Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

2.1. Международно-правовые механизмы борьбы с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства

Правовую основу борьбы с пиратством составляют положения Женевской конвенции 1958 года об открытом море, Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, вступившей в силу 16 ноября 1994 года, где содержится определение понятия «пиратства», о котором говорилось выше, и в руки государств – участников Конвенции дается действенный механизм борьбы с этим противоправным явлением. Как было отмечено выше, согласно ст.105 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года любому государству в открытом море или в любом другом месте вне юрисдикции какого-либо государства даются полномочия на захват пиратского судна и арест находящихся на этом судне лиц, включая и захват находящегося на нем имущества[1].

Главная опасность морского терроризма и пиратства состоит в том, что они угрожают безопасности мореплавания, попирают общепризнанный принцип свободы морей и нередко представляют угрозу миру. В 1985 году Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию № 65/40. В результате предпринятой работы в 1988 году на конференции в Риме была принята Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства. Дополнительный Протокол к Римской конвенции 1988 года регламентировал аналогичным образом деятельность по пресечению незаконных актов, направленных против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе. Римская конвенция обязывает каждое государство-участника предусматривать соответствующие меры за преступления, направленные против безопасности морского судоходства с учетом тяжести и характера этих преступлений. За последние 10-15 лет Международная Морская организация издала ряд резолюций и циркуляров, касающихся мер по предотвращению незаконных актов, которые угрожают безопасности судов, а также пассажиров и экипажей.

Одним из основных международных нормативных актов в области безопасности мореплавания является Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1 ноября 1974 года (СОЛАС‑74), принятая и подписанная в рамках Международной морской организации (ИМО) в Лондоне [2]. Изначально СОЛАС‑74 была направлена на организационное и техническое оснащение судов, обеспечивающее их безопасность. Позже появились меры по борьбе с пиратством, предусматривающие международное сотрудничество и взаимодействие.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 года подтвердила фундаментальные принципы и нормы Конвенции об открытом море. В ст.101‑107, 110‑111 почти дословно воспроизводится содержание норм Конвенции об открытом море ст. 15‑23. Морское право дает военному кораблю любого государства возможность противодействовать пиратству в открытом море.

С 1 июля 2004 г. вступил в силу Международный кодекс по охране судов и портовых сооружений (ОСПС) Международной морской организации, вошедший составной частью (гл.XI‑2) в Международную конвенцию по охране человеческой жизни на море (СОЛАС‑74). Кодекс устанавливает унифицированные стандарты безопасности, обязательные для всех участников международных морских перевозок грузов и пассажиров. Назначение Кодекса ОСПС – не допустить пиратов на судно, однако, если они все же проникли, то экипажу необходимо знать, как уменьшить или исключить негативные последствия.

Международной морской организацией также был разработан ряд рекомендаций с целью предупреждения и пресечения пиратства и вооруженных ограблений судов:

‑ рекомендации правительствам по предупреждению и пресечению пиратства и вооруженных ограблений морских судов (1999 г.);

‑ инструкция судовладельцам, судоходным компаниям, капитанам и экипажам судов по предупреждению и пресечению пиратства и вооруженных ограблений морских судов (2002 г.);

‑ директивы для Центров координации по спасанию на море (ЦКСМ) (2000 г.);

‑ временные процедуры для ЦКСМ по получению сигналов бедствия (2000 г.);

‑ резолюция А. 922 (22) – кодекс поведения при расследовании актов пиратства и вооруженных ограблений морских судов;

‑ Резолюция А. 923 (22) ‑ суда‑«призраки» и процесс регистрации[3].

По просьбе Переходного федерального правительства Сомали Совет Безопасности ООН 2 июня 2008 года сроком на шесть месяцев принял резолюцию № 1816 об усилении борьбы с пиратством в зоне Африканского Рога, которая была продлена в декабре того же года. В г.Найроби (Кения) прошла международная конференция, принявшая решения по радикальным мерам противодействия морским пиратам в водах Индийского океана [4].

