Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

Приложение

Опыт стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по оценке регулирующего воздействия [1]

Правительства большинства стран признают за промышленным сектором важнейший вклад в экономический рост, а также необходимость в его регулировании для более эффективного функционирования рынка. Однако до относительно недавнего времени недостаточно внимания уделялось изучению того, насколько успешно регулирование способно выполнять данную функцию. Регулирование должно выполнять поставленные для него цели, при этом обеспечивая минимальный уровень затрат, как административных, так и затрат для экономики в целом. Регулирование экономической, социальной и экологической областей могут оказывать влияние друг на друга, поэтому зависимость между ними должна быть принята во внимание при внесении изменений в одну из них. Иногда изменения в регулировании могут привести к экономическим, социальным, а также экологическим выгодам. Однако чаще всего происходит так, что выгоды в одной сфере приводят к издержкам в другой. Поэтому чрезвычайно необходима систематическая оценка позитивных и негативных эффектов на экономическую, социальную среду, а также экологию, любых изменений в существующей системе регулирования.

Оценка регулирующего воздействия (англ. – regulatory impact assesmen) – это способ оценки позитивных и негативных эффектов существующего или вводимого регулирования. Она может применяться как в преддверии изменений в регулировании (латин. – ex-ante, оценки предполагаемого воздействия) или же после того, как новая норма регулирования вступила в действие (латин. – ex-post, оценки реального воздействия).

Способы принятия решений относительно регулирования и (или) оценки его последствий можно классифицировать следующим образом:

· Экспертный, когда решение принимается доверенными экспертами;

· Консенсусный, когда решение принимается путем согласования позиций основных акторов;

· Политический, когда политические представители принимают решения, основанные на политических приоритетах;

· Эмпирический, когда решение основывается на анализе фактических данных, определяющих параметры действий в соответствии с заданными критериями.

ОРВ является именно частью эмпирического подхода к принятию решений. Укрепление эмпирической базы процесса принятия решений все чаще признается необходимым условием повышения его качества. ОРВ достигает этого путем систематического и последовательного изучения потенциального воздействия (положительного и отрицательного) правительственных решений, а также распределение его нагрузки между главными акторами. ОРВ предоставляет лицам, принимающим решения, полную картину как положительных, так и отрицательных факторов, связанных с изменениями в системе регулирования.

Международный опыт показывает, что ОРВ сегодня применяется в значительном количестве стран по всему миру. В некоторых из этих стран введение практики ОРВ стало реакций на все возрастающие объемы и сложность государственных регулирующих документов. Кроме того, стало очевидно, что так называемые «невидимые» затраты на соблюдение новых требований регулирования для бизнеса и простых граждан, например, затраты на административные формальности, были намного выше, чем «видимые» затраты для госбюджета. Данные затраты могли иметь значительный негативный эффект как на бизнес и потребителей, так и на эффективность экономики в целом. Таким образом, ОРВ была разработана для систематической идентификации таких издержек и выгод, а также определения альтернативных вариантов экономически более эффективного достижения целей государственной политики.

На данном перечне вопросов основываются руководства по проведению ОРВ в странах Организации экономического сотрудничества и развития. При этом способы применения и реализации ОРВ заметно варьируются в разных странах ОЭСР. Данный обзор представляет опыт не только США и Великобритании, а также стран Северной и Западной Европы, но и новых членов ОЭСР, бывших членов восточного блока – Польши и Венгрии.

Стоит так же упомянуть, что в одной из стран с развитой рыночной экономикой – а именно в Швейцарии – необходимость проведения оценки регулирующих воздействий в ходе законодательного процесса даже закреплена в конституции.

ОЭСР определила 10 следующих вопросов, которые должны быть освещены при принятии решения относительно нового регулирования:

· Достаточно ли четко определена проблема, с которой связана новая норма регулирования?

· Оправданы ли правительственные действия для решения данной проблемы?

