АВ 2009г. Выпуск 2 Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля
Приложение 2
ГЕРМАНИЯ
В соответствии со Ст. 44. Основного закона ФРГ от 23 мая 1949 ( Следственные комитеты ) Бундестаг имеет право, а по требованию четвертой части его членов обязан образовать следственный комитет, который на открытых заседаниях собирает требуемые доказательства. Заседание может быть закрытым.
Положение об уголовной ответственности принимается во внимание при сборе доказательств. Сохраняется тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Суды и органы администрации обязаны оказать правовую и служебную помощь в проведении расследований.
Решения следственных комитетов не подлежат судебному истолкованию. Суды свободны в рассмотрении и оценке обстоятельств, лежащих в основе расследования.
Конституция Республики Бавария от 8 дек. 1946 г. (в ред. 1 дек. 1998)
Ст. 25. Следственные комитеты
Ландтаг имеет право, а по предложению одной пятой депутатов обязан образовывать следственные комитеты.
При образовании каждого нового следственного комитета его председателем становится представитель иной фракции в определенной очередности в соответствии с количеством представленных в ландтаге.
Эти комитеты и другие органы, привлекаемые ими к работе, могут в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом собирать все необходимые доказательства, приглашать свидетелей и экспертов, допрашивать их и приводить к присяге и вести против них производство по делу об обязанности давать свидетельские показания. Тайна переписки, почтовой, телеграфной и телефонной связи остается неприкосновенной. Судебные и административные органы власти обязаны оказывать помощь этим комитетам при сборе документов. Все документы по требованию комитетов должны предоставляться в их распоряжение. По предложению одной пятой членов комитета он может удовлетворить ходатайство в соотв. с абз. 3. Если большинство членов данного комитета считает недопустимым удовлетворение ходатайства в соответствии с абз. 3, то решение по данному вопросу выносит ландтаг. В случае апелляции решение принимает Конституционный Суд Баварии.
Заседания следственного комитета проходят открытыми, однако, по требованию большинства в две трети членов заседания, они могут быть закрытыми.
В Бундестаге ФРГ могут быть созданы комиссии по расследованиям и комиссии по изучению.
Комиссии по расследованиям должны создаваться по требованию 1/4 депутатов Бундестага (статья 44 Основного закона). Такое меньшинство может также определить тему расследования. Уголовно-процессуальный кодекс применяется mutatis mutandis к работе этих комиссий, которые могут допрашивать свидетелей и требовать представления документов. Комиссии по расследованиям подводят итоги своей деятельности в отчетах, представляемых на пленарном заседании.
Комиссии по изучению могут создаваться для подготовки решения, касающегося обширных и сложных проблем. Бундестаг обязан так поступить по требованию 1/4 всех депутатов. В состав комиссий по изучению могут входить не только депутаты, но также ученые и специалисты-практики.
Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за это ответственность, а в пределах этих направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность (ст. 65).
Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру в форме выбора ему преемника большинством голосов. При этом Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу. Если обращение Канцлера о выражении ему доверия не имеет поддержки большинства членов Бундестага, через 21 день Президент распускает Бундестаг, кроме случаев избрания Бундестагом другого Федерального канцлера (ст. 67 Основного закона ФРГ).
Контрольная функция парламента по отношению к исполнительной власти включает:
а) привлечение правительства к ответственности; только Национальное собрание вправе внести предложение о принятии вотума недоверия (статья 49 Конституции, абзацы 2 и 3). Правительство может также поставить на обсуждение Национальным собранием вопрос о своей ответственности за представленную программу (статья 49 Конституции, абзац 1). Правительство может обратиться в Сенат с просьбой одобрить правительственное заявление относительно общей линии политики правительства;
б) работу постоянных комиссий, которые должны обеспечить Национальному собранию информацию, необходимую для осуществления контроля за политикой правительства. Постоянные комиссии могут поручать своим членам информационные миссии , касающиеся особых вопросов, комиссии могут также образовать совместные миссии;
в) бюджетный контроль, осуществляемый комиссиями бюджета обеих палат;
г) работу следственных комиссий, контрольных комиссий, специальных комиссий, работу парламентских делегаций, таких, например, как делегации по делам Европейского Сообщества или же Парламентского бюро по оценке выбора направлений работ в области науки и технологии;
Специализированными контрольными органами являются:
а) постоянные комиссии, в особенности обе комиссии бюджета, специальные докладчики которых могут на основании документов и на месте осуществлять контроль за способом использования кредитов, находящихся в бюджете ведомства, за которое они отвечают.
б) следственные и контрольные комиссии (включая все их специальные полномочия).