Конвенция 1982 года предусмотрела также изъятие из принципа исключительной юрисдикции государства флага осуществление права преследования по «горячим следам». (Государство флага - государство, под флагом которого законно плавает какое-либо судно. Государство флага, предоставляя судну право плавать под своим флагом, тем самым определяет национальность судна.) Иными словами, военный корабль располагает международным правом преследовать пиратское или захваченное пиратами судно не только в пределах территориального моря, но и в экономической зоне, а также на континентальном шельфе.

Впервые в истории международного права установлен совершенно новый, уникальный механизм мирного разрешения споров между государствами по поводу морской деятельности. Этот механизм определен в специальной части «XV» Конвенции ООН по морскому праву - «Урегулирование споров».

Особое место среди предусматриваемых процедур занимает Международный трибунал ООН по морскому праву (далее - Трибунал). При этом следует отметить, что в ст. 287 «Выбор процедуры» предлагаемые средства изложены в таком порядке: Трибунал, Международный суд ООН, Арбитраж, Специальный арбитраж. Иными словами, Конвенция ставит Трибунал на первое место. И это не случайно, так как Трибунал рассматривает споры, связанные с толкованием Конвенции, нарушениями ее положений и других общепризнанных принципов и норм международного морского права. Особо необходимо подчеркнуть, что Трибунал обладает правом принимать решения о незамедлительном освобождении судов и экипажей из-под ареста других государств, но для этого должен быть внесен разумный залог или иное финансовое обеспечение. Решение Трибунала является окончательным и обжалованию не подлежит [5]. Согласно Конвенции местопребыванием Трибунала является город Гамбург (Германия). Трибунал состоит из коллегии – 21 независимого члена, «избранных из числа лиц, пользующихся самой высокой репутацией беспристрастности и справедливости и являющихся признанными авторитетами в области морского права».

Согласно Соглашению о привилегиях и иммунитетах Трибунала член Трибунала обладает статусом главы дипломатической миссии [6]. В составе Трибунала обеспечено «представительство основных правовых систем мира и справедливое географическое распределение». В отличие от Международного суда ООН, Трибунал вправе рассматривать споры не только между государствами, но и между такими сторонами контракта, как государственные предприятия, физические или юридические лица (Палата Трибунала по спорам, касающимся морского дна). При этом речь идет о тех лицах, которые имеют гражданство государств – участников Конвенции или находятся под эффективным контролем этих государств или их граждан (ст. 187 и ст. 153 Конвенции).

Трибунал вправе вынести решение о «незамедлительном освобождении судна и экипажа», если последние не освобождаются, несмотря на предоставление «разумного залога или иного финансового обеспечения», и если в течение десяти дней со времени задержания не будет достигнуто соглашения между государством флага и прибрежным государством о передаче вопроса об освобождении любому суду или арбитражу.

Представляют интерес вопросы взаимоотношений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года и Международной морской организации (далее – ИМО). Первоначально организация называлась Межправительственная морская консультативная организация и была переименована Резолюциями Ассамблеи ИМО А.358 (LX) и А.371 (X) 1975 г. и 1977 г.[7]

Деятельность ИМО, являющейся одним из специализированных учреждений ООН, в настоящее время основывается на фундаменте международного права, в частности международного морского права. В первую очередь речь идет о Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Сегодня нельзя рассматривать те или иные стороны деятельности ИМО, особенно связанные с обеспечением безопасности мореплавания, охраной человеческой жизни на море и защитой морской среды, без учета положений этой Конвенции, которые имеют основополагающее значение для всех видов морской деятельности, осуществляемой в условиях отсутствия войны. С момента вступления Конвенции в силу ИМО проводит консультации с международными организациями системы ООН по различным вопросам взаимодействия ИМО и Конвенции.

