Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

ФЕДЕРАЛЬНАЯ АДРЕСНАЯ ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПРОГРАММА

Федеральная адресная инвестиционная программа на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов была сформирована в условиях значительно изменившейся нормативной правовой базы. В частности, в 2010 году изменения были внесены в статью 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», в соответствии с положениями которой федеральная адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год и плановый период формируется ежегодного и утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере инвестиционной деятельности.

Во исполнение положений указанной статьи, а также статьи 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, были разработаны Правила формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы (далее – Правила), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 716.

В соответствии с Правилами, федеральная адресная инвестиционная программа (далее – ФАИП) представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета (далее - главные распорядители) бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений по объектам капитального строительства, объектам недвижимости, а также мероприятиям (укрупненным инвестиционным проектам).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы» также признан утратившим силу ряд нормативных правовых актов, в том числе постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 714 «Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета».

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 года
№ 39-ФЗ, ФАИП на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов впервые была утверждена Министром экономического развития Российской Федерации Э.С. Набиуллиной 13 января 2011 года.

Еще одним существенным изменением стало то, что, начиная с 2011 года, в состав ФАИП включаются не только объекты государственной собственности Российской Федерации и собственности юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, но и объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, на софинансирование которых предоставляются субсидии из федерального бюджета.

По состоянию на конец года, с учетом всех внесенных изменений, на строительство объектов и реализацию мероприятий, включенных в ФАИП, в 2011 году были предусмотрены средства федерального бюджета в размере 946,0 млрд. рублей.

На финансирование объектов, включенных в федеральные целевые программы (программная часть ФАИП), в 2011 году были предусмотрены средства в размере 573,8 млрд. рублей (60,7% от общего объема ФАИП). На строительство объектов и реализацию мероприятий, не включенных в федеральные целевые программы (далее – непрограммная часть ФАИП) - в размере 372,2 млрд. рублей, что составляет 39,3% от общего объема ФАИП.

Для сравнения, в 2010 году на те же цели были предусмотрены средства в размере 764,4 млрд. рублей (с учетом средств, предусмотренных на предоставление субсидий), что на 181,6 млрд. рублей меньше, чем в 2011 году.

В составе ФАИП на 2011 год на финансирование специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ, были предусмотрены средства в размере 160,2 млрд. рублей, или 16,9% от общего объема ФАИП.

Как и в предыдущие годы, в 2011 году одним из основных приоритетов государственного финансирования было развитие социальной сферы, в том числе развитие здравоохранения, образования, культуры, обеспечение жильем, улучшение демографической ситуации.

В рамках Социального комплекса в 2011 году планировалось профинансировать средства в размере 385,6 млрд. рублей, или 40,8 % от общего объема ФАИП.

Наибольший объем средств предусмотрен на жилищное и коммунальное строительство - 176 млрд. рублей, в частности, на федеральную целевую программу (далее – ФЦП) «Жилище» на 2011-2015 годы – порядка 3,8 млрд. рублей и по непрограммной части ФАИП – 142,6 млрд. рублей.

В рамках непрограммной части ФАИП в 2011 году было продолжено решение задачи, поставленной Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым по обеспечению постоянным жильем военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации с учетом проведения организационно-штатных мероприятий по переходу к перспективному облику Вооруженных Сил.

В 2011 году только Минобороны России на формирование фонда служебного жилья и обеспечение военнослужащих жилыми помещениями для постоянного проживания были выделены средства в размере 97,8 млрд. рублей. За 9 месяцев 2011 года было приобретено 8 493 квартиры общей площадью 531 075 кв. метров, из них: 1 265 служебных квартир общей площадью 84 814 кв. метров и 7 228 квартир для постоянного проживания общей площадью 446 261 кв. метр.

По направлению «Здравоохранение» были предусмотрены средства в объеме 82,6 млрд. рублей. Осуществлялось финансирование, в том числе, таких ФЦП как «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007-2011 годы», «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)», «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации» (2006-2015 годы).

