АВ 2011г. Выпуск 3 О правовом содействии законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации
1. Сведения о ходе и результатах рассмотрения
в Государственной Думе законопроектов, внесенных
законодательными (представительными) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
Развитие и совершенствование нормативно-правовой Российской Федерации базы является неотъемлемой составной частью масштабных преобразований, проводимых в стране. Эффективность этой работы во многом определяется тем, насколько скоординированы усилия парламентариев всех уровней. Взаимный учет мнений, мониторинг и анализ правоприменительной практики позволят федеральным и региональным законодателям выстроить целостную, логически связанную, работоспособную систему законодательства. Только такая система позволит в полной мере защитить интересы субъектов Федерации, обеспечить справедливый баланс в отношениях между центром и регионами, поможет добиться четкого исполнения федеральных законов по всей стране и, в конечном итоге, повысить эффективность государственной власти в целом.
Именно поэтому все большее внимание в деятельности Государственной Думы уделяется налаживанию систематического и конструктивного взаимодействия с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере законотворчества. Результатом такой совместной работы должно стать, с одной стороны, повышение качества законопроектов, вносимых субъектами федерации, с другой стороны – увеличение «региональной компоненты» в общем числе законодательных инициатив, рассматриваемых Государственной Думой и обретающих форму федеральных законов.
Как показывают статистические данные, за 2010 год в Государственную Думу внесено225 законопроектов от 60 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.[1] По итогам 2009 года в целом эти показатели составляли соответственно 278 законопроектов от 62 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, количество законопроектов, внесенных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации в 2010 году, составляет 81% к уровню прошлого года.
В таблице 1 приведенные выше статистические сведения представлены с разбивкой по субъектам Российской Федерации.
Таблица 1
Информация
о количестве законопроектов, внесенных в Государственную Думу
законодательными (представительными) органами государственной власти
субъектов Российской Федерации в 2010 году[2]
№ п/п |
Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации |
Внесено в 2010 году |
Из них: | |||
закон принят |
отклонены |
возвращены СПЗИ |
сняты с рассмотр. в связи с отзывом СПЗИ | |||
1 |
Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея |
- |
- |
- |
- |
- |
2 |
Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай |
2 |
- |
- |
- |
- |
3 |
Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан |
13 |
- |
- |
2 |
- |
4 |
Народный Хурал Республики Бурятия |
1 |
- |
- |
- |
- |
5 |
Народное Собрание Республики Дагестан |
- |
- |
- |
- |
- |
6 |
Народное Собрание Республики Ингушетия |
1 |
- |
1 |
- |
- |
7 |
Парламент Кабардино-Балкарской Республики |
4 |
1 |
- |
1 |
- |
8 |
Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия |
2 |
- |
- |
1 |
- |
9 |
Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики |
2 |
- |
- |
- |
- |
10 |
Законодательное Собрание Республики Карелия |
2 |
- |
- |
1 |