· Является ли регулирование лучшей формой решения проблемы?

· Существует ли юридическая база для регулирования?

· Какие уровни власти ответственны за решение данной проблемы?

· Оправдывают ли выгоды от введения регулирования его затраты?

· Является ли распределение регулирующего воздействия в обществе прозрачным?

· Является ли регулирование понятным, последовательным, всеобъемлющим и доступным для пользователей?

· Была ли возможность у всех заинтересованных сторон высказать свою точку зрения?

· Как будет осуществляться контроль?

Опыт ряда стран – членов ОЭСР по проведению ОРВ

США

США стали первым государством, выдвинувшим требования к обязательному анализу издержек и выгод регулирования. Обязательное требование проведения ОРВ было выдвинуто федеральным правительством относительно всех социальных программ уже в 1981 году. Сегодня анализ эффективности регулирования полностью внедрен в процесс общественных консультаций. Количественный анализ издержек-выгод применяется к почти 90 процентам законов в социальной сфере, но лишь к 18 процентам законов в сфере экономики.

Основными принципами, характерными для ОРВ в настоящий момент, являются следующие:

· Правительство не должно регулировать до тех пор, пока отсутствует информация о необходимости регулирования;

· Меры по регулированию не должны приниматься до тех пор, пока не очевидны явные выгоды для общества;

· Меры по регулированию должны приниматься в соответствии с принципом максимизации выгод для общества.

В соответствии с законом 1995 года анализ эффективности затрат должен применятся к любому регулирующему акту, который потребует годовых затрат, превышающих $100 миллионов, на любом правительственном уровне, а также на уровне частного предпринимательства.

В то же время независимый контроль стал более избирательным. Если раньше количество годовых проверок регулирующих актов превышало 2000, сегодня это число снизилось до 500. Это стало результатом политики фокусирования оценки тех актов, которые в наибольшей степени касаются улучшения общественного благосостояния. Кроме того, обзоры стали более полными и интенсивными, реальные усовершенствования стали более вероятным.

В США специальным органом, созданным для координации процессов регулирования, является Служба по информации и регулированию, являющаяся департаментом Административно-бюджетного управления США. Штат Службы состоит из 50 госслужащих – экспертов в области политического анализа, юриспруденции, экономики, статистики и информационных технологий, а также специалистов в отдельных отраслях, таких как здравоохранение, токсикология и т.д.

Проведение ОРВ является обязательным для всех органов исполнительной власти федерального уровня США. Существует формализованный процесс оценивания регулирующих актов, включающий следующие этапы:

1. Подготовка органами исполнительной власти проектов регулирующих документов, направление их в Административно-Бюджетное управление;

2. Рассылка Административно-Бюджетным управлением проектов регулирующих актов по заинтересованным акторам (органы исполнительной власти, бизнес, некоммерческие организации, научно-аналитические организации);

3. Увязка проектов регулирующих документов с приоритетами президентской программы, различными стратегиями развития и прочими программными документами США;

4. Проведение консультаций с представителями общественных движений и региональных администраций;

5. Проведение ОРВ обязательно для всех регулирующих актов, имеющих экономическое значение (годовой отраслевой эффект) от $100 млн. в год;

6. По итогам исследования Административно-бюджетное управление одобряет проект регулирующего акта либо отправляет на его доработку;

7. Любой из одобренных Административно-бюджетным управлением проектов может подаваться как законопроект;

8. Административно-Бюджетное управление ежегодно представляет в Конгресс США доклад о регулирующих актах, который содержит информацию о совокупных издержках и выгодах рассмотренных проектов регулирующих актов.

ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

В 1985 году т.н. «Инициативой по дерегулированию» был запущен первый крупномасштабный проект с применением принципов ОРВ. Данная инициатива была скорее оценкой затрат, а не всеобъемлющей ОРВ. В 80-х гг. главная ответственность за контроль качества регулирующих актов была возложена на Департамент по Торговле и Промышленности. В 1992 году Инициатива по дерегулированию приобрела новое значение: было создано семь оперативных групп под контролем центральной группы в правительственном аппарате.

