только после этого следует приступать к разработке технического задания на реализацию концепции и осуществляться она должна специалистами в области юридической техники.
В Государственной Думе по инициативе фракции Единая Россия разработана и в ближайшее время будет внедрена в практику ее работы идея электронного досье . 48 позиций нужно будет проработать, прежде чем законопроект начнет свое официальное движение.
Аналитическое обеспечение законодательной деятельности парламента с необходимостью должно быть увязано с мониторингом законодательства и правоприменительной практики. Мониторинг представляет собой системно организованную деятельность в области учета, оценки состояния, динамики и прогноза федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, создаваемых государством и реализуемых в практике публичного, корпоративного и частного управления, в правоохранительной деятельности государства.
Результаты мониторинга позволяют выявлять и оценивать степень соответствия правовой системы, ожидаемому социальному результату. Мониторинг важен для совершенствования деятельности законодательных органов, системы законодательства и его отраслей. Необходим мониторинг и в области подзаконной правоприменительной деятельности системы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также в области оценки системы правовой ответственности и эффективности деятельности правоохранительных органов государства.
С.А. Комаров, д.ю.н., профессор, начальник отдела
аналитического обеспечения законодательной деятельности
Правового управления Аппарата Государственной Думы,
Д.А. Козлов, аспирант кафедры правоведения Коломенского
государственного педагогического института