Подобно существующим в Германии и Великобритании постоянным и специальным парламентским комитетам во французском парламенте действуют специальные постоянные и временные комиссии, но их контрольные полномочия весьма ограничены. Деятельность временных комиссий по расследованию регулируется Ордонансом от 17 ноября 1958 г. N 58-1100. Решение об их учреждении принимается постоянной комиссией Национального собрания - комиссией конституционных законов. Это означает, что они не могут быть созданы в то время, когда палата не заседает. Кроме того, постоянная комиссия, в компетенцию которой входит рассмотрение вопроса об учреждении комиссии по расследованию, может отклонить предложение о ее создании, если это повлечет за собой вмешательство в исключительную компетенцию исполнительной власти или любых других органов, включая само Национальное собрание. Парламентская статистика свидетельствует о том, что с 1981 по 1986 годы из 65 внесенных предложений о создании комиссий 60 было отклонено.
Представители парламентского большинства, поддерживающего правительство, составляют большинство в комиссиях. Это связано с тем, что в соответствии с абз. 2 ст. 37 Регламента Национального собрания партийные группы занимают в постоянных комиссиях количество мест, пропорциональное их численности по отношению к числу членов, составляющих Собрание, что означает на практике, что между Национальным собранием и правительством существует политическое согласие по основным вопросам национальной политики, и если большинство членов парламента поддерживают исполнительную власть, то комиссии образуются редко. Затруднен и порядок включения вопроса о формировании комиссии в повестку дня заседания палаты, так как в соответствии с абз. 1 ст. 48 Конституции Французской Республики 1958 г. Правительство устанавливает приоритетную, а Собрание - дополнительную повестку дня, что не позволяет депутатам изменить предписанную программу работы. По существу, правительство само решает, нуждается оно в контроле или нет.
Таким образом, контрольные полномочия Национального собрания весьма ограничены и не всегда позволяют заставить правительство отвечать за свои действия. Помимо этого, следует сказать о важной роли Регламента Национального собрания, нормы которого могут усилить власть представительного органа либо свести "на нет" институты, позволяющие парламентариям контролировать деятельность правительства.
В соответствии с Конституцией Испании от 27 дек. 1978 года ( Ст. 76 ) Конгресс и Сенат и, при необходимости, обе палаты совместно могут назначать следственные комиссии по любым делам, представляющим общественный интерес. Их заключения не являются обязывающими для судов, а также не влияют на судебные решения. Однако результаты расследования могут быть переданы прокуратуре для принятия, если требуется, соответствующих действий.
Статья 99 Конституции Королевства Испания предусматривает следующее: Король после консультаций с представителями политических партий, представленных в парламенте, предлагает кандидата на пост председателя правительства, который вносит на обсуждение Конгресса депутатов политическую программу правительства, которое он намерен сформировать, и после получения доверия парламента Король назначает его
ИТАЛИЯ
В соответствии с Конституцией Итальянской Республики (от 27 дек. 1947 г.) ( ст. 82 ) каждая палата (Палата депутатов и Сенат Республики) может проводить расследование по вопросам, представляющим государственный интерес. Для этой цели она назначает из числа своих членов комиссию в пропорции, отражающей соотношение различных фракций. Комиссия по расследованию проводит проверки и расследования с такими же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть.
Особенность парламентского контроля - отсутствие конструктивного вотума недоверия. В парламенте Италии каждая из палат (Палата депутатов и Сенат) может потребовать ухода правительства в отставку, и в процедуре вотума недоверия правительству участвуют обе палаты парламента. Председатель Совета министров несет ответственность за общую политику, министры коллегиально ответственны за действия правительства и индивидуально - за действия своих ведомств. Резолюции недоверия правительству должны быть подписаны не менее одной десятой членов палаты (ст. 94, 95 Конституции Итальянской Республики 1947 г.).
Согласно ст. 82 Конституции Италии каждая палата может проводить расследование по вопросам, представляющим государственный интерес. Комиссии формируются пропорционально соотношению парламентских фракций палаты при этом они обладают такими же полномочиями, как и судебная власть Кроме того, здесь функционируют специальные двухпалатные комиссии, созданные целевым назначением на основании Закона от 30 декабря 1991 г. N 410. Наиболее важными являются специальные комиссии по вопросам борьбы с мафией, борьбы с политическим терроризмом, а также комиссии по проверке тюрем и расследованию конкретных дел, получивших широкий общественный резонанс. Комиссии вправе приглашать на свои заседания работников правоохранительных и судебных органов, где вырабатываются согласованные меры по предотвращению тех или иных негативных явлений, а также меры по совершенствованию законодательства. Регламенты палат итальянского парламента предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно то, что в этом случае регламенты никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями.
