Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АО, 2010, апрель Законодательное обеспечение государственной политики поддержки многодетных семей

• Титульный лист
• Содержание

_________________________
При подготовке данного раздела использованы материалы статьи: Корчагина И.И., Прокофьева Л.М. Региональные программы социальной поддержки многодетных семей: что знает о них население. // SPERO . 2008. 9. С. 67-84.
     Становление рыночных отношений в России обострило проблему высоких социальных рисков, априори существующих для многодетных семей. В настоящее время появление уже первого ребенка в семье повышает риск бедности, а многодетность делает ее бедной в подавляющем числе случаев. По данным специальных исследований, в настоящее время самые бедные в России - семьи с детьми, особенно многодетные и неполные: 75% полных семей с тремя и более детьми и 87% неполных с тем же количеством детей попадают в категорию бедных (для сравнения: по тем же данным, риск бедности для супругов без детей составляет 16%).
_________________________
Анализ социально-экономического положения многодетных семей: Коллективная монография. - М.:  Минздравсоцразвития РФ, 2007.
    Высокий риск бедности для семей с детьми наблюдается на фоне глубокого демографического кризиса, связанного с активным старением и проблемами воспроизводства населения России. Доля семей с детьми в общем числе домохозяйств, по данным переписи 2002 г., составила 40% и имеет тенденцию к дальнейшему снижению. При этом доля многодетных семей (с тремя и более детьми) составила только 2,6% от общего числа домохозяйств и 6,6 % от числа семей с детьми. За исключением нескольких регионов Северного Кавказа, многодетность в России по демографическому определению ближе к среднедетности: в 75% случаев это семьи с тремя детьми, а пять и более детей имеют менее 10% многодетных. Многодетность больше распространена в сельских поселениях, где доля таких семей в общем числе домохозяйств в 3 раза выше, чем в городах.
_________________________
Там же.
    Неоднородность многодетных семей, с точки зрения мотивации многодетности, степени ответственности за судьбу своих детей и их воспитание отмечалась во многих исследованиях социологов. Кроме того, ярко выраженный региональный характер многодетности в России определяет необходимость учета сложившейся картины при выработке политики поддержки семей с тремя и более детьми на федеральном уровне.
_________________________
Ачильдиева Е. Городская многодетная семья // Социологические исследования. 1990. 9; Прокофьева Л. Многодетная семья (социальный портрет): Социально-экономические исследования благосостояния, образа и уровня жизни населения города. - М., ИСЭПН, 1992; Саралиева З. и др. Многодетные семьи Нижегородской области. - Нижний Новгород: Нижегородский госуниверситет, 2006; Овчарова Л. Н., Попова Д. О. Детская бедность в России. Тревожные тенденции и выбор стратегических действий. - М.: ЮНИСЕФ, НИСП, 2005.
    Риск бедности многодетных семей вследствие высокой иждивенческой нагрузки может смягчаться мерами социальной политики, осуществляемыми преимущественно через систему социальной защиты. В рамках действующего законодательства политика поддержки отдельных категорий семей, за исключением федеральных льготников, формируется на региональном уровне. Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. 431 О мерах по социальной поддержке многодетных семей определено, что субъектами Российской Федерации для оказания социальной поддержки многодетным семьям должны быть установлены:
     - скидка в размере не ниже 30 процентов установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории;
     - бесплатная выдача лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет;
     - бесплатный проезд на внутригородском транспорте (трамвай, троллейбус, метрополитен и автобус городских линий (кроме такси), а также в автобусах пригородных и внутрирайонных линий для учащихся общеобразовательных школ;
     - прием детей в дошкольные учреждения в первую очередь;
     - бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отчислений;
     - бесплатное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе за счет средств всеобуча либо иных внебюджетных средств;
     - один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок.
     Право определения категорий семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, предоставлено субъектам Российской Федерации.
     С момента издания Указа Президента Российской Федерации О мерах по социальной поддержке многодетных семей средства на поддержку многодетных семей выделялись из бюджетов субъектов Российской Федерации.
