Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2011г. Выпуск 3 О правовом содействии законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации

1. Сведения о ходе и результатах рассмотрения
в Государственной Думе законопроектов, внесенных
законодательными (представительными) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации

Развитие и совершенствование нормативно-правовой Российской Федерации базы является неотъемлемой составной частью масштабных преобразований, проводимых в стране. Эффективность этой работы во многом определяется тем, насколько скоординированы усилия парламентариев всех уровней. Взаимный учет мнений, мониторинг и анализ правоприменительной практики позволят федеральным и региональным законодателям выстроить целостную, логически связанную, работоспособную систему законодательства. Только такая система позволит в полной мере защитить интересы субъектов Федерации, обеспечить справедливый баланс в отношениях между центром и регионами, поможет добиться четкого исполнения федеральных законов по всей стране и, в конечном итоге, повысить эффективность государственной власти в целом.

Именно поэтому все большее внимание в деятельности Государственной Думы уделяется налаживанию систематического и конструктивного взаимодействия с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере законотворчества. Результатом такой совместной работы должно стать, с одной стороны, повышение качества законопроектов, вносимых субъектами федерации, с другой стороны – увеличение «региональной компоненты» в общем числе законодательных инициатив, рассматриваемых Государственной Думой и обретающих форму федеральных законов.

Как показывают статистические данные, за 2010 год в Государственную Думу внесено225 законопроектов от 60 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.[1] По итогам 2009 года в целом эти показатели составляли соответственно 278 законопроектов от 62 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, количество законопроектов, внесенных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации в 2010 году, составляет 81% к уровню прошлого года.

В таблице 1 приведенные выше статистические сведения представлены с разбивкой по субъектам Российской Федерации.

Таблица 1

Информация

о количестве законопроектов, внесенных в Государственную Думу

законодательными (представительными) органами государственной власти

субъектов Российской Федерации в 2010 году[2]

№ п/п

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации

Внесено в 2010 году

Из них:

закон принят

отклонены

возвращены

СПЗИ

сняты с рассмотр. в связи с отзывом СПЗИ

1

Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея

-

-

-

-

-

2

Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай

2

-

-

-

-

3

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан

13

-

-

2

-

4

Народный Хурал Республики Бурятия

1

-

-

-

-

5

Народное Собрание Республики Дагестан

-

-

-

-

-

6

Народное Собрание Республики Ингушетия

1

-

1

-

-

7

Парламент Кабардино-Балкарской Республики

4

1

-

1

-

8

Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия

2

-

-

1

-

9

Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики

2

-

-

-

-

10

Законодательное Собрание Республики Карелия

2

-

-

1

-

11

Государственный Совет Республики Коми

-

-

-

-

-

12

Государственное Собрание Республики Марий Эл

-

-

-

-

-

13

Государственное Собрание Республики Мордовия

-

-

-

-

-

14

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)