В рамках непрограммной части ФАИП в 2011 году осуществлялось финансирование в том числе строительства Федерального научно-клинического центра детской гематологии, онкологии и иммунологии, г. Москва, ФГУ «Федеральный Центр сердца, крови и эндокринологии им. В.А. Алмазова», г. Санкт-Петербург, реконструкции инфраструктуры лыжного и горнолыжного комплексов Камчатского края, реконструкции существующего корпуса № 3 для размещения Центра нейрореабилитации Учреждения Российской академии медицинских наук Научно-исследовательский институт нейрохирургии им. академика Н.Н. Бурденко РАМН, г. Москва, строительства филиала «Всероссийского центра экстренной и радиационной медицины имени А.М. Никифорова» в Центральном региональном центре, г. Москва и других.

По направлению «Культура» было предусмотрено 38,9 млрд. рублей, в том числе на финансирование ФЦП «Культура России (2006-2011 годы)» - 21,1 млрд. рублей. В частности, в 2011 году осуществлялось строительство таких важнейших объектов, как Большой и Малый театры, Государственный историко-культурный музей-заповедник «Московский Кремль» в г. Москве, Мариинский театр и Государственный музей-заповедник «Петергоф» в г. Санкт-Петербурге. В рамках непрограммной части ФАИП осуществлялось финансирование следующих важнейших объектов: «Государственный музей изобразительных искусств им. А.С. Пушкина, г. Москва», «Реконструкция здания Российского государственного академического Большого драматического театра имени Г.А. Товстоногова, г. Санкт-Петербург», «Государственный театр наций, г. Москва», «Реконструкция здания ИТАР-ТАСС, г. Санкт-Петербург», «Ансамбль Большого Успенского монастыря - памятник архитектуры и истории 1560 года, г. Тихвин, Ленинградская область» и других.

В рамках направления «Образование» были предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 31,9 млрд. рублей. Осуществлялось финансирование ФЦП развития образование (2011-2015 годы), также в рамках непрограммной части ФАИП осуществлялось финансирование строительства IV Гуманитарного корпуса МГУ им. М.В. Ломоносова в г. Москве, реконструкция комплекса дворцово-паркового ансамбля «Михайловская Дача» и строительство объектов для размещения бизнес-школы Высшей школы менеджмента в г. Санкт-Петербурге, реконструкция главного здания Российской академии художеств (2-я очередь) в г. Санкт-Петербурге.

Кроме того, еще 8,2 млрд. рублей было предусмотрено на финансирование объектов в рамках направления «Наука». Средства были направлены на финансирование в том числе таких объектов, как «Реконструкция научно-исследовательского реакторного комплекса «ПИК» в г. Гатчина Ленинградской области», «Размещение стендового образца ускорителя ионов в лабораторно-стендовом корпусе (здание 1375) ФТЦ ФИАН г. Протвино, Московская область», «Кавказская горная обсерватория Государственного астрономического института имени П.К. Штернберга Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Карачаево-Черкесская Республика» и других.

Большое внимание в 2011 году уделялось созданию условий для ускорения экономического роста за счет развития производственной инфраструктуры, в том числе транспортной, трубопроводной, информационно-коммуникационной.

В рамках Производственных комплексов в 2011 году планировалось профинансировать средства в размере 358,4 млрд. рублей, или 37,9% от общего объема ФАИП.

Традиционно, наибольший объем бюджетных ассигнований – 287,9 млрд. рублей – был предусмотрен на финансирование транспортной инфраструктуры.

В частности, в рамках ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» велось строительство участков автодорог М-4 «Дон», «Амур» Чита-Хабаровск, «Байкал» Улан-Удэ - Кяхта до границы с Монголией, «Волга» от Москвы через Владимир, Нижний Новгород, Казань до Уфы, кольцевой автодороги «Кола» от Санкт-Петербурга через Петрозаводск, Мурманск, Печенгу до границы с Норвегией, а также реконструкция и развитие аэропортов Домодедово, Внуково, Шереметьево, Сочи и других объектов.