В 1996 году методология проведения ОРВ поменялась, и уже начиная с 1998 г. можно говорить о существовании в Великобритании всеобъемлющей системы ОРВ. Внутри Кабинета Правительства существует особая единица – Служба по анализу регулятивного воздействия (англ. - Regulatory Impact Unit), которая осуществляет главный контроль качества мер по регулированию. Кроме того, в каждом департаменте (министерстве) существуют свои особые подразделения, которые также принимают участие в проведении ОРВ.

Работа Службы состоит в изучении новых предложений по регулированию, а также реформированию существующего свода регулирования. Цель ее работы – обосновать необходимость введения новой меры по регулированию частного сектора путем изучения качества ОРВ и обеспечения помощи чиновникам, которые ее разрабатывают. Кроме того, Комитет по контролю качества, состоящий из членов как центральной, так и министерских подразделений по оцениванию, предпринимает ex-post оценивание ОРВ путем исследования выборочного числа ОРВ ежеквартально. Служба по анализу регулятивного воздействия также строит свою работу вокруг более широкой реформы регулирования, пересматривая необходимость существующего регулирования, выявляя бесполезные барьеры в отдельных областях, а также реализуя План действий Государственной Реформы Регулирования.

Специальными структурами, созданными в поддержку осуществления ОРВ, являются Оперативная Группа «Лучшее регулирование» (совещательный орган), а также Служба Малого Бизнеса.

Одной из особенностей британской системы является ежегодный обзор Национальным Бюро Аудита (независимой структурой) выборки проведенных ОРВ и выработка предложений по улучшению. Это один из редких случаев систематического обзора ex-post инструментов по регулированию в странах ОЭСР.

ОРВ требуется для любой политической программы (как первичное, так и вторичное регулирование), затрагивающей малый бизнес, общественные организации и т.п. На практике это покрывает почти все предложения, затрагивающие частный сектор. Начиная же с 2008 года, все проекты в государственном секторе также подлежат ОРВ.

Хотя формально ОРВ не требуется для обзора существующих норм регулирования, на практике этот инструмент довольно часто используется.

Важным условием является периодическое обновление руководства по проведению ОРВ, это позволяет учиться на собственном опыте.

В последней версии ОРВ (2003), выпущенной Службой по анализу регулятивного воздействия, новшеством является включение оценки конкуренции – каждый вариант регулирования должен быть протестирован на предмет влияния на конкуренцию. Подготовка ОРВ, в свою очередь, делится на три этапа, в результате которых выпускается – начальная ОРВ, промежуточная ОРВ, заключительная ОРВ.

В рамках ОРВ рассматривается несколько вариантов регулирования. Эффекты от регулирования представляются как в количественном, так и в качественном выражении. Для каждого варианта политической программы должны быть оценены все издержки и выгоды, в том числе эффект воздействия на окружающую среду, социальные выгоды, эффект перераспределения. ОРВ также подразумевает оценку воздействия регулирования на малый бизнес, равно как и в целом на конкуренцию. Издержки/выгоды должны быть представлены в количественном выражении, насколько это возможно, хотя выбор техники оценивания определяется в каждом конкретном случае отдельно.

Процесс консультаций при проведении ОРВ является обязательным. Консультации начинаются на ранней стадии разработки политической программы. В ходе консультаций, как правило, опрашиваются ключевые заинтересованные стороны, при этом вся получаемая информация фиксируется в дополнительном отчете по консультациям.