10

-

6

-

-

15

Парламент Республики Северная Осетия-Алания

-

-

-

-

-

16

Государственный Совет Республики Татарстан

3

1

-

-

-

17

Великий Хурал Республики Тыва

-

-

-

-

-

18

Государственный Совет Удмуртской Республики

8

1

4

1

-

19

Верховный Совет Республики Хакасия

3

1

-

1

-

20

Парламент Чеченской Республики

6

-

1

-

1

21

Государственный Совет Чувашской Республики

-

-

-

-

-

22

Алтайское краевое Законодательное Собрание

3

1

1

-

-

23

Законодательное Собрание Краснодарского края

1

-

-

-

-

24

Законодательное Собрание Красноярского края

4

-

-

1

-

25

Законодательное Собрание Приморского края

1

-

-

-

-

26

Государственная Дума Ставропольского края

6

-

1

-

1

27

Законодательная Дума Хабаровского края

1

-

-

-

-

28

Законодательное Собрание Амурской области

2

-

-

-

1

29

Архангельское областное Собрание депутатов

1

-

-

-

-

30

Государственная Дума Астраханской области

2

2

-

-

-

31

Белгородская областная Дума

4

-

1

1

-

32

Брянская областная Дума

-

-

-

-

-

33

Законодательное Собрание Владимирской области

-

-

-

-

-

34

Волгоградская областная Дума

3

-

-

-

-

35

Законодательное Собрание Вологодской области

4

1

-

-

-

36

Воронежская областная Дума

1

-

-

-

-

37

Ивановская областная Дума

-

-

-

-

-

38

Законодательное Собрание Иркутской области

1

-

-

-

1

39

Калининградская областная Дума

5

1

-

1

-

40

Законодательное Собрание Калужской области

-

-

-

-

-

41

Законодательное Собрание Камчатского края

-

-

-

-

-

42

Совет народных депутатов Кемеровской области

3

-

-

-

1

43

Законодательное Собрание Кировской области

4

-

2

-

-

44

Костромская областная Дума

13

1

1

1

-

45

Курганская областная Дума

-

-

-

-

-

46

Курская областная Дума

5

-

-

-

-

47

Законодательное собрание Ленинградской области

2

1

-

-

-

48

Липецкий областной Совет депутатов

-

-

-

-

-

49

Магаданская областная Дума

4

-

1

1

-

50

Московская областная Дума

8

-

1

1

2

51

Мурманская областная Дума

3

-

-

-

-

52

Законодательное Собрание Нижегородской области

1

-

-

-

-

53

Новгородская областная Дума

1

1

-

-

-

54

Новосибирский областной Совет депутатов

1

-

-

-

-

55

Законодательное Собрание Омской области

-

-

-

-

-

56

Законодательное Собрание Оренбургской области

5

-

1

-

-

57

Орловский областной Совет народных депутатов

5

-

2

1

-

58

Законодательное Собрание Пензенской области

4

-

-

1

-

59

Законодательное Собрание Пермского края

4

-

-

-

-

60

Псковское областное Собрание депутатов

-

-

-

-

-

61

Законодательное Собрание Ростовской области

-

-

-

-

-

62

Рязанская областная Дума

1

-

-

1

-

63

Самарская Губернская Дума

10

-

-

-

-

64

Саратовская областная Дума

3

-

1

-

-

65

Сахалинская областная Дума

10

-

1

2

1

66

Законодательное Собрание Свердловской области

-

-

-

-

-

67

Смоленская областная Дума

2

1

-

-

-

68

Тамбовская областная Дума

-

-

-

-

-

69

Законодательное Собрание Тверской области

5

-

-

1

-

70

Государственная Дума Томской области

2

-

-

-

-

71

Тульская областная Дума

-

-

-

-

-

72

Тюменская областная Дума

2

-

-

-

-

73

Законодательное Собрание Ульяновской области

-

-

-

-

-

74

Законодательное Собрание Челябинской области

-

-

-

-

-

75

Законодательное Собрание Забайкальского края

3

-

-

-

1

76

Ярославская областная Дума

1

-

-

-

-

77

Московская городская Дума

8

-

-

-

-

78

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга

8

-

-

1

-

79

Законодательное Собрание Еврейской автономной области

1

1

-

-

-

80

Собрание депутатов Ненецкого автономного округа

3

-

2

-

-

81

Дума Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

5

-

1

-

-

82

Дума Чукотского автономного округа

1

-

-

-

-

83

Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа

1

-

-

-

-

Всего по законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации:

225

14

28

20

9

Таким образом, из 225 законопроектов по 75 проектам рассмотрение завершено, находится на рассмотрении 150 законопроектов.

Как видно из таблицы 1, показатели законотворческой активности различных регионов значительно отличаются: 16 законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации внесли в 2010 году в Государственную Думу по 1 законопроекту (в 2009 году этот показатель составлял 14 субъектов). По 2 законопроекта внесли 10 субъектов федерации, по 39 субъектов, по 4 – 8 субъектов, по 56 субъектов, по 62 субъекта, по 84 субъекта, по 10 инициатив – 3 субъекта. «Рекордсменами» здесь являются Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан и Костромская областная Дума, которые внесли в 2010 году по 13 законопроектов. Ни одного законопроекта не внесли 23 законодательных (представительных) органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Для сравнения: в 2009 году «нулевую активность» проявил 21 региональный законодательный орган.

Следует отметить, что количество внесенных тем или иным субъектом федерации законопроектов далеко не всегда свидетельствует о достаточном качестве их проработки. Так, из 10 законопроектов, внесенных Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), 6 проектов были отклонены Государственной Думой. В то же время Государственной думой Астраханской области были внесены 2 законопроекта и оба стали федеральными законами.

В общей сложности из 225 законопроектов, внесенных в 2010 году в Государственную Думу от 60 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 14 законопроектов (5,5% от общего числа внесенных субъектами Российской Федерации в 2010 году) стали федеральными законами. В их числе 5 законов (35,6%) – о создании и упразднении районных (городских) судов).