Кроме того, 37,0 млрд. рублей в 2011 году было предусмотрено на финансирование объектов в рамках топливно-энергетического комплекса, в том числе в рамках ФЦП «Ядерные энерготехнологии нового поколения на 2010-2020 годы». В рамках непрограммной части ФАИП финансировались, в числе прочих, объекты главного распорядителя бюджетных средств Минэнерго России, включенные в программу строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта.

Значительное внимание в 2011 году уделялось укреплению национальной безопасности и модернизации Вооруженных Сил Российской Федерации, развития пограничной и таможенной инфраструктуры.

По объектам Специального комплекса на указанные цели в 2011 году были предусмотрены средства федерального бюджета в размере 202,0 млрд. рублей или 21,3% от общего объема ФАИП в 2011 году. В том числе на финансирование специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ, - 160,2 млрд. рублей, на финансирование объектов Специального комплекса непрограммной части ФАИП - 12,8 млрд. рублей.

В частности, в рамках непрограммной части ФАИП Управлением делами Президента Российской Федерации финансировалось создание двух самолетов Ту-214 СУС, четырех вертолетов Ми-8МТВ-1С с узлами связи, двух самолетов Ил-96-300 ПУ (М 1), самолета Ту-214 (пассажирский) и ряда других объектов.

По состоянию на начало 2011 года в состав открытой части ФАИП было включено более 700 позиций с ограничением по финансированию на общую сумму 201,6 млрд. рублей, что составляет порядка 27,2% от общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию ФАИП в 2011 году (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ, по состоянию на начало года).

В течение года главными распорядителями бюджетных средств велась работа по снятию ограничений, однако по состоянию на конец 2011 года так и не были сняты ограничения по финансированию на общую сумму порядка 5,7 млрд. рублей, что составляет порядка 0,7% от общего объема ФАИП (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ) (для сравнения, по состоянию на конец 2010 года не были сняты ограничения по финансированию на сумму 3,4 млрд. рублей). Указанные бюджетные ассигнования приходятся на 31 позицию 14 главных распорядителей бюджетных средств.

Из них более 90% средств (почти 5,3 млрд. рублей) приходится на объекты, включенные в ФАИП с ограничением в связи с отсутствием утвержденных нормативных правовых актов (решений) о предоставлении бюджетных ассигнований (в том числе субсидий на софинансирование). Это объекты следующих главных распорядителей: Управления делами Президента Российской Федерации, Минфина России, Минздравсоцразвития России, Роспотребнадзора, Российской академии художеств, МИДа России, Роскосмоса, Минкультуры России.

В частности, по-прежнему не решен вопрос с финансированием строительства завода по производству препаратов крови в г. Киров в рамках направления «Медицинская промышленность». Средства на строительство завода в размере 1,5 млрд. рублей в настоящее время зарезервированы за Минфином России. Объект подлежал к вводу в 2009 году, но в эксплуатацию не был введен. По итогам работы Межведомственной рабочей группой по проверке обоснованности увеличения стоимости и сроков строительства завода, созданной в соответствии с приказом Минздравсоцразвития России, принято решение о продолжении строительства объекта.

Еще 0,2 млрд. рублей приходится на объекты, по которым средства в 2011 году предусмотрены и на проведение проектных и изыскательских работ, и на строительство (реконструкцию, техническое перевооружение), однако главными распорядителями документы, подтверждающие наличие утвержденной в установленном порядке проектной документации по этим объектам в Минэкономразвития России до конца года не были представлены (в том числе по объектам Минобрнауки России, Росгидромета, Минпромторга России).

Кроме того, до сих пор не представлена утвержденная в установленном порядке проектная документация и положительное заключение о достоверности сметной стоимости объектов на общую сумму 0,17 млрд. рублей. Указанные средства предусмотрены на финансирование объектов Минобороны России, Росморречфлота, Госкорпорации «Росатом», Минкультуры России, Минпромторга России.

По одному объекту Росгидромета отсутствует нормативный правовой акт (решение) о внесении изменений в ранее утвержденный нормативный правовой акт.