- |
11 |
Государственный Совет Республики Коми |
- |
- |
- |
- |
- |
12 |
Государственное Собрание Республики Марий Эл |
- |
- |
- |
- |
- |
13 |
Государственное Собрание Республики Мордовия |
- |
- |
- |
- |
- |
14 |
Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) |
10 |
- |
6 |
- |
- |
15 |
Парламент Республики Северная Осетия-Алания |
- |
- |
- |
- |
- |
16 |
Государственный Совет Республики Татарстан |
3 |
1 |
- |
- |
- |
17 |
Великий Хурал Республики Тыва |
- |
- |
- |
- |
- |
18 |
Государственный Совет Удмуртской Республики |
8 |
1 |
4 |
1 |
- |
19 |
Верховный Совет Республики Хакасия |
3 |
1 |
- |
1 |
- |
20 |
Парламент Чеченской Республики |
6 |
- |
1 |
- |
1 |
21 |
Государственный Совет Чувашской Республики |
- |
- |
- |
- |
- |
22 |
Алтайское краевое Законодательное Собрание |
3 |
1 |
1 |
- |
- |
23 |
Законодательное Собрание Краснодарского края |
1 |
- |
- |
- |
- |
24 |
Законодательное Собрание Красноярского края |
4 |
- |
- |
1 |
- |
25 |
Законодательное Собрание Приморского края |
1 |
- |
- |
- |
- |
26 |
Государственная Дума Ставропольского края |
6 |
- |
1 |
- |
1 |
27 |
Законодательная Дума Хабаровского края |
1 |
- |
- |
- |
- |
28 |
Законодательное Собрание Амурской области |
2 |
- |
- |
- |
1 |
29 |
Архангельское областное Собрание депутатов |
1 |
- |
- |
- |
- |
30 |
Государственная Дума Астраханской области |
2 |
2 |
- |
- |
- |
31 |
Белгородская областная Дума |
4 |
- |
1 |
1 |
- |
32 |
Брянская областная Дума |
- |
- |
- |
- |
- |
33 |
Законодательное Собрание Владимирской области |
- |
- |
- |
- |
- |
34 |
Волгоградская областная Дума |
3 |
- |
- |
- |
- |
35 |
Законодательное Собрание Вологодской области |
4 |
1 |
- |
- |
- |
36 |
Воронежская областная Дума |
1 |
- |
- |
- |
- |
37 |
Ивановская областная Дума |
- |
- |
- |
- |
- |
38 |
Законодательное Собрание Иркутской области |
1 |
- |
- |
- |
1 |
39 |
Калининградская областная Дума |
5 |
1 |
- |
1 |
- |
40 |
Законодательное Собрание Калужской области |
- |
- |
- |
- |
- |
41 |
Законодательное Собрание Камчатского края |
- |
- |
- |
- |
- |
42 |
Совет народных депутатов Кемеровской области |
3 |
- |
- |
- |
1 |
43 |
Законодательное Собрание Кировской области |
4 |
- |
2 |
- |
- |
44 |
Костромская областная Дума |
13 |
1 |
1 |
1 |
- |
45 |
Курганская областная Дума |
- |
- |
- |
- |
- |
46 |
Курская областная Дума |
5 |
- |
- |
- |
- |
47 |
Законодательное собрание Ленинградской области |
2 |
1 |
- |
- |
- |
48 |
Липецкий областной Совет депутатов |
- |
- |
- |
- |
- |
49 |
Магаданская областная Дума |
4 |
- |
1 |
1 |
- |
50 |
Московская областная Дума |
8 |
- |
1 |
1 |
2 |
51 |
Мурманская областная Дума |
3 |
- |
- |
- |
- |
52 |
Законодательное Собрание Нижегородской области |
1 |
- |
- |
- |
- |
53 |
Новгородская областная Дума |
1 |
1 |
- |
- |
- |
54 |
Новосибирский областной Совет депутатов |
1 |
- |
- |
- |
- |
55 |
Законодательное Собрание Омской области |
- |
- |
- |
- |
- |
56 |
Законодательное Собрание Оренбургской области |
5 |
- |
1 |
- |
- |
57 |
Орловский областной Совет народных депутатов |
5 |
- |
2 |
1 |
- |
58 |
Законодательное Собрание Пензенской области |
4 |
- |
- |
1 |
- |
59 |
Законодательное Собрание Пермского края |
4 |
- |
- |
- |
- |
60 |
Псковское областное Собрание депутатов |
- |
- |
- |
- |
- |
61 |
Законодательное Собрание Ростовской области |