Таблица 2

Перечень

законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами

государственной власти субъектов Российской Федерации в 2010 году,

ставших федеральными законами

п/п

Наименование закона

Субъект права законодательной инициативы, дата внесения

Номер и дата закона

1.

«О внесении изменения в статью 14 Федерального закона «О ветеранах» (в части предоставления меры социальной поддержки по оплате в размере 50 процентов коммунальных услуг членам семей инвалидов войны, совместно с ними проживающим)

Смоленская областная Дума; депутаты Государственной Думы Н.Д.Ковалев, Ю.А.Савенко

11.01.2010

149-ФЗ от 02.07.2010

2.

«О создании и упразднении некоторых районных (городских) судов Удмуртской Республики»

Государственный Совет Удмуртской Республики

12.01.2010

246-ФЗ от 30.09.2010

3.

«О создании Ахтубинского районного суда и упразднении некоторых городских судов Астраханской области»

Государственная Дума Астраханской области

18.01.2010

373-ФЗ от 23.12.2010

4.

«О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о возможности исполнения полномочий местной администрации административного центра муниципального района местной администрацией муниципального района)

Законодательное собрание Ленинградской области

19.01.2010

315-ФЗ от 29.11.2010

5.

«О внесении изменения в статью 41 Закона Российской Федерации «Об образовании»

Костромская областная Дума

02.02.2010

337-ФЗ от 08.12.2010

6.

«Об упразднении некоторых районных судов города Калининграда»

Калининградская областная Дума

02.03.2010

247-ФЗ от 30.09.2010

7.

«О создании Бийского городского суда Алтайского края и упразднении некоторых районных судов Алтайского края»

Алтайское краевое Законодательное Собрание

09.03.2010

374-ФЗ от 23.12.2010

8.

«О внесении изменений в статьи 8 и 21 Федерального закона «Об электроэнергетике» (в части продления срока действия договоров «последняя миля»)

Верховный Совет Республики Хакасия

29.03.2010

188-ФЗ от 26.07.2010

9.

«О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (в части изложения понятия «агрохимикаты» в новой редакции)

Новгородская областная Дума

30.03.2010

260-ФЗ от 04.10.2010

10.

«О внесении изменений в Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности)

Парламент Кабардино-Балкарской Республики

13.04.2010

288-ФЗ от 03.11.2010

11.

«О внесении изменений в статьи 1 и 5 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» (по вопросу уточнения требований, предъявляемых к мировому судье и кандидату на должность мирового судьи)

Государственный Совет Республики Татарстан

27.04.2010

338-ФЗ от 08.12.2010

12.

«Об упразднении Октябрьского районного суда Еврейской автономной области»

Законодательное Собрание Еврейской автономной области

30.04.2010

372-ФЗ от 23.12.2010

13.

«О внесении изменения в статью 23.24-1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (о расширении перечня должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, по рассмотрению дел об административных правонарушениях)

Законодательное Собрание Вологодской области

05.05.2010

380-ФЗ от 23.12.2010

14.

«О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в части уточнения наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

Государственная Дума Астраханской области

02.09.2010

376-ФЗ от 23.12.2010

Как было указано выше, из числа внесенных в 2010 году 225 законопроектов 150 проектов находится на рассмотрении, 5 из них в течение 2010 года приняты Государственной Думой в первом чтении (см. табл.3).

Таблица 3

Перечень

законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами

государственной власти субъектов Российской Федерации в 2010 году,

находящихся на рассмотрении и принятых Государственной Думой

в течение 2010 года в первом чтении

п/п

Наименование законопроекта

Субъект права законодательной инициативы, дата внесения

Ответственный комитет

Последнее событие

1.

313913-5
«О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» (по вопросу изменения количества мировых судей в Карачаево-Черкесской Республике)

Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики

16.01.2010

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству

24.03.2010 принят в первом чтении;

31.08.2010

ответствен-ный комитет предлагает принять законопроект во втором чтении

2.

326855-5
«Об упразднении некоторых районных судов Республики Саха (Якутия)»

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)

10.02.2010

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству

19.10.2010 принят в первом чтении

3.

337183-5
«О создании и упразднении некоторых районных (городских) судов Мурманской области»

Мурманская областная Дума

03.03.2010

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству

14.05.2010 принят в первом чтении

4.