Еще до вступления Конвенции в силу важнейшие ее положения были включены в различные договорные и недоговорные документы ИМО. Хотя прямое указание на ИМО есть только в ст. 2 приложения VIII Конвенции, различные ее положения говорят о «компетентной международной организации, принимающей международные правила и стандарты в области обеспечения морской безопасности, эффективности судоходства и предупреждения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов и возмещения ущерба»[8]. В таких случаях понятие «компетентная международная организация» относится именно к ИМО, которая является специализированным учреждением в системе ООН, образованным в соответствии с Конвенцией об ИМО, принятой в Женеве 6 марта 1948 г.[9]

Статья 1 Конвенции об ИМО объявляет ее организацией с широкой сферой деятельности в области безопасности и обеспечения мер, направленных против загрязнения морской среды, а также предоставляет ей право заниматься другими вопросами, такими, как повышение эффективности судоходства и соблюдение принципа свободы судоходства для всех государств, участвующих в международной торговле, без какой-либо дискриминации [10]. Статья 59 называет ИМО специализированным учреждением ООН в сфере судоходства и воздействия судоходства на морскую среду. Статьи 60 и 62 говорят о сотрудничестве ИМО с другими специализированными межправительственными и неправительственными организациями по вопросам, относящимся к международному судоходству и другой деятельности в этой сфере.

Кроме того, ст. 311 Конвенции об отношении к другим конвенциям и международным соглашениям содержит положения, согласно которым она не изменяет прав и обязательств государств – участников, которые вытекают из других соглашений, совместимых с ней, и которые не затрагивают осуществления другими государствами – участниками своих обязательств по ней.

Рост числа актов пиратства в последние годы показывает, что меры, предпринимаемые мировым сообществом в этой сфере, малоэффективны. Торговые суда государств продолжают становиться легкой наживой пиратов, преступные группы которых не столь хорошо вооружены. Важно отметить и тот факт, что даже присутствие военно-морских сил государств в регионах наибольшего распространения пиратства не устраняют попытки нападений на суда. В результате этого суда, находящиеся в районах с повышенной активностью пиратов, не могут защитить себя от их нападений. Но это не основные причины и условия, детерминирующие пиратство.

Основными причинами возникновения и продолжения пиратской деятельности являются социально-экономические и социально-политические процессы, происходящие в жизни прибрежных государств. Недостаточная эффективность мер по борьбе с пиратской деятельностью в пределах своей сухопутной территории приводит к увеличению количества нападений и усилению преступных группировок, выходу их на более высокий технический уровень. Мировое сообщество, осознав эту причину, начало оказание как материальной, так и консультационной помощи прибрежным государствам, которые изъявили желание усилить борьбу с преступными группировками на своей сухопутной и морской территории.

Постановка вопроса о международно-правовой ответственности прибрежных государств, не предпринимающих усилий в борьбе с актами пиратства и вооруженного грабежа против иностранных судов, совершаемыми их гражданами, могла бы «подстегнуть» правительства к принятию более эффективных мер. Однако непринятие таких мер обусловлено отчасти боязнью мирового сообщества того, что ущерб от введения санкций может быть большим и нанесет более значительный экономический ущерб большинству третьих государств, зависящих от морских перевозок, чем несут государства в результате разграбления имущества и повреждения судов преступниками. Морские воды и порты этих прибрежных государств находятся в сфере интенсивных международных экономических отношений. Но непринятие мер против пиратства ставит под угрозу безопасность гражданского судоходства от актов пиратства и вооруженного грабежа против судов и потворствует развитию пиратских формирований.

Государства с низким уровнем экономического развития не в состоянии осуществлять эффективные и широкомасштабные правоохранительные меры в отношении своих граждан, занимающихся пиратством, и в этом случае международное сотрудничество в данной области может принести ощутимый эффект. Обеспечение безопасности международного судоходства в таких районах должно осуществляться, в том числе, и в рамках мер, предпринимаемых мировым сообществом по борьбе с актами терроризма на море.