В соответствии с Федеральной Конституцией Швейцарской Конфедерации от 1 янв. 2000 (Ст. 153. Парламентские комиссии ) каждый Совет (Национальный совет и Совет кантонов) из числа своих членов учреждает комиссии. Закон имеет право предусмотреть наличие совместных комиссий. Закон может предоставить комиссиям некоторые полномочия, за исключением законодательных полномочий.
Для выполнения своих функций комиссии имеют право получать информацию, работать с документами и проводить расследования. Пределы этого права определяет закон.
Федеральное Собрание осуществляет высший контроль над Федеральным Советом и федеральными административными органами, над федеральными судами и другими органами и лицами, которым доверено исполнять функции Конфедерации. Наличие секретности при исполнении их функций не является основанием для отказа в осуществлении над ними надзора контрольными комиссиями, существование которых предусмотрено законом.
Конституция Австрии предусматривает право парламента создавать комитеты по расследованию определенных вопросов. Детальная регламентация процесса парламентского расследования согласно Конституции Австрии должна содержаться в федеральном законе о регламенте Национального совета.
Национальный совет (нижняя палата) может создавать следственные комитеты. Предложение о создании подается в письменном виде Президенту Национального совета. В нем должны быть указаны обстоятельства, подлежащие рассмотрению, а также возможный состав комитета. Согласно Регламенту, следственный комитет должен включать хотя бы одного члена каждой партии, представленной в Главном комитете Национального совета. Все публичные учреждения (органы государственной власти, политические партии, компании, более 50% акционерного или стартового капитала которых принадлежит Федерации) должны предоставлять следственным комитетам свою документацию. Суды и все иные органы обязаны удовлетворять требования следственных комитетов о предоставлении документов. При сборе документов самими следственными комитетами применяются положения уголовно-процессуального кодекса.
Парламент в целом осуществляет следующие контрольные функции:
-вопросы членам Кабинета Министров. Эти вопросы могут задавать не менее 5 членов парламента;
-запросы членам Кабинета Министров. Они могут быть внесены не менее 10 членами парламента;
-следственные комиссии. Такие комиссии должны создаваться, если этого требует не менее 1/3 членов парламента.
Комиссии парламента вправе затребовать сведения и разъяснения, которые необходимы для их работы. Депутаты непосредственными контрольными полномочиями не обладают.
Несмотря на то, что Конституцией не установлены права комитетов Сейма, связанные с контролем за работой исполнительной власти, согласно регламенту парламента они рассматривают программу Правительства и представляют Сейму свои заключения, могут обращаться с вопросами, выступать с инициативой относительно освобождения от занимаемой должности членов правительства или образования контрольно-исследовательской комиссии, а также обсуждать отчет об исполнении государственного бюджета.
В соответствии с Конституцией Республики Македония Собрание осуществляет контроль и надзор за деятельностью Правительства и других государственных должностных лиц, ответственных перед Собранием. Политический надзор и контроль осуществляются следующими несколькими способами: вопросы представителей; интерпелляция (запрос); голосование о доверии Правительству; комиссии по опросу общественного мнения; контрольные комиссии.
Каждый представитель имеет право задавать вопросы о деятельности Правительства и деятельности других государственных лиц, избранных или назначенных Собранием; запрос может быть сделан по крайней мере пятью представителями относительно деятельности любого должностного лица в Правительстве и о каждом члене правительства отдельно, как и о вопросах деятельности государственных органов; вопрос о доверии правительству может быть поставлен не менее чем двадцатью представителями обо всех сферах деятельности и по каждому вопросу государственной важности. Собрание может создавать комиссии по опросу общественного мнения и на основании их результатов предлагаются процедуры для установления ответственности государственных должностных лиц.
Главная контрольная функция принадлежит Президиуму Палаты Депутатов. Палата депутатов может:
а) - вынести вотум недоверия правительству (всегда по предложению не менее чем 50 депутатов; для принятия предложения требуется простое большинство голосов);
б) - принять решение о предоставлении вотума доверия правительству (в течение 30 дней со дня определения состава нового правительства или по предложению правительства; для принятия предложения требуется простое большинство голосов).
Комиссии исполняют свою контрольную функцию, требуя присутствия министров на заседаниях комиссий, во время которых рассматриваются вопросы, связанные с их работой. Контрольную функцию осуществляет также следственная комиссия, которая может быть образована с целью исследовать дело, имеющее отношение к охране общественного интереса.
Отдельные депутаты осуществляют контрольную функцию, внося интерпелляции и вопросы, обращенные к министрам, премьер-министру и правительству.
Постоянные и следственные комиссии осуществляют также контрольную функцию. Специальные комиссии не могут осуществлять никакой контрольной функции.