    Анализ нормативно-правовой базы в части поддержки многодетных семей в субъектах Российской Федерации показывает, что нормы поддержки многодетных семей регионального уровня в большей своей части дублируют меры, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года 431 О мерах по социальной поддержке многодетных семей (в редакции Указа Президента РФ от 25.02.2003, 250). В то же время, практически нет ни одного субъекта Федерации, в котором эти нормы реализовались бы в полном объеме. Иными словами, в России отсутствует единое социальное пространство в части государственной поддержки многодетных семей, а ее содержание и уровень зависят от места проживания многодетной семьи.
     Если обратиться к институциональным принципам организации системы социальной защиты в условиях рыночной экономики, то эффективными считаются программы, которые, во-первых, осуществляют помощь только нуждающимся, во-вторых, максимально охватывают целевую группу, на поддержку которой они направлены. Соблюдение первого из обозначенных принципов обеспечивают соответствующие нормативные документы, определяющие правила входа в программы, и работники системы социальной поддержки населения, реализующие их на практике. Реализация второго принципа полностью зависит от активности самого потенциального участника программы, желания и возможности получить нужную информацию и адекватно ею пользоваться, поскольку большинство действующих в современной России программ социальной поддержки функционирует на основе заявительного принципа.
_________________________
Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. А.А. Аузана. - М.: ИНФРА-М, 2007.
    Как показывают исследования, на уровне регионов недостаточно развита система оповещения населения о действующих социальных программах через средства массовой информации. Слабая информированность населения - конечно, не единственное, но весьма уязвимое место нынешней реформы социальной сферы. Невысокий уровень информированности отмечается не только в отношении социальных программ федерального уровня, но и в отношении масштабных государственных мероприятий социального характера. Так, по данным ВЦИОМа, о том, что 2008-й объявлен Годом семьи, ничего не знали 1/4 часть респондентов, при этом только 23% опрошенных смогли назвать те или иные мероприятия в рамках Года семьи. Участвовали же в мероприятиях лишь 2% опрошенных: как правило, это те, чьим семьям была оказана помощь, или те, кто побывал на концертах, праздниках, соревнованиях и других мероприятиях, проводимых в парках и клубах.
_________________________
Пресс-выпуск ВЦИОМ 957. - М., май 2008 г.
    Как было указано выше, в начале экономических реформ 1990-х гг., усугубивших материальное положение семей с большим числом иждивенцев, среди которых преобладают дети, был принят специальный Указ Президента РФ О мерах по социальной поддержке многодетных семей .
    Согласно данному указу, многодетным семьям предоставлялось право на ряд натуральных льгот, самой важной и эффективной из которых была скидка при оплате услуг ЖКХ (в размере не ниже 30%). Тем же указом предписывалось принимать детей из многодетных семей в дошкольные учреждения в первую очередь и обеспечивать их бесплатными лекарствами. Детям школьного возраста за государственный счет полагалось предоставление школьной и спортивной формы, питания в школе или ПТУ и бесплатный проезд на городском транспорте. Кроме того, всем детям из многодетных семей предоставлялось право на бесплатное посещение один день в месяц музеев, выставок, парков культуры и отдыха.
    Целый ряд пунктов указа был направлен на обеспечение условий для повышения экономической активности многодетных семей: предписывалось оказывать необходимую помощь многодетным родителям, желающим организовать свое дело (крестьянские, фермерские хозяйства, малые предприятия и т.д.), обеспечивать выделение для этих целей земельных участков, а также предоставлять льготы по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения от налога на определенный срок либо понижения ставок налога; предоставлять безвозмездную материальную помощь либо беспроцентные ссуды для возмещения расходов на развитие крестьянского или фермерского хозяйства; предусматривать полное или частичное освобождение от уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; содействовать предоставлению многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья. При разработке региональных программ занятости предлагалось первоочередное трудоустройство многодетных родителей, предоставление им возможности работы на условиях гибких форм занятости, организация их обучения и переобучения с учетом потребностей экономики региона.