Конкретные международно-правовые меры по борьбе с пиратством как с отдельным преступлением нашли свое отражение в Конвенциях 1958 и 1982 годов. Основания для захвата пиратского судна или пиратского летательного аппарата, меры по пресечению пиратства и ответственность за пиратство, обязанность государств сотрудничать в пресечении пиратства, ответственность за неправомерный захват судна или летательного аппарата по подозрению в пиратстве, характеристики судов и летательных аппаратов, которые уполномочены на осуществление захвата за пиратство и, наконец, полномочия по осмотру судна, подозреваемого в пиратстве – все это изложено и закреплено в конвенциях. Они заложили хорошую международно-правовую основу для пресечения пиратских актов в пределах открытого моря. Но необходимо проработать конкретный механизм реализации положений этих конвенций, который должен найти дальнейшее развитие в международном праве и отражение в национальном законодательстве прибрежных государств. Применительно к нашей стране, для этого необходимо дальнейшее совершенствование уголовно-процессуального законодательства, предусматривающего предоставление права командирам военных кораблей, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, осуществлять неотложные следственные действия вне пределов военного корабля в случае захвата пиратского судна.

Но действия, проводимые после захвата пиратского судна – это только одна сторона борьбы с пиратством. Факт пиратства произошел, а значит, подверглись опасности люди, допущены материальные потери. Необходимо совершенствовать механизмы своевременного выявления предпосылок пиратской деятельности для своевременного пресечения этого преступления и привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в его совершении. Положения Конвенций 1958 и 1982 года предусматривают эту ситуацию, когда военный корабль или судно, уполномоченное на осуществление подобных действий, находится в месте совершения акта пиратства, в состоянии преследовать, остановить, задержать, а в том случае, если оказывается сопротивление со стороны пиратов, - захватить их судно, задержать его и арестовать находящихся на нем лиц для принятия в отношении них дальнейших мер. Однако применяемая пиратами тактика и большие протяженности путей гражданского судоходства не позволяют в полной мере производить своевременное обнаружение и задержание пиратских судов, даже при использовании авиации. Своевременная защита судов от актов пиратства возможна лишь при осуществлении государствами систематических действий в районах, где обычно действуют пираты.

Обязанность государств сотрудничать в пресечении пиратства закреплена в Конвенции 1982 года, но она является декларативной. Государства официально от этого не отказываются, но на практике, как правило, исходят из своих интересов и возможностей. Положительным в этой ситуации является пример создания регионального центра по борьбе с вооруженным грабежом и пиратством в Куала-Лумпуре (Малайзия). Деятельность военно-морских и полицейских сил Малайзии, Индонезии, Сингапура и Филиппин в районах с повышенной активностью пиратов и других преступных групп, совершающих вооруженные нападения на суда, показала результативность выработки общих принципов, унификации национального законодательства и международных договоров [11]. Количество пиратских нападений в этих районах сведено к нулю и позволяет считать положительным опыт международной антипиратской деятельности. Этот опыт еще раз подчеркивает, что должен активно развиваться договорный процесс на двустороннем и многостороннем уровне. Такого уровня международные договоры могли бы регулировать отношения между государствами при осуществлении ими совместных мероприятий с привлечением военно-морских сил, судов морских сил, специально уполномоченных для борьбы с пиратством. К таким силам относятся корабли и летательные аппараты береговой охраны, пограничных и полицейских морских сил. В перспективе необходимо выйти и на более широкое международное сотрудничество, которое может осуществляться и в рамках международных межправительственных организаций.

Реализуя положения международных договоров и вырабатывая совместные рекомендации, необходимо большее внимание уделять совершенствованию национального законодательства, регламентирующего меры, осуществляемые компетентными органами государств, во внутренних водах и территориальном море. Это касается усиления мер учета и содержания маломерных судов, контроля над их плаванием во внутренних водах и в территориальном море государств. Основной направленностью проведения этих мер должно быть предупреждение и пресечение актов вооруженного грабежа судов в этих водах, а также предупреждение актов пиратства в открытом море, но с соблюдением принципов «открытого моря».