- |
- |
- |
- |
- |
62 |
Рязанская областная Дума |
1 |
- |
- |
1 |
- |
63 |
Самарская Губернская Дума |
10 |
- |
- |
- |
- |
64 |
Саратовская областная Дума |
3 |
- |
1 |
- |
- |
65 |
Сахалинская областная Дума |
10 |
- |
1 |
2 |
1 |
66 |
Законодательное Собрание Свердловской области |
- |
- |
- |
- |
- |
67 |
Смоленская областная Дума |
2 |
1 |
- |
- |
- |
68 |
Тамбовская областная Дума |
- |
- |
- |
- |
- |
69 |
Законодательное Собрание Тверской области |
5 |
- |
- |
1 |
- |
70 |
Государственная Дума Томской области |
2 |
- |
- |
- |
- |
71 |
Тульская областная Дума |
- |
- |
- |
- |
- |
72 |
Тюменская областная Дума |
2 |
- |
- |
- |
- |
73 |
Законодательное Собрание Ульяновской области |
- |
- |
- |
- |
- |
74 |
Законодательное Собрание Челябинской области |
- |
- |
- |
- |
- |
75 |
Законодательное Собрание Забайкальского края |
3 |
- |
- |
- |
1 |
76 |
Ярославская областная Дума |
1 |
- |
- |
- |
- |
77 |
Московская городская Дума |
8 |
- |
- |
- |
- |
78 |
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга |
8 |
- |
- |
1 |
- |
79 |
Законодательное Собрание Еврейской автономной области |
1 |
1 |
- |
- |
- |
80 |
Собрание депутатов Ненецкого автономного округа |
3 |
- |
2 |
- |
- |
81 |
Дума Ханты-Мансийского автономного округа - Югры |
5 |
- |
1 |
- |
- |
82 |
Дума Чукотского автономного округа |
1 |
- |
- |
- |
- |
83 |
Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа |
1 |
- |
- |
- |
- |
Всего по законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации: |
225 |
14 |
28 |
20 |
9 |
Таким образом, из 225 законопроектов по 75 проектам рассмотрение завершено, находится на рассмотрении 150 законопроектов.
Как видно из таблицы 1, показатели законотворческой активности различных регионов значительно отличаются: 16 законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации внесли в 2010 году в Государственную Думу по 1 законопроекту (в 2009 году этот показатель составлял 14 субъектов). По 2 законопроекта внесли 10 субъектов федерации, по 3 – 9 субъектов, по 4 – 8 субъектов, по 5 – 6 субъектов, по 6 – 2 субъекта, по 8 – 4 субъекта, по 10 инициатив – 3 субъекта. «Рекордсменами» здесь являются Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан и Костромская областная Дума, которые внесли в 2010 году по 13 законопроектов. Ни одного законопроекта не внесли 23 законодательных (представительных) органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Для сравнения: в 2009 году «нулевую активность» проявил 21 региональный законодательный орган.
Следует отметить, что количество внесенных тем или иным субъектом федерации законопроектов далеко не всегда свидетельствует о достаточном качестве их проработки. Так, из 10 законопроектов, внесенных Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), 6 проектов были отклонены Государственной Думой. В то же время Государственной думой Астраханской области были внесены 2 законопроекта и оба стали федеральными законами.
В общей сложности из 225 законопроектов, внесенных в 2010 году в Государственную Думу от 60 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 14 законопроектов (5,5% от общего числа внесенных субъектами Российской Федерации в 2010 году) стали федеральными законами. В их числе 5 законов (35,6%) – о создании и упразднении районных (городских) судов).