АВСТРИЯ

Австрия является федеративным государством, и поэтому политика обеспечения эффективного законодательства работает сразу на двух уровнях: на федеральном и на земельном. Федеральный уровень оперирует посредством директив и циркуляров. Федеральная Канцелярия уже в 1996 г. рекомендовала тщательный фискальный анализ. Существует официальное распоряжение правительства, согласно которому министерства должны следовать т.н. «Манделькернскому докладу» – проводить регулярную оценку регулирующего воздействия.

Отдельные министерства в Австрии отвечают за улучшение качества законодательных инициатив в том, что касается непосредственно их нормативной деятельности. ОРВ является обязательным условием принятия новых законов и подзаконных актов. Министерство, ответственное за подготовку проекта нормативного акта, отвечает и за оценку документа, которая должна учитывать всевозможные издержки и выгоды. Акцент делается как на анализ затрат для администрации и бизнеса, так и на эффекты, оказываемые законом на трудоустройство и национальную экономику в целом.

ОРВ в Австрии является частью т.н. программы по улучшению законодательства, в то же время она отделена от анализа альтернатив (различных возможностей реализации политик) и общественных консультаций. Таким образом, ОРВ фокусируется только на воздействии нормативных документов. Общественные консультации представляют собой отдельный процесс, который может влиять и на оценку качества законодательства.

Общественные консультации начинаются в тот момент, когда ответственным за программу министерством издается заявка на подготовку нормативного акта. Консультации обычно охватывают простых граждан, общественные организации, потенциальных адресатов в землях. Консультации проводятся через Интернет. Внесение поправок возможно в течение 6 недель со времени издания предложения. Все результаты публикуются и учитываются министерством при составлении конечного документа.

Что касается проблем, возникающих в ходе ОРВ, австрийские эксперты отмечают частое отсутствие действенных инструментов оценки, а также отсутствие ресурсов, необходимых для качественной оценки. ОРВ часто представляется ведомствам излишней бюрократической процедурой.

ГЕРМАНИЯ

В Германии ОРВ чрезвычайно развита. Каждое федеральное министерство, ответственное за внесение законопроектов на рассмотрение, обязано проводить ОРВ еще до того, как будут внесены поправки. Министерство внутренних дел ответственно за контроль качества ОРВ. Большинство земель проводят собственные оценки законодательства. Существуют специальные органы, ответственные за проведение оценки на уровне земель, чаще всего автономно от федерального уровня. Совместно федеральным правительством, федеральным министерством внутренних дел и министерством внутренних дел земли Баден-Вюртенберг издано руководство по оценке воздействия регулирующих актов.

Кроме Министерства внутренних дел, существует еще ряд министерств, вовлеченных в процесс ОРВ. К ним, в частности, относятся Министерство финансов и Министерство экономики и труда. Данные министерства вносят рекомендации, делают поправки, измеряют воздействие законодательства на доходы и расходы, влияние на издержки для бизнеса и на расходы для отраслей экономики и цены, на общий уровень цен и потребление. Кроме того, Министерство финансов осуществляет контроль в части оценки влияния на расходы и доходы бюджета.

ОРВ в Германии «накрывает» и прямые, и косвенные эффекты, связанные с законодательством, использует всевозможные типы анализа: административный и бюджетно-налоговый, воздействие на рынок труда, влияние на рынки и окружающую среду. Совместные регламенты федеральных министерств определяют необходимые для анализа воздействия, но не специфицируют методов измерения влияний.

Общественные консультации являются обязательными и используются на ранней стадии законодательного процесса. Консультации проводятся в основном посредством издания циркуляров и устных обследований. Они включают экспертов из разных отраслей экономики, специалистов из различных кругов и представителей ассоциаций частного сектора. Временные ограничение на внесение комментариев и поправок варьируется в зависимости от обсуждаемого вопроса.

Результаты консультаций обычно не публикуются. Для консультаций, проходящих до внесения законопроекта на рассмотрение, временных ограничений не существует, формальные консультации ограничены четырехнедельным сроком. Тем не менее, консультации в Германии не являются неотъемлемой частью процесса ОРВ. Публикация результатов не является общеобязательной. В случае публикации с результатами можно ознакомиться на сайте министерства, ответственного за проведение закона. Чаще всего ОРВ не является отдельным документом – отчет издается совместно с законом и публикуется в пояснительном меморандуме.