По объекту Минобороны России не снято ограничение по финансированию в связи с отсутствием утвержденного в установленном порядке задания на проектирование.

Еще одной проблемой, негативно отразившейся на ходе реализации ФАИП в 2011 году, стало несвоевременное представление в Минэкономразвития России отдельными главными распорядителями бюджетных средств предложений по внесению изменений в ФАИП. В соответствии с пунктом 29 Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 716, внесение изменений в адресную программу осуществляется Минэкономразвития России по согласованию с Минфином России на основании предложений, согласованных с субъектами бюджетного планирования и представляемых главными распорядителями в Минэкономразвития России.

Заметим, что в течение нескольких лет Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проводилась значительная работа по корректировке нормативно-правовой базы, регулирующей работу с государственными инвестициями. Были внесены изменения в тринадцать нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Основным ориентиром указанной работы была дебюрократизация механизмов федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы. В результате было обеспечено повышение самостоятельности главных распорядителей средств федерального бюджета, ускорение процедур внесения изменений в ФАИП, сохраняя при этом действенный контроль за ходом строительства объектов.

В частности, государственным заказчикам федеральных целевых программ было предоставлено право включать в их состав укрупненные мероприятия, при условии расшифровки в ходе реализации, вместо адресного указания каждого конкретного объекта. Доработанный по результатам указанной работы по дебюрократизации порядок реализации ФАИП обеспечивает более чем трехкратное сокращение времени согласования, утверждения и доведения до исполнителей изменений в ФАИП, а также обеспечивает контроль за целевым использованием средств федерального бюджета и направлен на повышение эффективности ФАИП.

Следует отметить, что в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 14 сентября 2005 г. № МФ-П13-4616 Минэкономразвития России ежеквартально готовит и на 45 день по завершении отчетного периода направляет в Правительство Российской Федерации доклад о ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации ФАИП. Во исполнение указанного поручения Минэкономразвития России подготовило и направило субъектам бюджетного планирования и главным распорядителям бюджетных средств письмо, в соответствии с которым они обязаны представить отчеты о ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации федеральной адресной инвестиционной программы в Минэкономразвития России в срок до 30 января 2012 года.

В связи с вышеизложенным, дальнейший анализ хода реализации ФАИП по итогам за 2011 год произведен на основании данных Росстата.

В соответствии с предварительными данными Росстата, по стройкам и объектам ФАИП (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ), по которым Федеральной службой государственной статистики ведется наблюдение, уровень финансирования бюджетных ассигнований в январе-декабре 2011 года составил 504,6 млрд. рублей или 70,9% годового лимита.

Отметим, что в настоящее время в Росстат продолжают поступать данные от главных распорядителей бюджетных средств, и информация о ходе финансирования и освоения бюджетных ассигнований за 2011 год будет уточнена в сборнике Росстата «Сводные данные о ходе строительства строек и объектов ФАИП за 2011 год». В соответствии с Федеральным планом статистических работ, годовая информация о стройках и объектах для федеральных государственных нужд, использовании инвестиций и вводе в действие производственных мощностей и объектов капитального строительства представляется Росстатом 22 февраля года, следующего за отчетным.

В разрезе основных комплексов, согласно предварительным данным Росстата, за январь – декабрь 2011 года было профинансировано:

в рамках производственных комплексов – 287,4 млрд. рублей или 87,5% от годового лимита;

в социальном комплексе – 186,2 млрд. рублей, что составляет 55,9% от годового лимита;

и в специальном комплексе – 31,0 млрд. рублей (61,5% годового лимита).

Существенно выше, чем в целом по стройкам и объектам для государственных нужд, профинансирован годовой лимит государственных капитальных вложений в рамках производственных комплексов. В то же время уровень финансирования социального и специального комплексов ниже среднего.

Использование средств, предусмотренных на финансирование строек и объектов ФАИП в разрезе основных комплексов в январе-декабре 2011 года за счет всех источников финансирования, выглядит следующим образом: в рамках производственного комплекса было использовано 269,6 млрд. рублей или 76,3% от годового лимита за счет всех источников, в социальном комплексе – 214,0 млн. рублей (59,0%), и в специальном комплексе – 31,9 млн. рублей (57,7 процентов).