Таблица 2
Перечень
законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в 2010 году,
ставших федеральными законами
№ п/п |
Наименование закона |
Субъект права законодательной инициативы, дата внесения |
Номер и дата закона |
1. |
«О внесении изменения в статью 14 Федерального закона «О ветеранах» (в части предоставления меры социальной поддержки по оплате в размере 50 процентов коммунальных услуг членам семей инвалидов войны, совместно с ними проживающим) |
Смоленская областная Дума; депутаты Государственной Думы Н.Д.Ковалев, Ю.А.Савенко 11.01.2010 |
149-ФЗ от 02.07.2010 |
2. |
«О создании и упразднении некоторых районных (городских) судов Удмуртской Республики» |
Государственный Совет Удмуртской Республики 12.01.2010 |
246-ФЗ от 30.09.2010 |
3. |
«О создании Ахтубинского районного суда и упразднении некоторых городских судов Астраханской области» |
Государственная Дума Астраханской области 18.01.2010 |
373-ФЗ от 23.12.2010 |
4. |
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о возможности исполнения полномочий местной администрации административного центра муниципального района местной администрацией муниципального района) |
Законодательное собрание Ленинградской области 19.01.2010 |
315-ФЗ от 29.11.2010 |
5. |
«О внесении изменения в статью 41 Закона Российской Федерации «Об образовании» |
Костромская областная Дума 02.02.2010 |
337-ФЗ от 08.12.2010 |
6. |
«Об упразднении некоторых районных судов города Калининграда» |
Калининградская областная Дума 02.03.2010 |
247-ФЗ от 30.09.2010 |
7. |
«О создании Бийского городского суда Алтайского края и упразднении некоторых районных судов Алтайского края» |
Алтайское краевое Законодательное Собрание 09.03.2010 |
374-ФЗ от 23.12.2010 |
8. |
«О внесении изменений в статьи 8 и 21 Федерального закона «Об электроэнергетике» (в части продления срока действия договоров «последняя миля») |
Верховный Совет Республики Хакасия 29.03.2010 |
188-ФЗ от 26.07.2010 |
9. |
«О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (в части изложения понятия «агрохимикаты» в новой редакции) |
Новгородская областная Дума 30.03.2010 |
260-ФЗ от 04.10.2010 |
10. |
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности) |
Парламент Кабардино-Балкарской Республики 13.04.2010 |
288-ФЗ от 03.11.2010 |
11. |
«О внесении изменений в статьи 1 и 5 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» (по вопросу уточнения требований, предъявляемых к мировому судье и кандидату на должность мирового судьи) |
Государственный Совет Республики Татарстан 27.04.2010 |
338-ФЗ от 08.12.2010 |
12. |
«Об упразднении Октябрьского районного суда Еврейской автономной области» |
Законодательное Собрание Еврейской автономной области 30.04.2010 |
372-ФЗ от 23.12.2010 |
13. |
«О внесении изменения в статью 23.24-1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (о расширении перечня должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, по рассмотрению дел об административных правонарушениях) |
Законодательное Собрание Вологодской области 05.05.2010 |
380-ФЗ от 23.12.2010 |
14. |
«О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в части уточнения наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации) |
Государственная Дума Астраханской области 02.09.2010 |
376-ФЗ от 23.12.2010 |
Как было указано выше, из числа внесенных в 2010 году 225 законопроектов 150 проектов находится на рассмотрении, 5 из них в течение 2010 года приняты Государственной Думой в первом чтении (см. табл.3).
Таблица 3
Перечень
законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в 2010 году,
находящихся на рассмотрении и принятых Государственной Думой
в течение 2010 года в первом чтении
№ п/п |
Наименование законопроекта |
Субъект права законодательной инициативы, дата внесения |
Ответственный комитет |
Последнее событие |
1. |
313913-5
|
Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики 16.01.2010 |
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству |
24.03.2010 принят в первом чтении; 31.08.2010 ответствен-ный комитет предлагает принять законопроект во втором чтении |
2. |
326855-5
|
Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) 10.02.2010 |
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству |
19.10.2010 принят в первом чтении |
3. |
337183-5
|
Мурманская областная Дума 03.03.2010 |
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству |
14.05.2010 принят в первом чтении |
4. |
348435-5
|
Костромская областная Дума 25.03.2010 |
Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии |
30.06.2010 принят в первом чтении |
5. |
382505-5
|
Государственное Собрание – Эл Курултай Республики Алтай 28.05.2010 |
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству |
21.09.2010 принят в первом чтении |
Однако приведенные выше данные не дают достаточно полной характеристики динамики прохождения региональных законодательных инициатив в Государственной Думе. Для получения более наглядной картины следует проанализировать приведенные выше количественные показатели в ретроспективе.