В целом длительность оценочного исследования составляет в Германии от четырех недель до одного года в зависимости от сложности исходной проблемы и длительности необходимых консультаций с представителями бизнеса и некоммерческих организаций.

НИДЕРЛАНДЫ

В Нидерландах оценка регулирующего воздействия проводится с 1985 года. ОРВ является одним из главных инструментов преодоления неэффективности и сложности законодательного процесса. Внедрение элементов оценки было связано с попыткой сделать законодательный процесс прозрачным и открытым.

На первом этапе введения ОРВ ответственным за качество законодательства являлось Министерство юстиции. В 1989 г. был учрежден Генеральный Директорат по регулятивной политике с функцией оценивания всех законодательных актов.

В 1992 году по рекомендации Министерства юстиции Правительство Нидерландов издало новое руководство по регулированию. Оно в основном концентрировалось на оценке качества принимаемых законов и процедуре консультаций. Требование проводить оценку качества законодательства явилось важной инновацией. 1994 год стал ключевым в развитии оценки. Программа по «конкурентоспособности, дерегулированию и качеству законодательства», направленная на снижение административных издержек бизнеса, стала краеугольным камнем в политической повестке нового правительства.

Фокус на конкурентоспособности и эффективности экономического регулирования породил две инновации. Во-первых, Министерство экономики взяло на себя ответственность за новую политику по улучшению регулирования. Во-вторых, определение качества регулирования должно было покрывать экономическое воздействие регулирования.

ОРВ распространяется как на законы, так и на подзаконные акты, за исключением декретов министерств. Не существует четких стандартов относительно того, является ли законопроект значимым.

Голландский подход к ОРВ характеризуется гибким использованием трех перечней: некоторые вопросы касаются воздействия на экономику в целом и на коммерческий сектор в частности (1997), другие вопросы покрывают общественное воздействие законодательства (1996), третьи - связаны с выполнимостью и применимостью законов (1995). За выполнение этих аспектов ответственны три министерства: Министерство экономики, Управление по охране окружающей среды и Министерство юстиции. Перечни применяются к законопроектам на различных стадиях. Круг вопросов определяется специальной рабочей группой, выбираемой комиссией по реформе регулирования, возглавляемой Премьер-министром. Существует различие между первой фазой, называемой «быстрое сканирование», проводимой до внесения закона на рассмотрение, и второй фазой, получившей название «глубокая оценка воздействия», проводимой непосредственно в процессе обсуждения.

Ответы на вопросы перечней озвучиваются на специальной сессии в ходе пояснительного меморандума, который сопровождает принятие закона или нормативной меры. Стоит отметить, что оценка является публичной, но не на консультационной стадии законодательного процесса. Она становится публичной в тот момент, когда проект закона направляется в парламент.

В каждом министерстве ОРВ проводится чиновниками, часто при поддержке внешних консультантов. Существует два ведомства, занимающихся анализом качества оценки, в которых работают около 20 человек – Комитет по законодательным предложениям и Консультативный комитет по административным барьерам.

В 2004 году новое правительство предложило новые инициативы по борьбе с бюрократией и регулятивными барьерами. Одним из таких мероприятий стало введение модели стандартных издержек, заключающейся в систематическом измерении и анализе административных барьеров с количественными индикаторами для их сокращения.

На протяжении последних лет ответственность за ОРВ сместилась в сторону Министерства экономики, возросла роль консультаций. Главное нововведение состоит в отмене корпоративистских (с участием представителей работодателей и работников) консультативных органов, в открытии процесса консультаций.