    Важно подчеркнуть, что Указ Президента О мерах по социальной поддержке многодетных семей носил рекомендательный характер и не был обязателен для исполнения. Субъектам Российской Федерации было предложено самим определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона. Указ положил начало разработке специальных региональных программ поддержки многодетных семей в ряде субъектов Федерации, которые ввели дополнительные виды помощи: расширение льгот при оплате детских дошкольных учреждений, бесплатные учебники и путевки в детские лагеря, а также введение региональных пособий многодетным семьям. В результате такой политики в России сформировалось дифференцированное социальное пространство в части государственной поддержки многодетных семей, поэтому в настоящее время ее содержание и уровень зависят от места проживания семьи.
_________________________
Подробно о региональных программах поддержки многодетных семей см.: Анализ социально-экономического положения многодетных семей. Коллективная монография. - М.: Минздравсоцразвития РФ, 2007.
     Основным практически реализуемым направлением поддержки многодетных семей в субъектах Российской Федерации является целевая помощь, предоставляемая преимущественно в натуральной форме. Вместе с тем в упомянутом выше указе речь шла о реализации двух направлений политики: стимулировании активности со стороны семьи в самообеспечении и социальной поддержке детей в этих семьях. Если второе направление имеет уже свою историю и законодательную базу, то первое до сих пор не получило должного развития ни на федеральном, ни на региональном и местном уровнях. Поэтому большинство многодетных семей рассматривают систему социальной поддержки лишь как государственный институт, предоставляющий денежные выплаты, льготы и другие виды натуральной помощи, и не воспринимают его как агента, способствующего социальному развитию и расширению возможностей по реализации имеющегося трудового потенциала.
    Следует отметить, что многодетные семьи традиционно относятся к группе экстремальной бедности, а значит, они в своем большинстве являются потенциальными получателями социальной помощи бедным. Эта помощь может оказываться как в денежном (субсидии, пособие по бедности, единовременная материальная помощь, компенсации и другие выплаты), так и в натуральном виде (продукты питания, топливо, одежда, обувь, медикаменты и т.д.), а также в виде бесплатных социальных услуг (бесплатные образовательные, медицинские и пр. услуги).
    Самой распространенной социальной программой для бедных семей с детьми является ежемесячное пособие гражданам, имеющим детей в возрасте до 16 (18) лет. Несмотря на то что по закону это детское пособие должно выплачиваться только малоимущим семьям, в целом по стране его получают около 60% семей с детьми, среди многодетных доля получающих пособие доходит до 80%.
    Высокая распространенность детских пособий не связана с какой-либо значимостью этого вида помощи для бюджета семей-получателей. Несмотря на некоторое повышение его размера в отдельных регионах России, в целом оно настолько мало (в среднем 100 руб. по стране на одного ребенка из полной малоимущей семьи), что не является значимой материальной помощью даже для самых бедных семей: его доля в доходах всех семей с детьми составляет менее 4%, а в доходах многодетных не превышает 6%.
_________________________
Анализ социально-экономического положения многодетных семей: Коллективная монография. - М.: Минздравсоцразвития РФ, 2007.
    Другой вид денежной помощи бедным - адресная государственная социальная помощь - может предоставляться ежемесячно или единовременно. В отличие от ежемесячного пособия на ребенка, масштабы данной социальной программы намного скромнее (рис. 1). Единовременное пособие выдается в случае тяжелой жизненной ситуации под конкретные нужды или проблемы, с которыми домохозяйство самостоятельно не может справиться, ежемесячное же назначается семьям с высоким риском бедности (многодетные, неполные семьи, инвалиды, одинокие пенсионеры) на определенный срок (как правило, от трех месяцев до года). В связи с тем, что семьи с детьми, особенно многодетные, отличаются более высокими рисками бедности, они чаще других являются адресатами ежемесячного денежного пособия, а максимальный охват наблюдается среди неполных многодетных семей (22%). Что касается единовременного денежного пособия, то особенность его предоставления - для решения конкретных проблем - ограничивает участников этой программы во всех группах населения. Доля домохозяйств, получающих его, невелика - всего 2,6% от всей совокупности, однако среди многодетных семей доля получателей несколько выше (рис. 1). Почти половине домохозяйств единовременное денежное пособие предоставили органы социальной защиты, треть домохозяйств получили пособие от предприятия, где работают члены семьи, и в 20% случаев ее предоставили местные органы власти.