348435-5
«О внесении изменения в статью 5 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (в части устранения внутреннего противоречия)

Костромская областная Дума

25.03.2010

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии

30.06.2010 принят в первом чтении

5.

382505-5
«О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» (по вопросу изменения количества мировых судей в Республике Алтай)

Государственное Собрание – Эл Курултай Республики Алтай

28.05.2010

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству

21.09.2010 принят в первом чтении

Однако приведенные выше данные не дают достаточно полной характеристики динамики прохождения региональных законодательных инициатив в Государственной Думе. Для получения более наглядной картины следует проанализировать приведенные выше количественные показатели в ретроспективе.

Всего субъектами права законодательной инициативы внесено в Государственную Думув текущем созыве или перешло из предыдущих созывов 5191 законопроект, из нихзаконодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации внесено 1674 проекта, или 32,2% от общего числа внесенных. По 1239 региональным инициативам (74% от их общего числа, внесенных в текущем созыве или перешедших из предыдущих созывов) работа завершена, среди них 762 законопроекта (61,5% от числа завершенных работой) внесены субъектами Российской Федерации только в текущем созыве. По состоянию на 31 декабря 2010 года на рассмотрении в Государственной Думе находятся 435 региональных инициатив, из них 19 проектов приняты в первом чтении, 1 – находится на рассмотрении после отклонения Советом Федерации.[3]

По итогам 2009 года (по состоянию на 13.01.2010 г.) субъектами Российской Федерации было внесено в текущем созыве илиперешло из предыдущих созывов 1455 законопроектов, по 985 проектам работа была завершена, в том числеподписано 82 закона, что составляло 8,3% от общего числа завершенных работой или 5,6% по отношению к общему числу внесенных в текущем созыве или перешедших из предыдущих созывов.

По состоянию на 31 декабря 2010 года Президентом Российской Федерации в текущем созыве подписано 1176 законов, из них 123 закона, или10,4% от общего числа подписанных законов, составляют законодательные инициативы субъектов Российской Федерации. По отношению кобщему числу внесенных субъектами федерации законопроектов, работа по которым завершена (1239), этот показатель составляет 9,9%, а по отношению к общему количеству внесенных в текущем созыве или перешедших из предыдущих созывов (1674) – 7,3%.

Таким образом, налицо увеличение год от года количества законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, успешно проходящих все стадии законодательного процесса, вплоть до подписания Президентом Российской Федерации, что свидетельствует о повышении качества работы региональных законодателей.

Тем не менее, количество вносимых в Государственную Думу субъектами Российской Федерации законодательных инициатив, по которым федеральными законодателями принимается отрицательное решение, пока еще остается высоким. «Коэффициент полезного действия» регионального законотворчества в сфере совершенствования законодательства федерального уровня может и должен быть гораздо выше. Как и в предыдущие годы, корни этой ситуации – в недостаточной проработке «региональных» законопроектов, их слабое финансово-экономическое обоснование.

Понять причины такого положения поможет анализ прохождения законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, которые так и не стали федеральными законами (на примере 2010 года). Как видно из приведенных в таблице 1 данных, 28 законопроектов рассматриваемой категории (12,4% от общего числа внесенных) были отклонены Государственной Думой при их рассмотрении в первом чтении; 20 законопроектов, или 8,9% от общего числа внесенных, возвращены законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации по различным основаниям, в том числе: 19 законопроектов (95% от общего числа возвращенных) возвращены в связи с отсутствием заключения Правительства Российской Федерации, 1 законопроект возвращен в связи с отсутствием документов, предусмотренных ФЗ «О техническом регулировании».

Приведенные выше данные показывают пока еще сохраняющийся невысокий уровень соблюдения региональными законодателями требований формального характера при внесении законопроектов в Государственную Думу, а именно несоблюдение законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований, предъявляемых Конституцией Российской Федерации, Регламентом Государственной Думы и федеральными законами к документам, которые субъектам права законодательной инициативы необходимо представлять при внесении соответствующих законопроектов в Государственную Думу.

Качественные характеристики законодательных инициатив субъектов федерации следует оценивать исходя из причин отклонения законопроектов данной категории. Как и в предыдущие годы, основной и главной причиной отклонения Государственной Думой законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в 2010 году в Государственную Думу, является несоответствие этих законопроектов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, федеральным конституционным законам.