Необходимо более подробно остановиться на используемой в Нидерландах процедуре измерения административных барьеров. Нидерланды являются лидером в проведении количественных измерений и мониторинга административных барьеров. Правильный взгляд на размеры административных барьеров, особенно с учетом их распределения по различным аспектам регулирования и законодательства, – первый шаг в решении проблемы. Была разработана методология квантифицирования административных барьеров – т.н. «модель стандартных издержек». Она заключается в определении требований и проблем законодательства и установлении цен на эти требования, выражаемых в количестве времени и средств, затраченных на удовлетворение этих требований. Методология либо предполагает измерения, концентрирующиеся на некоторых специальных аспектах существующего регулирования, либо является частью процедур ОРВ – ex-ante измерения административных барьеров как результата нового законодательства. Возможно и полное измерение и оценка законодательства. Концентрированный подход может быть использован для создания технического знания и практического опыта до перехода на более общий уровень измерений.

Для определения бюрократических эффектов – время, обычно затрачиваемое на получение информации – измеряется как тариф (реально затраченные расходы на оплату труда). Этот индикатор показывает, насколько велики издержки получения индивидуальной информации (P = время х тариф). При умножении стоимости на частоту обращений за информацией (ежемесячно, ежегодно) и на количество вовлеченных в этот процесс компаний (Q) получаем общее бремя на предпринимателей. Посредством этой методологии определяются административные издержки бизнеса на детализированном уровне спроса на информацию и ее стоимость.

При разработке этой методологии, было определено три типа причин, по которым предприниматели обращаются за информацией.

· Категория А: Информационные обязательства и то, как они должны быть выполнены, установлены на европейском или международном уровне. Это означает то, что регулированием определяется, как и какие информационные потоки обязаны доходить до предпринимателя;

· Категория В: Объем информационных обязательств следуют из европейских и международных регулирующих актов, но то, как они должны доходить до предпринимателей, определяется в Нидерландах.

· Категория С: Информационные обязательства – полностью продукт голландского регулирования и законодательства и Нидерланды свободны в определении, содержании и способах снабжения информацией предпринимателей.

ФРАНЦИЯ

Во Франции применение ОРВ не стало широко распространенной практикой. Хотя еще в 1987 году премьер-министр Франции впервые издал указ о необходимости проведения для каждого регулирующего акта оценки влияния на бюджет государства и уровень занятости в стране, начало реализации ОРВ относится лишь к 1995 году. В 1996 году был проведен эксперимент относительно эффективности ОРВ для законопроектов и декретов Государственного Совета, в ходе которого было выявлено, что ОРВ производилась уже после первичной разработки законопроекта и, кроме того, ее экономическая составляющая была довольно слабой. В 1998 году результаты данного эксперимента были поставлены под сомнение, и был издан новый документ, указывающий на важность ОРВ в предварительном оценивании административных, юридических, бюджетных, социальных и экономических последствий введения регулирования. ОРВ предполагала обеспечение оценки всех совокупных последствий до принятия окончательного решения относительно регулирующего акта.

В соответствии со сложившейся практикой во Франции отчет об ОРВ предоставляется в Парламент и в Государственный Совет вместе с текстом законопроекта. ОРВ, таким образом, является формальной оценкой ex-ante акта о регулировании и должна также сопровождаться соответствующей оценкой ex-post. Однако в 2006 году было подготовлено заключение о том, что качество проведенных ОРВ не позволяло достаточным образом осветить эффекты воздействия от введения нового регулирования для лиц, принимающих решения.

Анализ французской системы проведения ОРВ выявил следующие болевые точки:

1. Максимизация политической поддержки в проведении ОРВ: несмотря на первоначальную политическую поддержку при «запуске» ОРВ (1995-1996 годах), по прошествии нескольких лет она иссякла. Документ, рекомендующий проведение ОРВ, не имеет значимой юридической силы во французской административной системе, так как не опирается на должную систему контроля за его исполнением.