     Государственная социальная помощь малообеспеченным в виде денежных выплат затронула лишь 8% всех опрошенных домохозяйств, и доля ее в располагаемых ресурсах получателей в среднем немногим более 5%. Как было показано, она в большей степени предоставляется семьям с детьми, однако реальный ее вклад в доходы даже этих семей не очень значителен (7%).
_________________________
Здесь и далее располагаемые ресурсы - сумма всех денежных доходов и полученных в натуральном выражении выплат и услуг.
    Что касается наименее защищенных семей с детьми, то треть неполных многодетных семей являются получателями того или иного вида денежной помощи, но несмотря на столь значительный охват, распределение средств происходит не в их пользу. Анализ размера выплат показывает, что в среднем на члена семьи без детей выплачивается почти в 2 раза больше, чем на одного человека в неполной многодетной семье. Еще ниже размер помощи в расчете на одного человека в многодетных семьях с двумя родителями: им выплачивается в 2,5-3,2 раза меньше в зависимости от типа пособия.
    Таким образом, размер выплат непропорционален размеру семьи, а значит, эффективность такой помощи для многодетных ниже, чем для других семей. Оказываемая помощь не позволяет решить основные проблемы многодетных, компенсируя лишь незначительную часть недостающих ресурсов.
    Конечно, размер помощи зависит от типа населенного пункта и региона проживания: в крупных городах и регионах-донорах денежные выплаты выше, а в мелких населенных пунктах и на селе помощь чаще оказывается в натуральном виде.
    Результаты исследований свидетельствуют о том, что на региональном уровне сложилась разветвленная система неденежных форм поддержки, которая включает бесплатные обеды или продуктовые наборы, услуги здравоохранения, бытовые, физкультурно-оздоровительные, культурно-массовые и образовательные услуги.
     Необходимо отметить, что при достаточно большом разнообразии форм региональных социальных программ масштабы охвата домохозяйств этими программами ограничены - в среднем они охватывают 20% многодетных домохозяйств. Самыми востребованными среди многодетных домохозяйств являются бесплатные обеды и бесплатные продуктовые наборы нуждающимся (рис. 2).

     Если рассматривать доступность программ социальной поддержки для заявителей, то она достаточно высока: только около 10% из тех, кто обращался в органы социальной защиты, получили отказ. Причины отказа в большинстве случаев не носят системного характера, но можно выделить два фактора отказа: отсутствие денежных ресурсов у органов социальной защиты и отсутствие прав на помощь, за которой обратились респонденты. При этом в связи с отсутствием ресурсов в органах социальной защиты чаще в помощи отказывают неполным многодетным семьям.
    Как показывают исследования, несмотря на наличие разветвленной системы социальных программ в регионах, население недовольно работой органов, реализующих данные программы. На вопрос об удовлетворенности полученной помощью положительно отвечают только 60% семей с детьми, обратившихся в учреждения социальной защиты и социального обслуживания и получивших ее. Что же не устраивает остальные 40%? Прежде всего мизерный размер, будь то ежемесячные детские пособия или адресная помощь. Почти 90% семей указали именно эту причину. Остальные отмеченные причины связаны с принятыми правилами, регламентирующими предоставление помощи (неправильно, по мнению семьи, определяется ее состав или слишком короткий срок назначения жилищной субсидии), а также с процедурой оформления (слишком много бумаг, много бюрократии). По поводу плохой организации работы учреждений социальной защиты высказалось 6% респондентов.