Всего в январе-декабре 2011 года использовано государственными заказчиками 515,5 млрд. рублей государственных капитальных вложений, или 66,8% годового лимита средств, предусмотренных на их строительство. Уровень использования бюджетных ассигнований от общего объема профинансированных средств за счет всех источников финансирования составил 92,8%.

Наибольший процент использования средств наблюдается в рамках производственных комплексов. В то же время, использование средств в рамках социального и специального комплексов значительно ниже средних значений.

Использование средств по стройкам и объектам для федеральных государственных нужд, по которым Росстатом ведется наблюдение (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ), в разрезе федеральных округов по итогам за 12 месяцев 2011 года характеризуется следующими данными:

Федеральный округ	Лимит ассигнований за счет всех источников	Лимит ассигнований за счет средств фед. бюджета	Фактически использовано за счет всех источников финансирования
			млн. рублей	в % от лимита на год
Дальневосточный	138 038,7	115 118,1	142 137,7	103,0
Северо-Кавказский	31 500,3	30 177,1	23 902,2	75,9
Южный	93 069,7	92 064,6	70 576,8	75,8
Сибирский	45 309,8	41 322,8	35 069,9	77,4
Северо-Западный	95 453,7	80 402,3	72 091,4	75,5
Приволжский	80 332,1	71 433,8	56 273,4	70,1
Уральский	8 608,0	8 206,1	5 525,0	64,2
Центральный	279 078,3	272 889,9	110 010,3	39,4

Как видно из приведенной таблицы, выше среднего по России объем средств за счет всех источников финансирования, предусмотренных на стройки и объекты ФАИП, использован в Дальневосточном (103,0%), Северо-Кавказском (75,9%), Южном (75,8%), Сибирском (77,4%), Северо-Западном (75,5%) и Приволжском (70,1%) федеральных округах. В то же время, в Центральном (39,4%) федеральном округе освоение бюджетных инвестиций значительно ниже среднего.

Согласно данным Росстата, по объектам ФАИП (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ), по которым Федеральной службой государственной статистики ведется наблюдение, в 2011 году предусмотрено финансирование 3 842 строек, объектов и мероприятий (далее – объектов).

Из числа включенных в состав ФАИП объектов к вводу в 2011 году предусмотрено 2 226. Следует заметить, что в состав объектов, подлежащих к вводу, Росстатом включены, в том числе, объекты, по которым в 2011 году предусмотрено проведение только проектных и изыскательских работ.

Следует отметить, что в четвертом квартале по ряду подлежащих к вводу объектов срок ввода был перенесен на последующие годы в силу объективных причин (например, в связи с удорожанием строительства, в том числе связанным с корректировкой проектной документации и необходимостью проведения дополнительных работ).

Например, на 2012 год перенесено завершение второго этапа реконструкции аэродрома аэропорта г. Сочи, реконструкции аэропортового комплекса в г. Саранске, строительство взлетно-посадочной полосы аэропорта г. Геленджик (главный распорядитель бюджетных средств – Росавиация).

Также на 2012 год перенесен срок ввода ряда объектов Минрегиона России, финансирующихся в рамках подпрограммы «Развитие города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе» ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», в том числе завершение строительства конференц-центра и Дальневосточного федерального института в г. Владивосток.

Кроме того, в 2012 году предполагается завершить реконструкцию участков автомобильной дороги Йошакр -Ола- Зеленодольск, реконструкцию мостового перехода через р. Пятилетка на 1618 км. автодороги «Колыма», а также целого ряда других объектов Росавтодора, ввод которых предполагался в 2011 году.

Кроме того, на последующие годы перенесены сроки ввода здания Владимирского областного суда в г. Владимире (Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации), пристройки к главному корпусу Шуйского государственного педагогического университета в г. Шуя Ивановской области (Минобрнауки России) и других объектов.