2. Распределение ответственности по проведению ОРВ: ответственность при проведении ОРВ должна быть распределена между регламентирующими органами и органом центральной власти, ответственным за качество проводимой ОРВ. Во Франции формально ответственность лежит на Генеральном Секретариате Правительства, который лишь проверят формальное проведение ОРВ без какого-либо контроля за качеством проделанной работы. Государственный Совет, с другой стороны, изучает законопроекты лишь с юридической точки зрения, и, поскольку ОРВ не имеет юридической силы, то Госсовет не обладает необходимыми компетенциями по осуществлению контроля.

3. Профессиональная подготовка составителей регулирующих документов, а также авторов ОРВ: лица, составляющие регламентирующие документы, а также проводящие ОРВ, должны иметь необходимую для этого профессиональную подготовку, понимание методологии и способов сбора информации. В настоящий момент во Франции проблема профессиональной подготовки специалистов по ОРВ задвинута на второй план.

4. Использование последовательной, но гибкой методики: качество ОРВ во Франции сравнительно низкое, во многом из-за того, что отсутствуют общие рамки проведения ОРВ (напр., оценки выгод и издержек для общества).

5. Разработка и реализация стратегий сбора данных: несмотря на то, что в департаментах статистического анализа и экономических исследований министерств, а также в Национальном институте статистики и экономических исследований существуют стратегии сбора данных, позволяющие проводить количественный анализ, во Франции в целом отсутствует систематический регистр данных, который бы позволил применять количественную оценку в рамках ОРВ.

6. Целенаправленность ОРВ: усилия по проведению ОРВ должны быть более целенаправленными, с акцентом на те аспекты регулирования, эффект действия которых значителен. Во Франции же была провозглашена обязательность ОРВ для всех законопроектов и декретов Госсовета, в основе которой лежит юридическая важность документа, а не его экономические последствия. Таким образом, при ограниченности ресурсов, во Франции отсутствует отбор законопроектов для проведения ОРВ по интенсивности их экономического воздействия.

7. Интеграция ОРВ в процесс разработки политических программ: проблема Франции заключается в том, что ОРВ все чаще выпускаются с опозданием - уже после того, как окончательное решение относительно акта регулирования было принято. Отчет об ОРВ становится поэтому лишь формальным приложением к основному документу.

8. Привлечение общественности: общественные консультации позволяют обсудить альтернативные решения и приемлемость акта регулирования, предложенного сторонами. Во Франции формально общественные консультации существуют и отчеты об ОРВ публикуется в печати, но лишь в ее завершающей стадии, после предоставления в Совет министров, что фактически сводит на нет какую-либо возможность внесения изменений.

В целом во Франции процесс оценивания не систематичен и не прозрачен (пожалуй, за исключением актов регулирования, затрагивающих окружающую среду). Оценивание происходит в министерствах для защиты или же, наоборот, отклонения решения, принятого кабинетом Премьер-министра. ОРВ проводится теми средствами и способами, которые имеются в данный момент в наличие у того или иного министерства. Качество же ОРВ во Франции страдает во многом из-за того, что отсутствует централизованный орган, отвечающий за контроль качества ОРВ.

ИТАЛИЯ

В Италии ОРВ была введена в качестве эксперимента законодательным актом № 50 в 1999 году и директивой премьера-министра в 2000 году. В последней определяется процедура проведения ОРВ, ее содержание, а также необходимость проведения ОРВ как для законодательства, так и для подзаконных актов. ОРВ на центральном уровне осуществляется под руководством Кабинета премьер-министра (Департамента по юридическим и законодательным вопросам), который отвечает также за мониторинг и контроль качества ОРВ, выполненных профильными министерствами, а также координирует весь процесс проведения ОРВ. Департамент по юридическим и законодательным вопросам отвечает также за финансирование ОРВ.