_________________________
Вопросы организации государственной социальной поддержки различным типам семей с детьми: Результаты исследовательского проекта. - М.: Просвещение, 2003.
    Все перечисленные претензии относятся в основном к размеру помощи и форме ее предоставления. В сопоставлении с возможностями социальной защиты и еще только развивающихся учреждений социального обслуживания это говорит только об одном: нельзя с помощью социальной защиты решить вопрос бедности при условии, что бедными, по крайней мере по легальным доходам, является значительная доля семей с детьми.
    Завершая обзор программ поддержки многодетных семей, следует обратиться к проблеме регионального неравенства в доступе к ним. Анализ принятой в регионах системы мер социальной поддержки многодетных семей и ее динамика в последние несколько лет позволили выделить три типа региональной социальной защиты многодетных.
_________________________
Анализ социально-экономического положения многодетных семей: Коллективная монография. - М.: Минздравсоцразвития РФ, 2007.
    Тип 1 - слабая социальная защищенность многодетных семей (льготы, выплаты и другие виды социальной поддержки практически остаются на уровне, установленном Указом Президента РФ от 05.05.1992 431, а по отдельным видам льгот произошло сокращение).
    Тип 2 - средняя социальная защищенность многодетных семей (в 1993-2004 гг. к льготам, выплатам и другим видам социальной поддержки, установленным Указом Президента РФ от 05.05.1992 431, добавились льготы, выплаты и т.д. либо были расширены действовавшие до этого льготы. При этом после 2005 г. ничего не изменилось).
    Тип 3 - высокая социальная защищенность многодетных семей (к льготам, выплатам и другим видам социальной поддержки, установленным указом Президента РФ от 05.05.1992 431, а также дополнительным местным льготам и т.д., действовавшим в 1993-2004 гг., после 2005 г. были добавлены льготы, выплаты и другие виды социальной поддержки либо были расширены действовавшие до этого).
    Распределение регионов по выделенным типам представлено в следующей таблице.

Таблица 1

       К первому типу регионов со слабой социальной защищенностью многодетных семей на сегодняшний день относятся одиннадцать субъектов Российской Федерации, среди которых только один отличается высоким уровнем экономического развития (Ямало-Ненецкий АО) как регион нефте- и газодобычи.
     Однако, как известно, наполняемость местных бюджетов не всегда напрямую зависит от развития промышленности в регионе, скорее, решающую роль здесь играет формальная географическая принадлежность владельцев этих предприятий (где зарегистрирована фирма и платит основные налоги). Остальные регионы группы - в основном территории высокой многодетности и низких возможностей региональных бюджетов (основная отрасль - сельское хозяйство).
     Наибольшее число регионов (63 субъекта Российской Федерации) относится ко второму типу - средней социальной защищенности многодетных семей. Здесь представлены все федеральные округа, в данную группу попало 15 регионов-доноров федерального бюджета или почти четверть регионов этой группы.
    Самая высокая концентрация регионов-доноров федерального бюджета оказалась в группе регионов третьего типа - высокой социальной защищенности многодетных семей: к их числу относятся 7 из 11 регионов этого типа.
    Результаты проведенного анализа региональных различий в сфере социальной поддержки многодетных семей свидетельствуют о том, что для большинства субъектов Российской Федерации характерна незначительная доля семей с тремя и более детьми в общем числе домохозяйств, что создает предпосылки для оказания таким домохозяйствам довольно существенной социальной поддержки, которая из-за малочисленности многодетных семей не является слишком большим бременем для региональных бюджетов. В организации этой помощи регионы руководствуются рамками Указа Президента Российской Федерации от 05.05.1992 431. Иная ситуация характерна для национальных республик и некоторых территорий юга страны с более значительной долей многодетных семей. В этих территориях положительное отношение власти и общества к традициям многодетности сочетается с меньшими возможностями поддержки многодетных семей из региональных бюджетов. Экономически развитые регионы, хотя и не все из них, как правило, предоставляют многодетным семьям более широкий набор мер социальной защиты семей.