Учитывая низкие возможности прибрежных государств в борьбе с актами пиратства и вооруженного грабежа, а в некоторых случаях – их неспособность обеспечить надежную защиту международного морского судоходства, государства и экипажи судов, плавающих под их флагами, обязаны предпринимать предупредительные меры и меры самообороны судов от этих актов. Государства должны прилагать усилия по совершенствованию механизма проведения спасательных работ при угрозе гибели или при повреждении судов в результате совершения этих противоправных актов.

Приоритетное внимание уже сейчас уделяется предупредительным мерам. Меры самообороны, направленные на защиту судов со стороны актов пиратства и других актов вооруженных нападений на суда, должны совершенствоваться. Мероприятия, направленные на самооборону судов, могут осуществляться охранными агентствами или «группами самообороны» судов лишь в том случае, если их правовой статус будет закреплен как в национальном, так и в международном законодательстве. Только при условии разрешения проблем правового статуса таких групп или агентств, условий хранения, применения оружия, их ведомственной принадлежности можно будет говорить о значительном сокращении захваченных гражданских судов. Ведь опыт проведения конвоев показал, что суда, успешно проводившие мероприятия самообороны, включая применение легкого стрелкового оружия, захвачены не были. Но это – комплексная проблема, затрагивающая различные отрасли международного права и законодательства государств, и от ее решения зависит уменьшение количества актов пиратства и разбоя на море. Отсутствие на судах оружия не исключает возможности применения против пиратов силы со стороны членов экипажа судна. Между тем, при осуществлении силовых мер самообороны судна существуют взаимосвязанные проблемы. С одной стороны, сопротивление пиратам может привести к жертвам среди членов экипажа и пассажиров судна, с другой – неизвестны последствия в отношении лиц, находящихся на судне, после ухода преступников с его борта.

Опыт проведения конвоев российскими кораблями показал, что подготовка к действиям на случай пиратских нападений должна вестись в соответствии с планом по предотвращению проникновения пиратов на палубу и должна быть направлена на минимизацию материального ущерба и обеспечение личной безопасности команды и пассажиров в случае нападения[12]. План должен предусматривать комплекс мер по противодействию пиратам на этапах подготовки к прохождению опасного участка, при обнаружении пиратов на подступах к судну, а также в случае их прорыва на палубу.

Немаловажной является проработка механизма поиска и задержания пиратов. Разработка этого механизма также должна получить дальнейшее развитие и отражение в двусторонних и многосторонних международных договорах, и особенно в национальном законодательстве государств. Ее составляющая – система оповещения судов о совершенных нападениях – может оказать и оказывает прибрежным государствам помощь в поиске и задержании судов с лицами, совершившими пиратский акт. Но эффективность мер по поиску и задержанию повысится лишь в том случае, ели будут учтены условия конкретной обстановки, связанные с удаленностью правоохранительных сил и средств государств от места нападения пиратов, возможностями этих сил и средств, временем, прошедшим после нападения.

Таким образом, борьба с пиратством и актами вооруженного грабежа против судов может быть эффективной только в том случае, если она будет основываться на анализе конкретных причин, порождающих эти преступления, условий и факторов, им способствующих, более полно учитывать специфику этой борьбы. Дальнейшее совершенствование должны получить меры по поиску и задержанию пиратских судов и лиц, совершивших нападения, меры самообороны и противодействия пиратским нападениям, уголовного преследования лиц, их совершивших. Все действия, направленные на обеспечение безопасности гражданского судоходства, должны быть сопряжены с основными международными принципами, закреплены в международных договорах, многосторонних соглашениях и прописаны в национальном законодательстве. Лишь в этом случае количество актов пиратства и вооруженного разбоя на море пойдет на убыль.