Всего субъектами права законодательной инициативы внесено в Государственную Думув текущем созыве или перешло из предыдущих созывов 5191 законопроект, из нихзаконодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации внесено 1674 проекта, или 32,2% от общего числа внесенных. По 1239 региональным инициативам (74% от их общего числа, внесенных в текущем созыве или перешедших из предыдущих созывов) работа завершена, среди них 762 законопроекта (61,5% от числа завершенных работой) внесены субъектами Российской Федерации только в текущем созыве. По состоянию на 31 декабря 2010 года на рассмотрении в Государственной Думе находятся 435 региональных инициатив, из них 19 проектов приняты в первом чтении, 1 – находится на рассмотрении после отклонения Советом Федерации.[3]
По итогам 2009 года (по состоянию на 13.01.2010 г.) субъектами Российской Федерации было внесено в текущем созыве илиперешло из предыдущих созывов 1455 законопроектов, по 985 проектам работа была завершена, в том числеподписано 82 закона, что составляло 8,3% от общего числа завершенных работой или 5,6% по отношению к общему числу внесенных в текущем созыве или перешедших из предыдущих созывов.
По состоянию на 31 декабря 2010 года Президентом Российской Федерации в текущем созыве подписано 1176 законов, из них 123 закона, или10,4% от общего числа подписанных законов, составляют законодательные инициативы субъектов Российской Федерации. По отношению кобщему числу внесенных субъектами федерации законопроектов, работа по которым завершена (1239), этот показатель составляет 9,9%, а по отношению к общему количеству внесенных в текущем созыве или перешедших из предыдущих созывов (1674) – 7,3%.
Таким образом, налицо увеличение год от года количества законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, успешно проходящих все стадии законодательного процесса, вплоть до подписания Президентом Российской Федерации, что свидетельствует о повышении качества работы региональных законодателей.
Тем не менее, количество вносимых в Государственную Думу субъектами Российской Федерации законодательных инициатив, по которым федеральными законодателями принимается отрицательное решение, пока еще остается высоким. «Коэффициент полезного действия» регионального законотворчества в сфере совершенствования законодательства федерального уровня может и должен быть гораздо выше. Как и в предыдущие годы, корни этой ситуации – в недостаточной проработке «региональных» законопроектов, их слабое финансово-экономическое обоснование.
Понять причины такого положения поможет анализ прохождения законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, которые так и не стали федеральными законами (на примере 2010 года). Как видно из приведенных в таблице 1 данных, 28 законопроектов рассматриваемой категории (12,4% от общего числа внесенных) были отклонены Государственной Думой при их рассмотрении в первом чтении; 20 законопроектов, или 8,9% от общего числа внесенных, возвращены законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации по различным основаниям, в том числе: 19 законопроектов (95% от общего числа возвращенных) возвращены в связи с отсутствием заключения Правительства Российской Федерации, 1 законопроект возвращен в связи с отсутствием документов, предусмотренных ФЗ «О техническом регулировании».
Приведенные выше данные показывают пока еще сохраняющийся невысокий уровень соблюдения региональными законодателями требований формального характера при внесении законопроектов в Государственную Думу, а именно несоблюдение законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований, предъявляемых Конституцией Российской Федерации, Регламентом Государственной Думы и федеральными законами к документам, которые субъектам права законодательной инициативы необходимо представлять при внесении соответствующих законопроектов в Государственную Думу.
Качественные характеристики законодательных инициатив субъектов федерации следует оценивать исходя из причин отклонения законопроектов данной категории. Как и в предыдущие годы, основной и главной причиной отклонения Государственной Думой законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в 2010 году в Государственную Думу, является несоответствие этих законопроектов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, федеральным конституционным законам.