В 2000-2004 г.г. Департамент Государственного Управления запустил пилотный проект ОРВ. Первая экспериментальная фаза прошла в 2001 году под общим руководством Департамента по юридическим и законодательным вопросам, при взаимодействии со специально созданным органом по упрощению норм и процедур, а также Департаментом экономических отношений. Во время этой фазы было разработано и издано (секретариатом Премьер-министра) Руководство по ОРВ.

Новой директивой Премьер-министра в сентябре 2001 года были введены новые положения касательно ОРВ, в т.ч. – о необходимости назначения контактного лица по ОРВ в каждом министерстве. Кроме того, была запущена новая экспериментальная фаза, связанная с обучающими программами. Директива вводила в данной фазе тестирование упрощенной формы ОРВ, оценивание критериев выбора для сужения поля применения ОРВ. Наконец, было введено оценивание ex-post существующих норм.

В 2002 г. в рамках Департамента по юридическим и законодательным вопросам была создана постоянная административная единица по ОРВ. В 2003 г. была начата вторая экспериментальная фаза, которая продолжается до сих пор. Административная единица по ОРВ взаимодействует со всеми вовлеченными департаментами. Ею были также подготовлены новые правила проведения ОРВ. Текущая фаза, таким образом, направлена на понимание теоретических и практических проблем, связанных с оценкой воздействия, в связи с чем по ее окончании планируется выпуск нового руководства по ОРВ.

В последние годы в Италии наблюдалось повышенное внимание к ОРВ на региональном уровне. Многие регионы приняли участие в пилотном проекте, как на обучающей, так и на экспериментальной фазе в течение 2002 г. Правда, процесс взаимодействия по проведению ОРВ между центральным и местным уровнями пока развит слабо; делаются попытки по его совершенствованию.

На региональном уровне ОРВ не предусмотрена никаким законодательным актом. Участие регионов в эксперименте по ОРВ было абсолютно добровольным, и тем не менее многие чиновники согласились принять участие.

В Италии ОРВ готовится междисциплинарной командой, под руководством госслужащих, ответственных за регулирование в конкретной области. Поскольку итальянские чиновники имеют преимущественно юридическое образование, то команда по ОРВ была дополнена специалистами по статистике, политической науке, экономистами. Некоторые из этих людей являлись внешними экспертами, другие были приглашены из других ведомств. В данной экспериментальной фазе ОРВ не является обязательной на центральном уровне, однако по завершении эксперимента, ОРВ станет обязательной для законопроектов, равно как и для межминистерских и министерских регулирующих актов.

Новые правила проведения ОРВ (2007) в том, что касается методологии, сдвинулись в сторону более гибкого подхода к технике оценивания. Анализ издержек/выгод, который в первой редакции Руководства рассматривался как основной инструмент, теперь обозначен как одна из возможных техник оценивания экономического воздействия предполагаемого регулирующего акта; окончательной выбор – за ответственным министерством. Далее был введен «принцип пропорциональности», в соответствии с которым определяются детальность и обширность анализа, в зависимости от масштаба возможного воздействия нового регулирующего акта. Для проведения мониторинга существует требование по определению критериев.

В целом процесс проведения ОРВ в Италии сводится к следующим аспектам:

1. Нормативный контекст: на данном этапе описываются существующие нормы, как на национальном, так и на европейском уровнях, регулирующие ту область, в которой находится новая ОРВ, и способные повлиять на разработку альтернативных вариантов. В целом, проводится сравнительный анализ действующего законодательства по регулированию одной и той же области в европейских странах.

2. Определение проблемы: описание основных социальных, экономических и юридических оснований для введения нового регулирующего акта, определенных как государственными органами, так и частным сектором. Данный этап включает в себя анализ рисков, которые необходимо избегать или которые нужно попытаться снизить через вводимое регулирование. Относительно проведения анализа рисков не существует каких-либо требований применения особых техник оценивания, поэтому риски могут быть описаны качественно.

3. Цель введения регулирования